Camera dei deputati Dossier CU0091

Necessità dell’intervento con legge

Il provvedimento interviene in una materia regolata da disposizioni di rango primario e secondario.

In particolare, l’articolo 2 interviene modificando e abrogando alcune disposizioni del decreto del Ministro dell’Interno 18 marzo 1996, emanato in attuazione di quanto disposto dall’articolo 1-quater del decreto-legge n.28/2003. Sarebbe, al riguardo, auspicabile, dato il medesimo ambito oggettivo, che le modifiche previste dall’articolo 2 incidano sull’articolo 1-quater del d.l. 28/2003, in modo da evitare una diversificazione della natura delle disposizioni contenute nel decreto ministeriale; alcune, infatti, manterrebbero il carattere di fonte secondaria, altre, quelle introdotte con il provvedimento in esame, rivestirebbero natura di fonte normativa primaria.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame interessa diversi ambiti di competenza previsti in Costituzione ai fini del riparto delle competenze tra Stato e regioni.

In particolare, essendo il provvedimento finalizzato ad assicurare la sicurezza degli impianti sportivi durante le manifestazioni sportive, esso può ricollegarsi alla potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie dell’ “ordine pubblico e della sicurezza” nonché della “giurisdizione e ordinamento civile e penale” (art. 117, comma 2, lett. h) e l) della Costituzione); e alla potestà legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni in materia di governo del territorio e ordinamento sportivo (art. 117, comma 3).

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni europee

(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

Il Consiglio giustizia e affari interni (GAI) del 4-5 dicembre 2006, ha adottato una risoluzione in materia di prevenzione e contrasto della violenza in occasione delle partite di calcio, con cui il Consiglio chiede agli Stati membri di continuare a incentivare la cooperazione di polizia per quanto riguarda le partite di calcio di dimensione internazionale.

A tal fine la risoluzione presenta, in allegato, un aggiornamento del manuale di raccomandazioni per la cooperazione internazionale tra forze di polizia e misure per prevenire e combattere la violenza e i disordini in occasione delle partite di calcio di dimensione internazionale alle quali è interessato almeno uno stato membro[1].

Tali modifiche, elaborate sulla base delle più recenti esperienze di cooperazione maturate nel contesto delle partite internazionali e di campionato in Europa, forniscono esempi di metodi di lavoro fortemente raccomandati, che dovrebbero essere messi a disposizione delle forze di polizia, e lasciano impregiudicate le disposizioni nazionali vigenti.

In particolare, il manuale comprende, tra l’altro, raccomandazioni in merito alla gestione delle informazioni da parte dei servizi di polizia, alla preparazione da parte dei servizi di polizia, alla cooperazione tra forze di polizia, alla gestione della comunicazione con i media da parte delle autorità e al ruolo dello Stato organizzatore. Il manuale, inoltre, comprende anche l’indicazione che sotto ogni presidenza si dovrebbe tenere una riunione di esperti in merito alle raccomandazioni dl manuale e agli aspetti connessi.

La Repubblica d'Austria[2] ha recentemente presentato un progetto di decisione del Consiglio, che modifica la decisione del Consiglio 2002/348/GAI del 25 aprile 2002 concernente la sicurezza in occasione di partite di calcio internazionali (JAI(2006)4).

L’iniziativa è volta a modificare la decisione 2002/348/GAI del Consiglio, del 25 aprile 2002, concernente la sicurezza delle partite di calcio internazionali, che stabilisce la creazione in tutti gli Stati membri di punti nazionali d’informazione sul calcio aventi carattere di polizia per lo scambio di informazioni sulla violenza calcistica, ovvero strutture nazionali ad hoc, con competenze e finalità stabilite. In particolare, la decisione prevede che il punto nazionale d’informazione sul calcio agevoli il coordinamento dello scambio di informazioni tra servizi di polizia in occasione delle partite di calcio internazionali ed abbia accesso alle informazioni relative ai dati di carattere personale concernenti tifosi a rischio.

La proposta è intesa a migliorare lo scambio di informazioni concernenti i dati di carattere personale dei tifosi a rischio, sia attraverso la produzione e la diffusione di valutazioni periodiche nazionali, generiche e/o tematiche, sui disordini connessi con il calcio, a cura dei punti nazionali d'informazione sul calcio, sia attraverso l’utilizzo completo ed uniforme dei formulari appropriati. Questi ultimi sono contenuti nell'appendice del manuale di raccomandazioni per la cooperazione internazionale tra forze di polizia e misure per prevenire e combattere la violenza e i disordini in occasione delle partite di calcio di dimensione internazionale alle quali è interessato almeno uno Stato membro (vd supra).

Sul documento, che segue la procedura di consultazione, il Parlamento europeo ha espresso il proprio parere nel corso della seduta del 29 marzo 2007.

Il Parlamento europeo ha proposto alcuni emendamenti volti, soprattutto, a garantire il diritto alla privacy dei cittadini nelle attività di scambio di informazioni da parte dei punti d’informazione nazionali dei diversi Stati membri. In particolare, il Parlamento europeo sottolinea che tali strutture, pur svolgendo un ruolo fondamentale dal punto di vista della sicurezza, devono funzionare esclusivamente in applicazione delle legislazioni nazionali e in attuazione delle direttive europee e delle convenzioni internazionali a tutela dei dati personali. Inoltre, i dati di carattere personale sui tifosi a rischio dovrebbero essere trattati esclusivamente in occasione degli incontri di calcio e non utilizzati per eventuali altre attività.

Nel corso della stessa seduta del 29 marzo 2007, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione d’iniziativa, estranea cioè ad un procedimento legislativo, sul futuro del calcio professionistico in Europa, con la quale invita gli Stati membri ad introdurre meccanismi atti a promuovere la cooperazione tra club, forze di polizia e tifoserie organizzate, al fine di combattere la violenza e i fenomeni di teppismo e delinquenziali durante le partite di calcio.

Il 20 dicembre 2006la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio che istituisce l'Ufficio europeo di polizia (EUROPOL) (COM(2006)817).

La proposta è intesa a sostituire la convenzione istitutiva, stabilita con una decisione del Consiglio del 26 luglio 1995, al fine di adeguare la struttura e il mandato di Europol alle nuove sfide del terrorismo e della grande criminalità transnazionale, dotando l'Ufficio di un quadro normativo moderno che possa evolvere rapidamente secondo le necessità.

A tal fine, la proposta della Commissione estende il mandato di Europol a tutte le forme gravi di criminalità transnazionale e consentirà all'Ufficio di dare assistenza agli Stati membri affinché sia garantito il mantenimento dell'ordine pubblico nell'organizzazione di eventi di primo piano, come per esempio le partite di calcio internazionali. La proposta migliora inoltre il trattamento dei dati di cui dispone Europol, assicurando nel contempo un alto grado di protezione dei dati personali.

La proposta, che segue la procedura di consultazione, è stata trasmessa al Consiglio e al Parlamento europeo il 22 dicembre 2006.

Da ultimo, si ricorda che il 17 marzo 2003 il Consiglio Affari generali aveva adottato una risoluzione che invitava gli Stati membri ad adottare misure per interdire l’accesso agli impianti dove si svolgono partite di calcio di rilevanza internazionale ai soggetti già resisi responsabili di fatti di violenza in occasione di incontri calcistici.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Il provvedimento incide sulla sfera di poteri attribuiti agli enti locali nella gestione degli impianti sportivi di cui sono proprietari.

Vengono, comunque, introdotte disposizioni di carattere generale che sembrano rivestire la natura di principi fondamentali, la cui regolamentazione è riservata alla potestà legislativa statale.

Coordinamento con la normativa vigente

Le disposizioni contenute nel provvedimento necessitano di essere coordinate con quanto previsto dalla normativa vigente, in particolare dall’articolo 90 (commi 24 e 25) della legge 289/2002 (legge finanziaria 2003) e dagli articoli 10 e 11 del decreto-legge n. 8/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 41/2007, recante misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche.

Per un puntuale raffronto tra la normativa vigente e le disposizioni contenute nel provvedimento in esame si rinvia alle schede di lettura riguardanti i singoli articoli.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si segnala che è stata approvata dal Senato e trasmessa alla Camera dei deputati la proposta di legge C. 2490, recante misure urgenti in materia di prevenzione e repressione dei fenomeni di violenza, il cui articolo 2 interviene in materia di adeguamento degli impianti sportivi da parte delle società utilizzatrici.

Si fa presente, inoltre, che è stata assegnata alle Commissioni I e VII la proposta di C. 2443, recante disposizioni sui compiti delle società calcistiche in materia di ordine e sicurezza negli impianti sportivi.

Formulazione del testo

Si rinvia, al riguardo, alle osservazioni riportate nelle schede di lettura riguardanti i singoli articoli.

L’articolo 1 reca misure volte a promuovere la realizzazione e la realizzazione di impianti sportivi polifunzionali.

Il comma 1 dispone che l'uso degli impianti sportivi gestiti dagli enti locali territoriali sia assicurato a tutti i cittadini ed alle società ed associazioni sportive.

Gli impianti sportivi, che sono in massima parte di proprietà degli entilocali, sono da considerare come beni facenti parte del patrimonio indisponibile di questi ultimi in quanto di proprietà degli enti e destinati a pubblico servizio(art. 826 Codice civile).

La disciplina delle società e associazioni sportive dilettantistiche è recata dall’articolo 90 della legge 289/2002 (legge finanziaria 2003[3]); quest’ultimo specifica (comma 17) che esse possono assumere una delle seguenti forme: associazione sportiva priva di personalità giuridica disciplinata dagli articoli 36 e seguenti del codice civile; associazione sportiva con personalità giuridica di diritto privato ai sensi del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361; società sportiva di capitali o cooperativa costituita secondo le disposizioni vigenti, ad eccezione di quelle che prevedono le finalità di lucro. Il medesimo articolo reca inoltre prescrizioni relative ai contenuti dello statuto delle società ed alla compatibilità delle cariche.

Si segnala che il comma 1 riproduce quasi alla lettera l’articolo 90, comma 24, della legge 289/2002 (legge finanziaria 2003)[4] il cui contenuto innovativo, in ragione della destinazione pubblica degli impianti sportivi, sembrava comunque limitato al riferimento alle società ed associazioni sportive.

Il comma 2 prevede la programmazione di interventi di costruzione, ristrutturazione, manutenzione ed adeguamento a norma degli impianti sportivi, d'intesa tra le autorità statali e gli enti locali, sulla base del decreto del Ministro dell'interno 18 marzo 1996[5]( vedi infra art. 2), attribuendo, ove si ritenga opportuno, maggiore autonomia alle società sportive nella gestione tecnica dei rapporti con le istituzioni.

Si ricorda che attualmente alle regioni sono già attribuite le funzioni amministrative in materia di impiantistica sportiva (art. 157 del d. lgs. 112/1998[6]), con riguardo all’elaborazione dei programmi straordinari di interventi finalizzati alla costruzione, all'ampliamento, alla ristrutturazione, nonché alla sistemazione delle aree di parcheggio e servizio ed all'adeguamento alle norme di sicurezza. All’autorità di governo competente è invece attribuita la definizione dei criteri e dei parametri della programmazione, acquisito il parere del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e della Conferenza unificata.

Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell’art. 4, comma 14, della legge n. 350/2003 (legge finanziaria 2004), l’Istituto per il credito sportivo opera nel settore del credito per lo sport e le attività culturali (sotto forma di mutui di scopo che beneficiano di agevolazioni pubbliche). Rientrano pertanto nelle attività proprie dell’Istituto il credito per la costruzione, l’ampliamento, l’attrezzatura e il miglioramento di impianti sportivi, ivi compresa l’acquisizione delle relative aree, nonché per l’acquisto di immobili da destinare ad attività sportive o strumentali a queste.

In particolare, l’Istituto gestisce il fondo speciale per la concessione di contributi negli interessi sui finanziamenti, di cui all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1957, n. 1295, alimentato con il versamento annuale del 2,45% della posta dei concorsi pronostici su base sportiva. A valere su tale fondo e per agevolare il credito per la realizzazione di impianti sportivi, il comma 1294 dell’articolo 1 della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007) ha assegnato altresì un contributo annuo di 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009.

Il DM 18 marzo 1996, citato dal comma in esame, contiene gli elementi di riferimento per la progettazione e la gestione degli impianti sportivi.

Oltre al campo di applicazione ed alle definizioni, il provvedimento reca indicazioni sull’ubicazione degli impianti e delle aree di servizio annesse; sugli spazi riservati agli spettatori e all'attività sportiva e sulle relative delimitazioni; sul sistema di separazione tra sostenitori di squadre diverse; su vie di uscita; nelle aree di sicurezza e varchi; sui dispositivi di controllo degli spettatori; sulla gestione della sicurezza antincendio; nonché sull’ordine pubblico all'interno degli impianti di calcio.

Merita comunque segnalare che il testo attuale del DM risulta dalle integrazioni apportate da tre ulteriori decreti, adottati dal Ministro dell’Interno in data 6 giugno 2005 in attuazione delle misure di sicurezza dettate dall’art. 1-quater del D.L 28/2003[7]. Quest’ultimo disponeva in particolare la numerazione dei biglietti negli impianti sportivi di capienza superiore a 10.000 unità; l’utilizzo di varchi muniti di metal detector; la videosorveglianza; la separazione tra le tifoserie[8].

L’operatività delle ulteriori misure introdotte nel 2005 dai DM citati, inizialmente fissata a partire dalla stagione calcistica 2005-2006, è stata poi differita all’inizio della stagione calcistica 2006-2007 dall’art. 39-ter del D.L. 30 dicembre 2005, n. 273, cd. proroga termini (convertito dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51). Più recentemente, per permettere il regolare avvio della stagione calcistica 2006-2007 attualmente in corso, il D.M. 1° settembre 2006 ha previsto che il termine per l’adeguamento degli impianti sportivi alle disposizioni sulla sicurezza contenute nel DM 6 giugno 2005 fosse ulteriormente differito al 31 dicembre 2006. Dopo tale data, è stato attribuito ai singoli prefetti il potere di autorizzare ulteriori proroghe, non superiori a sei mesi, per comprovate esigenze di completamento dei lavori di adeguamento degli impianti.

Il DL 8 febbraio 2007 (convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2007, n. 41[9]) ha poi rafforzato le misure di sicurezza da adottare in occasione di competizioni calcistiche, disponendo tra l’altro che le partite svolte in impianti non adeguati alle disposizioni di cui all’art. 1 quater del DL 28/2003 (e successivi decreti attuativi) si svolgano in assenza di pubblico (art. 1) e che, a partire dalla stagione calcistica 2007-2008, l’emissione di biglietti numerati interesserà impianti con capienza superiore alle 7.500 unità (l’art. 11-quater del DL modifica per tale profilo l’art. 1-quater del DL 28/2003).

Per completezza di informazione si ricorda che altre due disposizioni (artt. 10 e 11) del medesimo DL 8/2007 riguardano specificamente l’impiantistica sportiva.

L’articolo 10 prevede che all’adeguamento degli impianti ai dispositivi di sicurezza possano provvedere le società utilizzatrici di questi ultimi[10], senza oneri per la finanza statale, e delinea per tale circostanza uno specifico procedimento di rilascio del provvedimento abilitativo (l’articolo citato aggiunge il nuovo comma 5-bis al più volte richiamato art.1 quater del DL 28/2003).

L’articolo 11 prevede la convocazione da parte del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, d’intesa con i Ministri delle infrastrutture e dell’interno, di un tavolo di concertazione per definire un programma straordinario per l’impiantistica destinata allo sport professionistico e, in particolare, all’esercizio della pratica calcistica, al fine di maggiore rispondenza alle nuove esigenze di sicurezza, fruibilità, apertura, redditività della gestione economica finanziaria, anche ricorrendo a strumenti convenzionali[11].

Il comma 3 prevede che qualora l'ente territoriale non intenda gestire gli impianti sportivi, la gestione di questi ultimi sia affidata in concessione ad una serie di soggetti mediante la stipula di convenzioni recanti indicazioni sui criteri d'uso e previa determinazione da parte degli enti territoriali di criteri generali e parametri per l'individuazione dei soggetti affidatari.

Secondo la giurisprudenza prevalente, la gestione di impianti sportivi rientra nella nozione di servizio pubblico locale[12], in quanto “si sostanzia in un fascio di prestazioni materiali direttamente erogate ad un novero indeterminato di beneficiari[13]”. Il comma in esame prevede un’ipotesi di concessione di servizio, come alternativa alla gestione diretta da parte degli enti locali. In tal caso, il concessionario si sostituisce all’ente concedente nell’esercizio dell’attività propria dell’ente e destinata al pubblico[14].

Con riguardo ai possibili affidatari, il comma in esame fa riferimento, in via preferenziale, ai soggetti indicati dall'articolo 90 della legge 289/2002 (legge finanziaria 2003[15]) e cioè: società ed associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate, federazioni sportive nazionali.

Gli enti di promozione sportiva sono organizzazioni polisportive d’importanza nazionale che svolgono attività di diffusione e promozione dello sport ed hanno ottenuto il riconoscimento della qualifica da parte del CONI, con conseguente attribuzione di contributi (art. 32 DPR 157/1986[16] e da ultimo: art. 16-bis, D.Lgs. n. 242 del 1999[17]).

Le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate (art. 15, D.Lgs. 242/1999[18], come modificato dall’art. 1 del D.Lgs. 8/2004[19]) hanno natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato. Esse svolgono l'attività sportiva in armonia con le deliberazioni delle federazioni internazionali e del CONI; non perseguono fini di lucro e sono soggette, per quanto non espressamente previsto da norme di legge nel presente decreto, alla disciplina recata dal primo libro del codice civile e dalle relative disposizioni di attuazione.

Con riguardo al contenuto dell’articolo 1, comma 3, si segnala che esso riproduce alla lettera l’articolo 90, comma 25, primo periodo, della legge 289/2002[20].

Tale ultima disposizione prevede altresì (articolo 90, comma 25, secondo periodo) che le regioni disciplino con propria legge le modalità di affidamento della gestione degli impianti.

Per completezza di informazione, si segnala che ad oggi sono state approvate alcune leggi regionali sulle modalità di affidamento della gestione degli impianti sportivi[21]. Si consideri, infine, che in relazione alle modalità di scelta del soggetto affidatario, la giurisprudenza più recente rileva che nell’ipotesi prevista dall’art. 90, comma 25, della l. n. 289/2002, non è affatto escluso che l’ente territoriale, per l’affidamento della gestione di impianti sportivi, sia tenuto ad indire una procedura selettiva improntata ai principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento. Peraltro, la necessità della gara risulterebbe confermata dal contenuto della stessa disposizione secondo cui l’ente territoriale, nell’affidare la gestione degli impianti, deve comunque predeterminare criteri per l’individuazione degli affidatari[22].

Il comma 4 reca misure finalizzate a facilitare l'attuazione di un piano strategico di ristrutturazione in grado di dotare gli impianti sportivi presenti sul territorio nazionale di infrastrutture rispondenti ad esigenze strutturali e funzionali nell'ambito di un programma di valorizzazione dei beni immobili e di sicurezza degli impianti sportivi. Esso prevede, in particolare, l’obbligo per le società di calcio professionistiche che intendano realizzare nuovi impianti sportivi o ristrutturare quelli esistenti di eseguire i relativi lavori facendo ricorso alla finanza di progetto (cd. project financing) la cui disciplina è recata dagli 153 e seguenti del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (cd. Codice appalti).

In relazione alla finalità della disposizione di dare attuazione a un piano strategico di ristrutturazione degli impianti sportivi, si segnala preliminarmente la necessità di un coordinamento tra la medesima e l’articolo 11 del decreto-legge n. 8 del 2007[23], che prevede la predisposizione di un programma straordinario per l'impiantistica sportiva destinata allo sport professionistico e, in particolare, all'esercizio della pratica calcistica, al fine di renderla maggiormente rispondente alle mutate esigenze di sicurezza, fruibilità, apertura, redditività della gestione economica finanziaria, anche ricorrendo a strumenti convenzionali.

Si fa presente, come già in precedenza ricordato, che il decreto-legge n. 8 del 2007, come modificato dalla legge di conversione, ha inoltre previsto, all’articolo 10, la facoltà da parte delle società utilizzatrici degli impianti sportivi di capienza superiore alle 7.500 unità di provvedere all’adeguamento dei medesimi. Nel corso dell’esame presso il Senato del disegno di legge di conversione del richiamato decreto-legge, le Commissioni riunite (Affari Costituzionali e Giustizia) avevano presentato un emendamento, volto a prevedere l’obbligo nei confronti delle società sportive di provvedere a tale adeguamento, al fine, tra l’altro, di evitare che tali oneri gravassero sui bilanci dei Comuni. Tale emendamento, successivamente ritirato, è stato reinserito nella proposta di legge A.S. 1452, presentata il 3 aprile, approvata in sede deliberante dalle citate Commissioni nella seduta del 4 aprile 2007 e successivamente trasmessa alla Camera (A.C. 2490).

Per quanto riguarda il project financing, si ricorda che esso, introdotto per la prima volta dagli artt. 37-bis-37-quater della legge n. 109 del 1994 (come novellata dalla legge n. 415 del 1998), costituisce lo strumento attraverso cui convogliare capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche, al fine di favorire il ricorso alla particolare forma di realizzazione di lavori pubblici denominata concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici[24].

Il project financing non è tanto un istituto giuridico, quanto una tecnica finanziaria diretta a consentire il finanziamento di un’iniziativa economica sulla base della valenza tecnico-economica del progetto anziché sulla capacità autonoma di indebitamento dei soggetti promotori dell’iniziativa stessa.

Sul piano normativo, la differenza di fondo tra la disciplina della concessione e quella del project financing consiste nell’iniziativa del procedimento: mentre prima dell’innovazione normativa introdotta dalla legge n. 415 del 1998 solo l’amministrazione aggiudicatrice poteva dare avvio alla procedura che si concludeva con il contratto di concessione di costruzione e gestione, le nuove regole sul project financing hanno attribuito al privato una funzione decisiva di individuazione e di proposta di opere pubbliche (o di pubblica utilità) realizzabili attraverso il ricorso alla concessione di costruzione e gestione. Questo ruolo di iniziativa non è tuttavia del tutto libero. Il secondo principio-base della normativa sul project financing consiste infatti nella necessità che l’iniziativa privata si svolga nell’ambito delle scelte programmatiche effettuate dall’amministrazione aggiudicatrice. Ai sensi dell’art. 153, comma 1, del Codice appalti infatti il soggetto promotore può proporre la realizzazione con contratto di concessione di costruzione e gestione di opere già inserite nella programmazione triennale dell’amministrazione aggiudicatrice, o comunque in altro strumento programmatorio.

Sul piano economico, per project financing si intende un'operazione di finanziamento nella quale una specifica iniziativa economica viene valutata in primo luogo per la sua potenzialità a generare ricavi, poiché i flussi di cassa previsti dalla gestione costituiscono la fonte primaria per la restituzione del debito. La caratteristica principale di un'operazione di project financing, tale da distinguerla dalle altre forme più tipiche ed usuali di finanziamento, consiste quindi nel fatto che la decisione relativa alla possibilità di finanziare un determinato progetto è assunta tenendo conto, come elemento di valutazione quasi esclusivo, della capacità dell'operazione di autofinanziarsi, ovvero della possibilità di produrre flussi di cassa positivi in grado di compensare i flussi negativi derivanti dai prestiti ottenuti per la realizzazione del progetto medesimo.

Si ricorda, infine, che a causa di alcuni problemi emersi durante la prima fase attuativa del nuovo istituto del project financing, con la legge n. 166 del 2002, sono state introdotte alcune modifiche, volte soprattutto alla semplificazione del relativo iter. In particolare, sono state raddoppiate le scadenze per la presentazione delle proposte, è stato riconosciuto un ruolo più incisivo e propulsivo ai soggetti privati nella fase della programmazione dei lavori da parte delle amministrazioni pubbliche, è stato attribuito il diritto di prelazione a favore del promotore, consentendo a quest’ultimo di adeguare la propria offerta a quella giudicata dall’amministrazione più conveniente in sede di procedura negoziata.

Si richiama brevemente la disciplina del project financing contenuta negli artt. 153 e seguenti del Codice appalti. Essa può suddividersi nelle seguenti fasi:

§ presentazione delle proposte (art. 153).

I promotori presentano alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, tramite concessione, con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori. Le proposte devono riguardare opere già inserite nella programmazione triennale (o in altri strumenti di programmazione già approvati dall’amministrazione aggiudicatrice) e devono avere il contenuto indicato dal medesimo articolo.

§ valutazione delle proposte ed individuazione di quelle di “di pubblico interesse” (art. 154).

Le amministrazioni aggiudicatrici valutano le diverse proposte, secondo criteri che sono definiti dallo stesso articolo (profilo costruttivo, urbanistico e ambientale, qualità progettuale, funzionalità e fruibilità, accessibilità, rendimento, costi di gestione e manutenzione, durata della concessione, ecc.), eventualmente attraverso una comparazione tra le medesime e sentendo i promotori che ne facciano richiesta. Le amministrazioni procedono poi ad una selezione indicando – fra le proposte presentate – quelle che ritengono di pubblico interesse.

§ indizione della gara per la selezione delle migliori offerte (art. 155, comma 1, lettera a).

Se l’amministrazione individua fra le proposte presentate qualcuna che sia giudicata di pubblico interesse, indice una gara ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore, eventualmente con modifiche apportate dall’amministrazione stessa. La gara ha lo scopo di selezionare le migliori offerte.

§ procedura negoziata e aggiudicazione della concessione (art. 155, comma 1, lettera b).

L’amministrazione aggiudica la concessione mediante procedura negoziata. A tale procedura partecipano gli autori delle due migliori offerte presentate nella gara e il promotore della gara (in condizione di parità con gli altri soggettiselezionati). La proposta è vincolante per il promotore; qualora poi quest’ultimo non risultasse aggiudicatario, l’amministrazione è tenuta al pagamento delle spese sostenute per la predisposizione della proposta.

Al fine di realizzare le finalità indicate nel comma in commento, il secondo periodo della medesima disposizione attribuisce ai comuni la facoltà di modificare la destinazione d'uso degli immobili prevista dai propri strumenti urbanistici utilizzando le procedure acceleratorie stabilite dall'art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, e successive modificazioni.

Si segnala che il citato art. 1 della legge n. 1 del 1978 è stato abrogato dall’art. 58 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità) e dall’art. 136 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T. U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).

L’articolo 1 della legge n. 1 del 1978 disciplinava la dichiarazione d’urgenza, prevedendo in particolare che l'approvazione dei progetti di opere pubbliche da parte dei competenti organi statali e degli enti territoriali equivalesse a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse. Il quarto comma di tale disposizione in particolare escludeva - nel caso in cui lo strumento urbanistico vigente contenesse destinazioni specifiche di aree per la realizzazione di servizi pubblici e ricorrendo determinate condizioni - la necessità di varianti allo strumento urbanistico per l'approvazione dei progetti preliminari di lavori pubblici da parte del consiglio comunale, e dei conseguenti progetti definitivi ed esecutivi di lavori pubblici da parte della Giunta comunale, anche se non conformi alle specifiche destinazioni di piano. Il successivo quinto comma prevedeva invece che – nel caso in cui le opere ricadessero su aree, in base agli strumenti urbanistici, non destinate a pubblici servizi oppure destinate a tipologie di servizi diverse da quelle cui si riferivano le opere medesime - la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del progetto preliminare e la deliberazione della giunta comunale di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo costituissero adozione di variante degli strumenti stessi, non necessitassero di autorizzazione regionale preventiva e venissero approvate con le modalità previste dagli articoli 6 e seguenti della legge 18 aprile 1962, n. 167 , e successive modificazioni

Il T.U. delle espropriazioni ha previsto l’abolizione dell’istituto dell’occupazione d’urgenza, che ha trovato larga diffusione nella prassi ed è divenuto oggetto di un fittissimo contenzioso. Tale istituto, consentendo all’ente espropriante di entrare in possesso dell’area già vincolata ma non ancora espropriata, attraverso semplice dichiarazione di “indifferibilità e urgenza” (e quindi ben prima della conclusione del lungo iter del procedimento di esproprio), di fatto rendeva possibile l’ipotesi di opere pubbliche non solo iniziate, ma addirittura concluse prima che al proprietario fosse notificato il decreto di esproprio.

Il T.U. ha quindi previsto il definitivo superamento di tale istituto disponendo all’art. 23 che l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio possa avvenire solo dopo l’adozione del decreto di esproprio. Parallelamente il T.U. da un lato, ha contemplato, all’articolo 22, una forma accelerata di emanazione del decreto di esproprio (attraverso la “determinazione urgente dell’indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità”); dall’altro, all’articolo 22-bis (introdotto dal decreto legislativo n. 302 del 2002) ha disciplinato l’occupazione di urgenza preordinata all’espropriazione, prevedendo che qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 20, possa essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione, e che dispone anche l'occupazione anticipata dei beni immobili necessari.

Si richiamano ulteriori disposizioni del Titolo II del T.U. in materia di espropriazioni che potrebbero venire in rilievo nella fattispecie in esame:

§ l’articolo 9 disciplina l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, prevedendo, al comma 5, una specifica procedura nel caso di realizzazione sul bene vincolato di opere pubbliche o di pubblica utilità diverse da quelle originariamente previste nel piano urbanistico generale;

§ l’articolo 10 prevede l’apposizione del vincolo mediante il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico;

§ gli articoli 12 e seguenti disciplinano la dichiarazione di pubblica utilità;

§ l’articolo 19 prevede una procedura semplificata per la variante allo strumento urbanistico nel caso in cui l'opera da realizzare non risulti conforme alle previsioni urbanistiche. In particolare, il comma 2 dispone che l'approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico.

Occorre richiamare, inoltre, l’articolo 10, del decreto-legge n. 8 del 2007, che – attraverso l’introduzione del comma 5-bis all’articolo 1-quater del decreto-legge n. 28 del 2003 – prevede uno specifico procedimento per il rilascio alla società utilizzatrice dell’impianto del provvedimento abilitativo eventualmente necessario per l’adeguamento alle prescrizioni di cui ai commi 2, 3 e 4 dell’articolo novellato. Tale disciplina si applica ai soli impianti sportivi di capienza superiore alle 7.500 unità.

Per quanto riguarda le misure da adottare, i commi 2, 3 e 4 dell’articolo 1-quater, prevedono:

§ metal detector ai varchi di ingresso degli impianti finalizzati all'individuazione di strumenti di offesa e presidiati da personale appositamente incaricato, con verifica elettronica della regolarità del titolo di accesso mediante l'utilizzo di apposite apparecchiature;

§ strumenti che consentano la registrazione televisiva delle aree riservate al pubblico sia all'interno dell'impianto che nelle sue immediate vicinanze;

§ mezzi di separazione che impediscano che i sostenitori delle due squadre vengano in contatto tra loro o possano invadere il campo.

Per quanto riguarda il procedimento per il rilascio dei titoli abilitativi, esso può essere così schematizzato:

§ l'amministrazione competente al rilascio del titolo abilitativo richiesto provvede entro quarantotto ore dalla proposizione della relativa istanza;

§ in alternativa, l’amministrazione competente, entro il medesimo termine, convoca una conferenza di servizi, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241[25];

§ in caso di convocazione della conferenza, questa è chiamata a pronunciarsi entro le successive ventiquattro ore;

§ allo scadere del termine (quarantotto ore in assenza di una convocazione della conferenza dei servizi e settantadue ore in caso di convocazione della conferenza dei servizi), il silenzio vale come assenso, per cui l’istanza di rilascio del titolo abilitativo si intende ad ogni effetto accolta.

In ragione dell’abrogazione dell’articolo 1 della legge n. 1 del 1978 relativo alla dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere, nonché della mancata considerazione di un istituto analogo nel testo unico delle espropriazioni, occorre valutare se sopprimere il secondo periodo del comma 4 o in alternativa, modificarlo, verificando eventualmente l’opportunità di un rinvio alla specifica procedura contemplata dal comma 5-bis dell’articolo 1-quater del decreto-legge n. 28 del 2003.

La disposizione in esame prevede una complessiva riorganizzazione delle misure volte ad assicurare la sicurezza nell’ambito delle competizioni sportive a carattere professionistico, attraverso un maggiore coinvolgimento delle società sportive ed una limitazione dell’intervento delle Forze dell’ordine.

La relazione illustrativa evidenzia al riguardo che “la polizia interverrà solo in casi estremi, lasciando il controllo degli spalti all'auto-responsabilizzazione dei tifosi e concentrandosi sul controllo dell'area esterna allo stadio. Il passaggio da un controllo dei tifosi esercitato dall'esterno, dunque dalle Forze di polizia, ad un controllo sociale basato sull'auto-responsabilizzazione delle società di calcio e dei tifosi stessi, potrebbe trasformare il «sistema calcio» in un sistema sociale autoregolato, in grado di correggere autonomamente le traiettorie pericolose del tifo estremo”.

Più in particolare il comma 1 introduce l’obbligo per le società sportive professionistiche di provvedere alla redazione di un documento annuale sull'impatto sociale delle manifestazioni sportive che le medesime società intendono realizzare nel corso dell'anno successivo. In tale documento dovrà nello specifico essere effettuata una valutazione dell'impatto sulla collettività e sull'ambiente delle manifestazioni che si terranno nell’anno di riferimento, alla luce delle caratteristiche delle tifoserie coinvolte dagli eventi, dell'impianto in cui si svolgono le manifestazioni, e dovranno essere conseguentemente predisposti i piani e le misure necessari alla gestione di eventuali situazioni di emergenza. La predisposizione di detti piani dovrà avvenire in contraddittorio con le competenti autorità di pubblica sicurezza e dovrà avere riguardo anche alle problematiche relative alle condizioni di accesso del pubblico, alla sicurezza degli impianti e alle ricadute delle manifestazioni sportive sul traffico urbano.

Il successivo comma 2 stabilisce che il documento annuale debba essere approvato dalla competente autorità di pubblica sicurezza, che – in esito all’approvazione - rilascia alla società sportiva interessata un apposito certificato di impatto sociale.

Con riferimento alla formulazione testuale dei commi 1 e 2, potrebbe essere opportuno precisare in modo univoco i compiti attributi alle autorità di pubblica sicurezza in relazione al documento annuale, dal momento che nelle disposizioni in esame si fa riferimento da un lato a un contraddittorio, dall’altro a un giudizio ed infine ad una specifica approvazione. A tale ultimo riguardo, pare opportuno che vengano indicati criteri per l’identificazione dell’autorità di pubblica di sicurezza competente ad approvare il documento annuale.

Ai sensi del comma 3 dell’articolo 3 il documento così approvato viene quindi a costituire il riconoscimento ufficiale, da parte delle società sportive interessate, della necessità dell'intervento delle Forze di polizia in relazione alle manifestazioni da esse organizzate. Tale riconoscimento si estende altresì ai costi derivanti da dette manifestazioni, che dovranno essere oggetto di quantificazione nel documento stesso.

Da una lettura sistematica della disposizione, ed in particolare del secondo periodo del comma 4 (v. infra), sembra potersi ritenere che i costi di cui al comma 3 siano essenzialmente quelli riferiti all’intervento delle Forze di Polizia all’interno degli impianti sportivi.

Il successivo comma 4 stabilisce infatti che l'ordine e la sicurezza pubblici all'interno degli impianti sportivi nei quali si svolgono le manifestazioni sportive sono assicurati dalle società sportive professionistiche, senza oneri per lo Stato.

In base al comma 3, il servizio d'ordine all'interno degli stadi è in linea generale svolto da steward delle società sportive di calcio, prevedendosi altresì il coinvolgimento responsabile nel servizio delle tifoserie interessate. Alle Forze di polizia è invece affidato il controllo dell'area esterna allo stadio, nonché l'intervento all'interno degli stadi in casi estremi.

Si segnala che mentre i commi 1 e 2 ed il primo periodo del comma 3 della disposizione in esame fanno riferimento in via generale alle società sportive professionistiche, le norme relative al servizio d’ordine contenute nel comma 3 sembrano doversi applicare al solo settore calcistico, prevedendosi in particolare che gli steward prestino servizio negli stadi in favore di “società sportive di calcio”. Il comma 4 tuttavia pare doversi applicare al complesso delle società sportive professionistiche.

Si osserva altresì che – a differenza delle altre fattispecie in cui è affidato a soggetti privati lo svolgimento di funzioni di sicurezza complementari a quelle assicurate dalle autorità di pubblica sicurezza (su cui v. subito infra) – le disposizioni in esame non forniscono elementi sulla qualificazione giuridica e professionale degli steward addetti al servizio d’ordine all’interno degli impianti sportivi, né chiariscono i limiti alle attività che da essi possono essere svolte.

Al riguardo si segnala infatti che recentemente l’art. 18 del D.L. 144/2005[26] ha previsto la possibilità di affidare a guardie giurate dipendenti o ad istituti di vigilanza privata dei servizi di sicurezza sussidiaria nell'ambito dei porti, delle stazioni ferroviarie e dei relativi mezzi di trasporto e depositi, delle stazioni delle ferrovie metropolitane e dei relativi mezzi di trasporto e depositi, nonché nell'ambito delle linee di trasporto urbano. Detta disposizione, oltre ad esplicitare, con una clausola generale, che restano ferme le attribuzioni e i compiti dell'autorità di pubblica sicurezza, degli organi di polizia e delle altre autorità eventualmente competenti, delimita i servizi di sicurezza sussidiaria effettivamente affidabili ai soggetti indicati, precisando che si tratta dei servizi “per il cui espletamento non è richiesto l'esercizio di pubbliche potestà o l'impiego di appartenenti alle Forze di polizia”. Il comma 2 del medesimo art. 18 affida ad un decreto del Ministro dell'interno il compito di stabilire le condizioni e le modalità per l'affidamento di tali servizi di sicurezza, nonché di individuare i requisiti dei soggetti concessionari, con particolare riferimento all'addestramento del personale impiegato, alla disponibilità di idonei mezzi di protezione individuale per il personale stesso, ed al rispetto di disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia, in modo da garantire la realizzazione sia delle esigenze di sicurezza e sia di quelle del rispetto della dignità della persona.

In precedenza, l’art. 5 del D.L. 9/1992[27] aveva già stabilito che, ferme restando le attribuzioni e i compiti dell'autorità di pubblica sicurezza e dell'autorità doganale, nonché i poteri di polizia e di coordinamento attribuiti dalle disposizioni vigenti agli organi locali dell'Amministrazione della navigazione aerea, potessero essere affidati in concessione i servizi di controllo esistenti nell'ambito aeroportuale, per il cui espletamento non fosse richiesto l'esercizio di pubbliche potestà o l'impiego di appartenenti alle forze di polizia. Il comma 2 del medesimo articolo 5 prevede che con un decreto del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'interno, siano stabilite le condizioni, gli ambiti funzionali e le modalità per l'affidamento in concessione dei servizi predetti, i requisiti dei soggetti concessionari, le caratteristiche funzionali delle attrezzature tecniche di rilevazione eventualmente adoperate, nonché ogni altra prescrizione ritenuta necessaria per assicurare il regolare svolgimento delle attività aeroportuali. Detto decreto ministeriale[28] ha in particolare precisato che sono esclusi dall'ambito di applicazione della normativa i servizi di controllo per il cui espletamento è richiesto l'esercizio di pubbliche potestà o l'impiego operativo di appartenenti alle Forze di polizia (art. 1, comma 3) e che i servizi affidati in concessione sono svolti sotto la vigilanza dell'ufficio della Polizia di Stato presso lo scalo aereo, il quale assicura gli interventi che richiedono l'esercizio di pubbliche potestà (articolo 2, comma 2).

Con riferimento alla figura degli steward, che rappresenta un tratto caratteristico del modello di sicurezza adottato nelle manifestazioni sportive nel Regno Unito,si osserva che essa solo recentemente è stata oggetto di specifica disciplina legislativa nel nostro ordinamento con particolare riferimento alle mansioni attribuite in materia di verifica dei titoli di accesso agli impianti sportivi[29] ed alla verifica del rispetto del regolamento d’uso degli impianti[30].

L’articolo 2-ter del D.L. 8/2007[31], inserito nel corso dell'esame del provvedimento al Senato, ha attribuito ad un apposito decreto del Ministro dell’interno, da emanarsi entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto-legge, il compito di definire i requisiti, le modalità di selezione e la formazione del personale incaricato dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi, nonché di instradamento degli spettatori e di verifica del rispetto del regolamento d’uso degli impianti medesimi (comma 1). Tale decreto ministeriale, sul quale dovrà essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, dovrà, altresì, stabilire le modalità di collaborazione con le Forze dell'ordine (comma 1).

Ai sensi del successivo comma 2,le società sportive incaricate dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi, comunicano al prefetto della provincia i nominativi delle persone adibite ai citati servizi di controllo cosicché quest’ultimo, effettuati i necessari controlli, possa vietare alle società sportive l'utilizzo di personale che non risulti in possesso dei requisiti necessari per l'espletamento delle funzioni sopra indicate. Al riguardo si ricorda che gli addetti agli impianti sportivi, ai sensi del già ricordato art. 6-quater della L. 401/1989 devono possedere i requisiti morali previsti dall'articolo 11 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza[32] per le autorizzazioni di polizia.

La disposizione recata dal menzionato art. 2-ter non affronta tuttavia la questione dell’inquadramento giuridico degli steward addetti alle manifestazioni sportive[33]. Nel corso dell’esame in Commissione presso l’altro ramo del Parlamento, il relatore sul provvedimento ebbe infatti ad evidenziare che la formulazione successivamente approvata rappresentava il risultato di una mediazione tra diverse sollecitazioni ricavabili da più emendamenti e si fondava sulla scelta di non intraprendere in sede di conversione del decreto-legge una qualsiasi qualificazione giuridica degli addetti alla sicurezza interna degli stadi, preferendosi, al contrario, demandare al Governo tale definizione, e rinviare nel contempo ad una normativa più generale la disciplina della cosiddetta sicurezza sussidiaria^{^[34]}. Il tema dell’inquadramento giuridico degli addetti alla sicurezza negli stadi è stato affrontato anche nel corso del successivo esame del provvedimento da parte della Camera ed in tale sede il sottosegretario di Stato per la giustizia Luigi Scotti ha sottolineato come “la questione dell'individuazione di soggetti privati ai quali attribuire compiti inerenti al rispetto negli stadi delle norme di ordine pubblico debba essere risolta in via generale e non solamente in relazione alle violenze in occasione di manifestazioni sportive”[35]. Sulla materia sono stati quindi accettati dal Governo due ordini del giorno, l’uno volto a impegnare il Governo ad una precisa qualificazione giuridica del personale addetto agli impianti sportivi e ad una più specifica regolamentazione del suo status[36] e l’altro a meglio precisare il compito loro attribuito di far rispettare il regolamento dell'impianto sportivo[37].

Si segnala infine che il 12 aprile 2007 il Ministro dell’Interno, il Presidente del C.O.N.I. ed il Presidente della F.I.G.C. hanno stipulato un protocollo d’intesa concernente le modalità di reclutamento e di formazione del personale addetto alla pubblica incolumità presso gli impianti sportivi. Al riguardo, il Ministro dell’Interno ha evidenziato che "l'inserimento degli steward negli stadi è un passaggio fondamentale per arrivare a quell'assetto di controllo dello stadio secondo il quale le forze di polizia saranno all'esterno. Ci vorrà del tempo, naturalmente, e gli steward dovranno essere ben preparati e assistiti e avranno un coordinatore sempre in contatto con il responsabile delle forze dell'ordine"[38].

Su un piano più generale si ricorda che nella passata legislatura il Governo aveva presentato alla Camera un disegno di legge (A.C. 4209) recante una disciplina organica delle attività di sicurezza esperibili da soggetti privati (vigilanza privata, investigazioni private, ricerca e raccolta di informazioni, recupero stragiudiziale di crediti per conto terzi, trasporto e scorta valori, servizi di custodia e di sicurezza secondaria), attività complessivamente definite di “sicurezza sussidiaria”. Tale dizione – riferita ad attività che i privati possono esercitare in quanto non presuppongono l’esercizio di poteri coercitivi – era stata scelta al fine di evidenziarne il carattere complementare rispetto alle funzioni di “sicurezza primaria”, che restano affidate alle forze di polizia facenti capo alle autorità di pubblica sicurezza nazionali e locali.

Sul provvedimento, licenziato per l’Assemblea dalla I Commissione in un testo unificato con altre dieci proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 301 e abb.-A), non è stato concluso l’esame in Assemblea entro la fine della legislatura.

Il testo unificato, che in primo luogo disciplinava in via generale le attività menzionate, si componeva di 34 articoli, ripartiti in sette capi recanti, rispettivamente, disposizioni di carattere generale, norme sugli istituti di vigilanza e di sicurezza e sulle guardie giurate, disciplina dei servizi di trasporto valori e di scorta valori, norme sui servizi di custodia e sugli altri servizi di sicurezza secondaria, disposizioni sulle attività di investigazione e ricerca, disciplina delle attività di recupero crediti e disposizioni transitorie e finali.

In via generale le attività di sicurezza sussidiaria erano definite come quelle “rivolte ad evitare danni o pregiudizi alla libera fruizione dei beni, anche immateriali, svolte da soggetti privati, che la legge non riserva alla forza pubblica”.

Il testo offriva un elenco di tali attività (peraltro, come si dirà, non esaustivo), ripartendole tra quelle che possono essere svolte dagli istituti di vigilanza e di sicurezza a mezzo di guardie giurate, e quelle che possono essere svolte da soggetti diversi. Tra le prime, oltre alle tradizionali attività di vigilanza e custodia di beni mobili o immobili, di imprese, di uffici anche pubblici, sui mezzi di trasporto, rientrano quelle aventi ad oggetto prodotti ad alta tecnologia, medicinali, armi e munizioni, sostanze tossiche o esplosivi, in aziende pubbliche e private o in altri siti che possano essere considerati come “obiettivi sensibili”. Nell’elenco sono contemplate anche attività di più recente evoluzione, quali la gestione di sistemi di sicurezza complessi e di misure anti-intrusione, di sistemi di video-sorveglianza e di teleallarme.

Rientrano nel secondo gruppo attività che non debbono rispondere a particolari esigenze di sicurezza né comportano l’uso di armi o mezzi di coazione fisica: tra le altre, la scorta tecnica per trasporti eccezionali, i servizi a tutela della pubblica incolumità da assicurarsi nel corso di gare su strada, la consulenza e l’installazione di sistemi di sicurezza, la custodia di esercizi, stabilimenti, uffici, ovvero beni mobili o immobili quando non vi siano particolari esigenze di sicurezza.

Si prevedeva peraltro che, con decreto ministeriale, l’elenco recato dal progetto di legge potesse essere integrato con nuove attività di sicurezza sussidiaria che non comportino l’esercizio di potestà pubbliche o limitazioni della libertà personale.

Ulteriori disposizioni erano rimesse all’emanando regolamento di attuazione: tra queste, l’istituzione e la tenuta di una banca dati degli istituti e delle imprese disciplinati dalla legge, e le misure finalizzate al controllo delle attività autorizzate, anche relativamente alla qualità dei servizi, con la specificazione analitica di livelli minimi di qualità.

Al fine di garantire l’assenza di oneri per lo Stato in relazione allo svolgimento delle manifestazioni sportive da esse organizzate, ai sensi del comma 4 le società sportive professionistiche sono tenute a sostenere interamente i costi del personale delle Forze di polizia e dei costi correlati in tutti i casi nei quali nel documento annuale sull’impatto sociale delle manifestazioni sia richiesto l’intervento delle Forze di polizia all'interno degli impianti sportivi.

Al riguardo si segnala che la disposizione in esame sembra ricalcare le norme attualmente vigenti nel nostro ordinamento che prevedono che gli oneri derivanti da talune attività svolte dal Corpo nazionale dei Vigili del fuoco siano posti a carico dei soggetti che ne siano beneficiari. La disciplina di tali servizi a pagamento, originariamente contenuta nella L. 966/1965[39], è ora confluita, nel quadro del complessivo riordino delle funzioni del Corpo dei Vigili del fuoco, nel D.Lgs 139/2006[40].

In generale l’art. 23 del decreto legislativo stabilisce che tutti i servizi relativi alle attività di prevenzione incendi, ad eccezione di quelli specificamente individuati con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono effettuati dal Corpo nazionale dei Vigili del fuoco a titolo oneroso, in base a corrispettivi stabiliti dal medesimo decreto interministeriale ed aggiornati annualmente sulla base degli indici ISTAT rilevati nell’anno precedente.

Più in dettaglio l’art. 18 dello stesso decreto legislativo prevede che i servizi di vigilanza antincendio che si rendano necessari in relazione ad attività nel corso delle quali possano determinarsi condizioni di rischio non preventivabili e quindi non fronteggiabili esclusivamente con misure tecniche di prevenzione siano prestati in via esclusiva e a titolo oneroso dal Corpo nazionale dei Vigili del fuoco avvalendosi del proprio personale e dei relativi mezzi tecnici. In particolare, il comma 2 dell’art. 18 stabilisce che sono tenuti a richiedere la vigilanza antincendio i responsabili dei locali di pubblico spettacolo ed intrattenimento e delle strutture caratterizzate da notevole presenza di pubblico, ad eccezione dei soggetti individuati dal decreto del Ministero dell’interno recante la disciplina organica della materia. Possono altresì richiedere servizi di vigilanza antincendio, sempre a titolo oneroso, i responsabili di locali, impianti, stabilimenti, laboratori, natanti, depositi, magazzini e simili privi delle caratteristiche di cui al comma 2 ma, in tal caso, i servizi sono resi solo nei limiti in cui la prestazione sia compatibile con le disponibilità di personale e mezzi del Corpo nazionale.

Analogamente è previsto che siano prestate a titolo oneroso le attività di formazione ed addestramento in materia di prevenzione degli incendi (art. 17, co. 2 D.Lgs. 139/2006) e gli interventi di soccorso pubblico resi dal Corpo nazionale dei Vigili del fuoco qualora non sussista un imminente pericolo di danno alle persone o alle cose (art. 25 D.Lgs. 139/2006).

Il comma 5 dell’articolo in esame reca infine una norma di principio che prevede la facoltà di incentivare, anche attraverso il coinvolgimento degli organi della Federazione italiana giuoco calcio (FIGC), la partecipazione dei tifosi alle attività delle società sportive di calcio.

Onorevoli Colleghi! - Lo stadio in cui si svolge una manifestazione sportiva dovrebbe essere un luogo di socialità nel quale, in nome di un valore condiviso, persone di cultura, di estrazione e di formazione diverse si incontrano e si uniscono grazie a un legame profondo con la squadra che, in quel momento e in quel luogo, rappresenta l'intera comunità. Nello stadio lo spettatore diventa parte integrante dello spettacolo, protagonista di un rito condiviso e partecipato. La nascita del «fenomeno hooligans» in Inghilterra risale alla fine degli anni sessanta, una vera e propria sottocultura che, grazie all'azione incrociata della comunicazione degli organi di informazione e del diffondersi del disagio giovanile, ha trovato terreno fertile. Un elemento che ha facilitato la propagazione della violenza negli stadi inglesi era lo stato degli impianti dove si svolgevano le partite di calcio, spesso fatiscenti, con tribune in legno, inadeguati per capienza e per misure di sicurezza: veri e propri «mattatoi» per tifoserie, come tragicamente si rivelò lo stadio di Sheffield nell'aprile del 1989, quando si verificò la tragedia che ha segnato una decisiva svolta nella politica di ammodernamento e di organizzazione degli stadi inglesi. Le condizioni disastrose in cui versavano gli stadi inglesi si collegano alle azioni degli hooligans in più modi. Innanzitutto i vecchi stadi, a causa della loro configurazione, rendevano più problematico il controllo dell'accesso ai cancelli di entrata; spesso, infatti, ai tifosi bastava scavalcare o sfondare un'obsoleta recinzione per penetrare all'interno, potendo entrare così anche senza biglietto d'ingresso ed eludendo gli ordinari controlli ai cancelli. I gruppi di hooligans potevano, quindi, introdurre ogni tipo di arma propria e impropria. Le condizioni fatiscenti degli impianti permettevano altresì agli hooligans di ricavare armi dalle stesse infrastrutture dello stadio: in più di un'occasione, infatti, le tribune in legno venivano scardinate e usate come armi improprie negli scontri tra tifosi. Inoltre, i vecchi stadi inglesi erano quasi del tutto privi di posti a sedere. L'altissima densità di spettatori in alcune zone dello stadio, in special modo nelle curve terrace (terrazze, cioè gradoni bassi molto ampi), da cui si assisteva alla partita in piedi e pigiati all'inverosimile, rendevano molto difficile, se non impossibile, il monitoraggio oltre che l'intervento sulle tribune da parte delle Forze dell'ordine e del personale di pronto soccorso medico. Era tremendamente disagevole e pericoloso assistere alle partite. La conseguenza era che vasti strati di popolazione rinunciavano ad andare allo stadio, in particolare le persone anziane e le famiglie con bambini al seguito. La maggior parte degli spettatori negli stadi inglesi era composta da individui di sesso maschile con un'età compresa tra i quindici e i quarant'anni, ossia la stessa categoria di persone di cui erano composte le bande di hooligans. Dall'inizio degli anni ottanta, l'Europa conobbe l'efferatezza dei tifosi delle squadre inglesi che si recavano al seguito della loro squadra. Particolarmente gravi furono gli incidenti nel 1980 a Bruxelles, in concomitanza con la finale di coppa UEFA, tra la squadra del nord di Londra, i Tottenham Hotspurs, e i padroni di casa dell'Anderlecht, durante la quale morirono tre persone. Altri gravissimi incidenti scoppiarono a Parigi nel 1983, in occasione della partita amichevole tra le nazionali di Francia e di Inghilterra: gli scontri causati dai tifosi inglesi avvennero in pieno centro cittadino e causarono ingenti danni e un elevato numero di feriti. La stampa di tutto il mondo diede grande rilevanza a quegli incidenti che vennero ribattezzati «il sacco di Parigi». La violenza raggiunse il suo apice nel maggio del 1985 a Bruxelles, per la finale di Coppa dei campioni tra il Liverpool e la Juventus di Torino, quando tutta l'Europa, collegata in diretta televisiva con lo stadio Heysel, assistette alle immagini dell'aggressione dei tifosi inglesi a danno di quelli italiani che causò la morte di trentanove tifosi della Juventus. La UEFA bandì i club inglesi da qualsiasi competizione internazionale per cinque anni.

Nel 1986 si registra un'inversione di tendenza. Pochi giorni prima del temutissimo derby tra Chelsea e West Ham viene smantellata una delle bande storiche del panorama teppistico inglese, gli Headhunters. A consentire lo smantellamento del gruppo sono alcuni agenti infiltrati che, nell'arco di alcuni mesi, avevano raccolto prove sufficienti per portare a termine l'operazione «Own Goal» (autorete), assicurando alla giustizia i responsabili di decine fra i più efferati gesti di teppismo. La lotta senza quartiere promossa dalle autorità provoca un sensibile calo degli episodi di violenza legati al calcio «interno». Ma a divenire il bersaglio preferito degli hooligans inglesi al seguito della nazionale divennero i Paesi d'oltre Manica, dove la polizia era, almeno inizialmente, impreparata per contrastare le agguerrite bande anglosassoni. Per porre fine a questo grave problema, nel 1989 il Parlamento inglese vara il Football Spectators Act, che oltre ad occuparsi dei problemi di ordine interno dà alle court inglesi il potere di proibire alle persone segnalate dalle Forze dell'ordine di viaggiare per assistere ad una partita di calcio fuori dall'Inghilterra e dal Galles. Dopo lo svolgimento dei Campionati mondiali di calcio in Italia nel 1990, svoltisi senza i gravi incidenti che erano stati previsti alla vigilia, la UEFA prende la storica decisione di riammettere le squadre inglesi alla partecipazione alle coppe europee, e vi è grande soddisfazione da parte di tutta Europa quando, la primavera seguente, il Manchester United conquista la finale di Coppa delle coppe contro il Barcellona. Un successo duplice, poiché alla vittoria sportiva si aggiunge il comportamento inappuntabile dei 25.000 tifosi inglesi giunti a Rotterdam.

La legislazione speciale inglese relativa alla violenza negli stadi si applica nel caso di «regulated matches» formula usata, per la prima volta, per individuare le partite di calcio a cui mirava la normativa del Football Offences Act del 1991, al fine di delimitare il campo di applicazione dell'ordine di esclusione dagli stadi (football banning orders). L'espressione «regulated matches» viene usata per delimitare entro confini ben precisi la legislazione speciale. La normativa trova applicazione solo nei casi di partite espressamente regolamentate dalle disposizioni di legge, ossia qualsiasi partita di calcio indicata dalle previsioni del Football Spectators Act del 1989 e del Football Disorder Act del 2000. In particolare, essa si applica alle partite disputate in Inghilterra o in Galles, nelle quali una o entrambe le squadre partecipanti rappresentano una società appartenente alla Football League, alla Football Association Premier League, alle partite disputate in un campo da gioco tra quelli indicati dal Safety of Sports Ground Act del 1975 o registrati presso la Football League nonché alle partite disputate al di fuori dei confini del Galles e dell'Inghilterra, allorché alla partita partecipi una squadra che rappresenta l'Inghilterra o il Galles.

Il Safety of Sports Ground Act emanato nel 1975, e attinente alla sicurezza degli stadi, determina quali siano gli impianti idonei, in Inghilterra e in Galles, alla disputa delle partite di calcio. Gli stadi idonei, elencati in una lista che viene aggiornata annualmente, devono, inoltre, essere in possesso di un certificato di sicurezza nel caso possano contenere più di 5.000 persone.

Sono numerose le leggi speciali in Inghilterra per prevenire il fenomeno della violenza negli stadi, un lungo processo normativo che è stato affinato grazie all'esperienza. La prima norma di settore è lo Sporting Events (Control of Alcohol etc) Act del 1985, che proibisce e punisce il possesso di sostanze alcoliche durante i trasferimenti con gli autobus e i treni speciali organizzati per tifosi, da o verso una partita di calcio. Inoltre, sanziona come reato il tentativo di entrare in uno stadio in stato di ubriachezza o in possesso di sostanze alcoliche, la detenzione ovvero il consumo di sostanze alcoliche sugli spalti, lo stato di ubriachezza e la detenzione di artifizi pirotecnici durante lo svolgimento di una partita. La legge conferisce alla polizia il potere di perquisire e di arrestare le persone che appaiano ragionevolmente violare una delle disposizioni della legge medesima. Questo potere include anche la facoltà di perquisire gli autobus o i treni che trasportano i tifosi da o verso una partita di calcio, nonché la facoltà di perquisire i tifosi nelle zone adiacenti allo stadio o dentro lo stesso. Il Public Order Act del 1986 crea una nuova fattispecie di reato: il comportamento turbativo della quiete pubblica, una condotta che si ferma prima della realizzazione della effettiva violenza, ma che è comunque idonea a creare pericolo, vessare o spaventare. La legge del 1986 per la prima volta conferisce ad un tribunale (court) il potere di imporre il divieto di accesso agli stadi (exclusion orders) nei confronti di un tifoso condannato. Il Football Spectators Act del 1989 permette ai tribunali di imporre un «restriction orders» nei confronti delle persone condannate per reati connessi alla disputa di partite di calcio al fine di impedire loro di assistere a partite di calcio disputate da squadre inglesi o gallesi al di fuori del territorio nazionale. La legge è stata in buona parte emendata, ma le sue disposizioni ancora disciplinano il funzionamento della Football Banning Orders Authority. Questo ente assolve al delicato compito di dare attuazione pratica ai restriction orders emanati dalla court. Spetta alla Football Banning Orders Authority il compito di notificare alle persone soggette alle restrizioni l'ordine di divieto di accesso agli stadi, ordinare loro in quale stazione di polizia presentarsi e in quali orari, controllare che vengano assolte tutte le disposizioni presenti nell'ordine.

Il Football Offences Act del 1991 ha quindi creato tre nuove fattispecie di reato relative a condotte turbative dell'ordine pubblico: 1) lanciare qualsiasi oggetto da o verso il campo da gioco o le tribune dello stadio senza una autorizzazione o una scusa legittima; 2) prendere parte a canti ingiuriosi o razzisti; 3) invadere il terreno di gioco senza una autorizzazione o una ragione legittima. Riguardo la prima categoria, va sottolineato che è considerato un reato il lancio in sé di qualsiasi oggetto a prescindere dal fatto che da esso derivi un pericolo per le altre persone: anche il lancio di un giornale di carta, secondo questa legge, è dunque da considerare reato. La seconda categoria della legge del 1991 prevedeva come reato il prendere parte insieme ad altri a cori ingiuriosi. La norma è stata emendata dal Football Offences and Disorder Act del 1999 in senso restrittivo, punendo anche lo spettatore che individualmente pronuncia ingiurie. In una sezione del Criminal Justice and Public Order Act del 1994 viene introdotta una nuova fattispecie di reato: la vendita, l'offerta o l'esposizione per la vendita da parte di una persona non autorizzata di un biglietto di una partita di calcio in qualsiasi altro luogo.

Il Football Offences and Disorder Act del 1999 ha innovato un gran numero di disposizioni precedenti: 1) ha ampliato l'estensione temporale del periodo rilevante per l'applicazione della disciplina speciale, ovvero quel periodo di tempo in cui il compimento di un reato comporta l'emanazione di un ordine di esclusione dagli stadi e di comparizione personale a proprio carico (per le partite delle nazionali il divieto ha inizio ventiquattro ore prima dell'inizio della partita e termina ventiquattro ore dopo); 2) ha assicurato che gli ordini di esclusione dagli stadi e di comparizione personale siano maggiormente specificati, imponendo al tribunale di emanare un ordine di esclusione dagli stadi e di comparizione personale in presenza delle condizioni di legge. Per migliorare l'efficacia degli ordini di esclusione dagli stadi e di comparizione personale, il tribunale può richiedere la comparizione personale o la consegna del passaporto, con la possibilità dell'arresto in flagranza nel caso non adempia all'ordine di esclusione dagli stadi.

Il Football Disorder Act del 2000 è stato emanato all'indomani della conclusione dei Campionati europei di calcio che si sono disputati nel luglio del 2000 in Belgio e in Olanda. Durante lo svolgimento dei Campionati alcuni tifosi inglesi si erano resi protagonisti di incidenti, inducendo il Governo e il Parlamento inglese ad inasprire le sanzioni e a modificare le procedure in merito ai reati commessi in occasione delle partite di calcio. La legge opera quattro grandi cambiamenti rispetto al corpo legislativo precedente: i primi due permanenti e gli altri due temporanei. Questi ultimi necessitano di essere rinnovati di anno in anno dal Parlamento inglese, cosa che è puntualmente avvenuta fino ad ora. Le modifiche prevedono l'abolizione della distinzione tra ordini di esclusione dagli stadi nazionali e internazionali e l'obbligo, non la facoltà come in precedenza, della consegna del passaporto eseguita dal titolare. Il Football Disorder Act ha previsto un nuovo tipo di procedura che può portare all'emanazione dell'ordine di esclusione dagli stadi. Secondo la procedura civile, la polizia può richiedere al tribunale di imporre un ordine di esclusione dagli stadi nei confronti di qualsiasi persona che risiede nella propria area di competenza. Di rilievo è la facoltà del tribunale di emettere un ordine di esclusione nei confronti di un soggetto denunciato dalle Forze dell'ordine che in passato abbia causato o contribuito a causare violenza o disordine, sia in Inghilterra sia in qualunque altra nazione, al fine di prevenire l'accadimento di fatti violenti o disordini durante o a causa di incontri di calcio. La legge permette alla polizia anche di detenere una persona fino a quattro ore (sei con l'autorizzazione di un ispettore) mentre decide se richiedere o meno l'ordine di esclusione al tribunale.

I football related offences sono quei reati che si considerano connessi allo svolgimento di partite di calcio e che, di conseguenza, possono portare all'imposizione di un exclusion order emanato dal tribunale, mirante ad impedire al tifoso di recarsi allo stadio in concomitanza con le partite di calcio. Questi reati sono elencati nel Football Spectators Act del 1989, così come emendato dal Football Disorder Act del 2000, che ha aggiunto nuove fattispecie di reato: 1) reati riguardanti il possesso o l'utilizzo di artifici pirotecnici alle partite di calcio; 2) reati riguardanti il possesso o il trasporto di armi da offesa e di armi da fuoco; 3) il reato di violazione dell'ordine di esclusione o della notifica della polizia. Il lasso di tempo in cui tali reati devono essere commessi affinché siano ricompresi come reati connessi con le partite di calcio parte da ventiquattro ore prima dell'orario di inizio della partita e termina ventiquattro ore dopo la sua conclusione. L'elenco dei reati relativi alle partite di calcio (per partite di calcio si considerano esclusivamente quelle che ricadono nell'ambito di applicazione della legge) commessi in un qualunque stadio o nelle adiacenze dello stesso ovvero durante il viaggio da o verso una partita di calcio che possono portare all'ordine di esclusione è il seguente: 1) qualsiasi reato previsto dallo Sporting Events (Control of Alcohol etc) Act del 1985 (possesso di sostanze alcoliche o di artifici pirotecnici); 2) qualsiasi reato previsto dal Public Order Act del 1986 (turbativa dell'ordine pubblico, odio razziale); 3) qualsiasi reato riguardante la violenza o la minaccia di violenza a danno di cose; 4) qualsiasi reato concernente l'uso, il trasporto o il possesso di un'arma da offesa o di un'arma da fuoco; in quest'ultimo caso il tribunale deve dichiarare che il reato è relativo ad una partita di calcio; 5) qualsiasi reato previsto dal Licensing Act del 1872 (persona colta in stato di ubriachezza in un luogo pubblico); 6) qualsiasi reato previsto dal Criminal Justice Act del 1967 (turbativa dell'ordine commessa da persona in stato di ubriachezza in un luogo pubblico); 7) qualsiasi reato previsto dal Road Traffic Act del 1988 (guida sotto l'influsso di droghe o con un tasso alcolico superiore a quello consentito); 8) qualsiasi reato di violenza o di minaccia di violenza commesso dall'accusato nei confronti di persone quando una o ognuna di queste era in viaggio da o verso una partita di calcio; 9) qualsiasi reato previsto dal Football Offences Act del 1991 (lancio di oggetti, invasione di campo e cori ingiuriosi o razzisti); 10) qualsiasi reato previsto dalla sezione 166 del Criminal Justice and Public Order Act del 1994 (vendita non autorizzata di biglietti) relativo a biglietti validi per partite di calcio.

L'ordine di esclusione (exclusion order) dagli stadi viene inoltre imposto non solo per la consumazione di uno dei reati elencati, ma anche per il tentativo, la cospirazione o l'incitamento a commettere uno di tali reati.

Un ordine di esclusione dagli stadi può essere imposto quando una persona è condannata per un reato relativo ad una partita di calcio oppure per un reato corrispondente commesso in un Paese con il quale l'Inghilterra abbia stipulato un accordo. Prima di intimare un ordine di esclusione il tribunale deve ritenere sussistenti una serie di requisiti: 1) che la persona sia stata condannata per un reato compreso nell'elenco di quelli relativi alle partite di calcio; 2) che la condanna sia connessa ad una partita di calcio che ricade nell'ambito di applicazione della legge (regulated football match); 3) che per i reati commessi lontano dallo stadio vi sia una dichiarazione di connessione con una partita di calcio; 4) che intimando tale ordine si aiuti a prevenire la violenza o la turbativa dell'ordine pubblico durante le partite di calcio o in connessione con esse. Inoltre, l'exclusion order può essere emanato solo in seguito ad una sentenza di condanna o ad un decreto di riabilitazione condizionale dell'accusato. La durata dell'exclusion order dagli stadi nei casi in cui la condanna è imposta per il reato originario, e il condannato per effetto della sentenza viene trasferito in prigione, è compresa da un minimo di sei anni a un massimo di dieci anni, negli altri casi invece la durata è compresa da tre a cinque anni.

Alcuni dati statistici relativi alla stagione calcistiche inglesi 2000/2001.

	Criminal damage	Ticket Touts	Assault	Breach of aban	Drugs Offences	Theft	Poss. Of Weapon	Handling Stolen goods	Arrested on Warrant
Premiership	17	115	39	4	42	34	12	7	7
1st Division	12	1	23	1	23	9	3	0	4
2nd Division	32	0	34	5	9	1	2	0	2
3rd Division	3	1	11	3	6	3	11	0	3
TOTAL	64	117	107	13	80	47	28	7	16

	Drink related offences	Disor-derly behaviour	Toreate-ning behaviour	Affray	Violent Disorder	Running on the Pitch	Racial/in decent chanting	Throwing missiles	Breach of the Peace
Premiership	506	262	97	69	19	70	22	38	219
1st Division	221	137	101	19	5	55	10	25	46
2nd Division	149	79	80	52	34	72	11	10	28
3rd Division	52	71	74	11	19	19	15	25	8
TOTAL	928	549	352	151	77	216	58	98	301

	Possess. of Stolen Ticket	Obtain. Ticket by Deception	Poss. of Forged Ticket	Deception	Other
Premiership	11	1	3	9	20
1st Division	5	0	0	2	114
2nd Division	0	0	0	0	1
3rd Division	0	0	0	0	16
TOTAL	16	1	3	11	151

Arrest figures 2000/2001
Premiership	1623
1st Division	816
2nd Division	601
3rd Division	351
TOTAL	3391

I dati dell'Osservatorio nazionale sulle manifestazioni sportive prima dell'approvazione del cosiddetto «decreto Pisanu» (decreto-legge n. 162 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 210 del 2005).

Stagione calcistica	93-94	94-95	95-96	96-97	97-98	98-99	99-00	00-01
Arrestati	121	92	131	58	271	134	61	201
Denunciati a p. l.	528	778	989	622	689	1273	726	1731
Feriti	670	570	871	757	991	1404	404	1223
di cui:
PS	350	204	430	379	529	710	196	623
CC	67	48	115	89	105	182	29	151
VF	7	4	8	5	5	11	2	3
GdF	0	2	14	1	5	7	2	4
Totale FF.OO.	424	258	567	474	644	910	229	781
Civili	246	312	304	283	347	494	175	442
Deceduti	0	1	0	0	1	4	0	1

I dati relativi al 1999-2000 sono aggiornati al 17 febbraio 2000.

Deceduto a Genova il 29 gennaio 1995 dopo la partita Genoa-Milan.

Non deceduto in seguito a scontri violenti, ma a seguito di malore in quanto cardiopatico.

Non deceduti nell'ambito di scontri violenti, ma a seguito dell'incendio della carrozza ferroviaria sulla quale viaggiavano i tifosi della Salernitana il giorno 24 maggio 1999, di ritorno da Piacenza.

Deceduto a Messina nel giugno 2001 in seguito all'esplosione di una «bomba carta».

Con l'introduzione della «flagranza differita» gli episodi di violenza sono diminuiti, mentre il numero delle persone arrestate dalle Forze di sicurezza è notevolmente cresciuto. La cosiddetta «flagranza differita», la norma che permette alle Forze di polizia l'arresto entro le 36 ore successive agli atti di violenza compiuti negli stadi di calcio, è stata introdotta nel nostro ordinamento giuridico con la conversione, con modificazioni, del decreto-legge 24 febbraio 2003, n. 28, recante disposizioni urgenti per contrastare i fenomeni di violenza in occasione di competizioni sportive, avvenuta con la legge 24 aprile 2003, n. 88. Con tale provvedimento le Forze dell'ordine hanno potuto contare su nuovi strumenti per combattere la violenza nelle manifestazioni sportive. I violenti, infatti, qualora siano riconoscibili con certezza attraverso documenti video o fotografie, possono essere arrestati entro 36 ore. Per ragioni di ordine pubblico, inoltre, i prefetti possono modificare il calendario del campionato di calcio, d'intesa con le autorità sportive, e adottare misure di carattere sanzionatorio, come la chiusura degli stadi dove si sono verificati episodi di violenza.

Il rischio di violenze negli stadi è aumentato, ma il numero di partite con feriti è diminuito: è questo il bilancio che emerge dai dati resi noti dal Ministero dell'interno e relativi ai tre maggiori campionati di calcio italiano (serie A, serie B e serie C). Nella stagione 2006-2007 gli incontri considerati a rischio dall'Osservatorio nazionale sulle manifestazioni sportive sono cresciuti del 41 per cento, passando da 211 a 298: 97 in serie A (33 per cento), 85 in serie B (29 per cento), 116 in serie C (38 per cento). In totale, sono state 1.163 le partite giocate: 190 in serie A, 208 in serie B e 765 in serie C, alle quali hanno assistito oltre 7 milioni di spettatori, di cui circa 420.000 in trasferta. Un numero che fa registrare una diminuzione delle presenze pari all'8 per cento in serie A e un aumento pari al 25 per cento in serie B (condizionata positivamente dalla presenza di squadre con tifoserie numerose, in primis la Juventus) con un calo del 5 per cento in serie C. Le gare con feriti sono diminuite in media del 7 per cento, passando da 59 a 55 alla fine del girone di andata del massimo campionato e alla vigilia del «giro di boa» per la serie cadetta. Per quanto riguarda, più in particolare, il numero dei feriti, sono diminuiti del 31 per cento quelli civili, scesi in un anno da 94 a 65; mentre sono aumentati del 42 per cento quelli tra le Forze dell'ordine, saliti da 142 a 202. A contrastare la violenza negli stadi sono scesi in campo oltre 110.000 elementi della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, con un incremento complessivo del 4 per cento delle Forze dell'ordine impiegate rispetto ai campionati dell'anno precedente. Impegno che ha fatto registrare l'aumento sia dei tifosi arrestati, passati da 96 a 108 (pari al +12,5 per cento), sia delle persone denunciate, passate da 256 a 486 (con un incremento del 90 per cento). Infine, sono stati oltre 1.400 i tifosi sottoposti a «daspo», ovvero al provvedimento di divieto di accesso agli impianti sportivi, che proibisce ai violenti di assistere allo stadio alle partite di calcio. Anche la Federazione italiana giuoco calcio (FIGC), per contrastare più efficacemente gli atti di violenza e di teppismo negli stadi, ha deciso di varare alcune modifiche al Codice di giustizia sportiva e alle Norme organizzative interne (NOIF). Le nuove norme in vigore dal 15 aprile 2006 prevedono la possibilità da parte dell'arbitro di non dare inizio all'incontro o di sospenderlo in caso di lancio di oggetti, di uso di materiale pirotecnico di qualsiasi genere o di strumenti ed oggetti comunque idonei a offendere. La società ritenuta responsabile perderà la gara con il punteggio di 0-3.

I dati confermano che le misure introdotte, seppur molto repressive, non si sono rivelate né efficaci né sufficienti. Oltre che sul lato della repressione è necessario intervenire su quello della prevenzione partendo dal luogo in cui la manifestazione si svolge: lo stadio. In questo caso l'esperienza di altri Paesi, e in particolar modo quella, ampiamente illustrata, dell'Inghilterra, può fornire importanti elementi.

Il 15 aprile del 1989, allo stadio di Hillsborough, «casa» dello Sheffield Wednesday Football Club, accadde la peggiore tragedia nella storia del calcio inglese. Durante la semifinale di Coppa d'Inghilterra tra il Liverpool e il Nottingham Forrest, novantacinque tifosi del Liverpool trovarono la morte a causa del sovraffollamento delle terrazze della Leppings Lane End, la curva dello stadio che li ospitava. Il Governo inglese assegnò a Lord Justice Taylor, un giudice dell'Alta corte, l'incarico di istituire una commissione d'inchiesta per indagare sulle cause della tragedia e di fornire raccomandazioni affinché un caso analogo non avesse più modo di ripetersi. Nei due decenni precedenti la tragedia dello stadio Hillsborough il controllo del pubblico e la prevenzione del teppismo erano diventati sinonimi. La principale priorità nelle operazioni di sicurezza negli stadi veniva data all'utilizzo di misure come il grande impiego delle Forze di polizia, la separazione netta dei tifosi di casa dai tifosi ospiti e l'utilizzo di recinzioni e cancelli dentro lo stadio per separare i vari settori delle tribune e gli spalti dal terreno di gioco. Gli effetti di queste misure ebbero la conseguenza di inasprire anche i rapporti tra i tifosi non-hooligan e la polizia, come oggi sta accadendo nel nostro Paese. Il rapporto della commissione d'inchiesta presieduta da Lord Justice Taylor produsse, per prima cosa, quarantatre raccomandazioni pratiche, di immediata applicazione, per migliorare la sicurezza all'interno degli stadi a partire dalla stagione successiva, condizioni che il Governo inglese impose alle società di calcio. Le principali raccomandazioni riguardavano: 1) il monitoraggio della densità del pubblico da parte della polizia e degli steward, specificamente addestrati per questo compito; 2) la revisione della capacità degli stadi, specialmente delle curve, con una immediata riduzione del 15 per cento dei posti; 3) l'eliminazione delle recinzioni all'interno dello stadio; 4) la revisione dei certificati attestanti la sicurezza degli stadi; 5) nuove condizioni per i servizi di pronto soccorso e di emergenza in tutti gli stadi; 6) l'istituzione di consigli locali con il compito di fornire pareri per migliorare la sicurezza negli stadi.

La commissione d'inchiesta si occupò, inoltre, di analizzare e discutere tutti i problemi concernenti il calcio in Inghilterra, gli stadi fatiscenti, la povertà dei servizi, il comportamento dei giocatori, il consumo di bevande alcoliche come possibile causa di incidenti, il comportamento degli organi di informazione e gli effetti provocati dal teppismo e dalla segregazione dei tifosi sugli spettatori delle partite di calcio. Il risultato di questo importante lavoro si riassunse in settantasei raccomandazioni per migliorare lo stato del calcio in Inghilterra, la più importante delle quali prescriveva l'utilizzo di stadi esclusivamente dotati di posti a sedere. Le società di calcio inglesi, tutte proprietarie dello stadio in cui giocano - a differenza di quanto è consuetudine in Italia dove gli impianti sono di proprietà nella quasi totalità dei casi delle amministrazioni comunali - furono quindi costrette ad ammodernare gli stadi o a costruirne di nuovi. Il Governo inglese, per venire incontro alle necessità economiche delle società di calcio costrette ad affrontare un grande esborso finanziario, istituì il Football Trust, un organismo responsabile di fornire aiuto finanziario alle società attraverso i soldi raccolti da una tassa sulle scommesse sportive. Il Governo, inoltre, mise a disposizione dei club inglesi 150 milioni di euro per la ristrutturazione degli stadi, e il Football Trust 60 milioni di euro.

Nel corso degli anni novanta, grazie ai nuovi impianti e ad una politica intelligente da parte delle autorità che hanno smilitarizzato gli stadi, essi sono stati trasformati in luoghi a disposizione della collettività per tutta la settimana e non solo deputati a essere «vissuti» durante gli incontri di calcio. Prendendo spunto da questa realtà, la presente proposta di legge interviene con adeguate norme per trasformare le strutture già esistenti, o per realizzare nuove strutture, in modo che esse siano organizzate come complessi sportivi polifunzionali. Così come previsto nel decreto del Ministro dell'interno 6 giugno 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 30 giugno 2005, che ha modificato il precedente decreto del Ministro dell'interno 18 marzo 1996, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 85 dell'11 aprile 1996, un complesso sportivo polifunzionale comprende spazi destinati ad altre attività, diverse da quella sportiva, caratterizzato da organicità funzionale, strutturale ed impiantistica. Lo stadio, in questa ottica, diventa un luogo frequentato da famiglie, di intrattenimento «a 360 gradi», in cui la partita diventa la principale, ma non l'unica, attrazione. Gli stadi italiani, a differenza di quelli di Inghilterra, Germania e Spagna, hanno delle strutture inidonee a favorire un utilizzo polifunzionale, sia in occasione dell'evento sportivo, sia nell'arco della settimana. Per questo motivo è necessario ripensare la loro funzione e ridisegnarne la struttura.

La prima esigenza a cui si deve dare risposta è quella della sicurezza all'interno degli impianti. A tale proposito si richiama il citato decreto del Ministro dell'interno 6 giugno 2005, in cui si prevedono dettagliatamente le misure di sicurezza relative alla struttura dell'impianto: dalla disposizione degli accessi e delle vie d'uscita alla separazione tra la zona degli spettatori e la zona dell'attività sportiva e tra le zone delle due tifoserie. Si ritiene, altresì, indispensabile che la struttura, costruita ex novo o ristrutturata, sia dotata di un locale predisposto a centrale operativa dal quale sia possibile monitorare con le telecamere a circuito chiuso gli spettatori. In confronto a quanto stabilito dal citato decreto, la presente proposta di legge elimina la disposizione che obbliga alla separazione con barriere delle diverse tifoserie. In base all'esperienza europea, questa misura si è rilevata inefficace e, in alcuni casi, controproducente. Sempre prendendo spunto dall'esperienza inglese, poi seguita da Spagna, Portogallo e Germania, portiamo ad esempio di stadio di nuova concezione l'ultimo nato degli stadi costruiti da un club di Premier League inglese: il St. Mary Stadium del Southampton Football Club. Inaugurato il 1^o agosto del 2001 e costruito in quattordici mesi, è costato alla piccola società del sud dell'Inghilterra 50 milioni di euro. Il St. Mary ha una capacità di 32.500 posti tutti numerati e a sedere ed i tifosi ospiti sono divisi dai tifosi di casa da una semplice striscia di tessuto che corre lungo i seggiolini e che serve come linea di demarcazione. Al suo interno non esistono barriere o recinzioni di alcun tipo e anche il terreno di gioco non ha alcuna barriera che lo separa dalle tribune. Lo stadio è dotato di una torre di controllo dalla quale attraverso l'utilizzo di telecamere a circuito chiuso è monitorato ogni posto e spazio dello stadio. L'impianto è dotato di celle di sicurezza dove vengono ospitati i tifosi fermati o arrestati in flagranza di reato. Al suo interno sono in funzione quattro ristoranti da 500 coperti ciascuno, che durante la settimana restano aperti e ospitano feste di compleanno, cene aziendali, ricevimenti di nozze e naturalmente i tifosi il giorno delle partite; i tifosi più esigenti possono seguire la partita dai 43 mini-appartamenti che si affacciano direttamente sulle tribune dello stadio; l'impianto comprende anche numerose sale da rinfresco, bar e il negozio della società, dove sono poste in vendita le magliette della squadra e tutta una serie di gadget che possono soddisfare le esigenze del più fanatico dei tifosi. Le caratteristiche del nuovo impianto del Southampton Football Club rientrano nello standard di tutti gli altri impianti delle società di Premier League inglese. Questa nuova organizzazione dello stadio ha riavvicinato al calcio moltissime persone; non a caso il campionato inglese è quello che attualmente conta la più alta media di spettatori a partita, favorendo il ritorno sulle tribune di numerosissime famiglie con bambini al seguito, agevolate anche dalla politica attuata dalle società, che puntano molto ad incrementare il loro numero offrendo agevolazioni sul costo dei biglietti. Tutto ciò ha creato un'atmosfera amichevole all'interno degli impianti e le società in primis ne ricavano benefìci in termini economici, grazie all'aumento delle entrate che derivano da tutto l'indotto finanziario. Gli stadi inglesi, nel corso di un decennio, da luoghi di violenza quali erano, sono diventati un vero e proprio luogo di festa. Un modello positivo da imitare.

Una trasformazione funzionale e strutturale di queste proporzioni, oltre ad una svolta culturale, comporta un notevole investimento a livello economico. Proprio per ovviare a questo gravoso impegno finanziario, l'articolo 1 della presente proposta di legge prevede adeguate misure per incentivare le società ad investire nella realizzazione di strutture polivalenti pensate per il calcio, con la massima adattabilità alle riprese televisive e dotate di box esclusivi per seguire gli incontri in posizione particolarmente privilegiata, ma anche di sale multiuso, cinema, teatri, ristoranti, bar, palestre e servizi commerciali differenziati. In questo modo, i comuni che vorranno incentivare la ristrutturazione e valorizzazione delle strutture esistenti potranno trarre i massimi benefìci dall'inserimento nella nuova struttura di spazi ad uso comune, come palestre, piscine o centri di riabilitazione, seguendo l'esempio della Germania. Le amministrazioni comunali potranno, inoltre, alienare lo stadio ad un club, affinché questo possa riqualificare l'area ampliando i servizi e i prodotti offerti agli spettatori e sviluppando il marketing, il merchandising e i servizi extracalcistici. Lo stadio di proprietà, così come gli impianti di allenamento, una volta patrimonializzati contribuiranno a migliorare l'attuale precaria situazione economica delle società calcistiche italiane, anche eliminando gli elevati canoni di locazione che la maggioranza dei club corrisponde ai comuni per gestire gli impianti.

All'articolo 3 si prevedono maggiori e migliori misure di prevenzione incentrate sulla valorizzazione delle tifoserie, riconoscendo che il calcio trae forza e valore dalla partecipazione di massa e dall'importanza che riveste per molte comunità e per le tifoserie dei club. L'intenzione è quella di coinvolgere le tifoserie nel servizio d'ordine all'interno degli stadi, che verrà svolto non più dalla polizia, ma da steward delle società di calcio. La polizia interverrà solo in casi estremi, lasciando il controllo degli spalti all'auto-responsabilizzazione dei tifosi e concentrandosi sul controllo dell'area esterna allo stadio. Il passaggio da un controllo dei tifosi esercitato dall'esterno, dunque dalle Forze di polizia, ad un controllo sociale basato sull'auto-responsabilizzazione delle società di calcio e dei tifosi stessi, potrebbe trasformare il «sistema calcio» in un sistema sociale autoregolato, in grado di correggere autonomamente le traiettorie pericolose del tifo estremo.

La necessità di un intervento legislativo in questo ambito è sentita da più parti e l'organizzazione di una competizione internazionale come i Campionati europei di calcio del 2012 potrebbe fare da catalizzatore di un sostanziale cambiamento degli impianti sportivi in Italia, così come è successo con i Campionati europei del 1996 in Inghilterra, o con i Campionati mondiali del 2006 in Germania.

proposta di legge

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Art. 1.

(Misure per incentivare la realizzazione di nuovi impianti sportivi polifunzionali).

1. Al fine di sostenere il migliore sviluppo e la diffusione della pratica sportiva in tutte le età e tra tutti gli strati della popolazione, l'uso degli impianti sportivi in esercizio da parte degli enti locali territoriali è aperto a tutti i cittadini e deve essere garantito, sulla base di criteri obiettivi, a tutte le società e le associazioni sportive.

2. Per favorire l'accesso e la diffusione collettivi della pratica sportiva è prevista la pianificazione, d'intesa tra le autorità statali e gli enti locali, di interventi per la costruzione, la ristrutturazione, la manutenzione e l'adeguamento a norma degli impianti sportivi, tenuto conto delle disposizioni del decreto del Ministro dell'interno 18 marzo 1996, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 85 dell'11 aprile 1996, come da ultimo modificato dalla presente legge, e attribuendo, ove si ritenga opportuno, maggiore autonomia alle società sportive nella gestione tecnica dei rapporti con le istituzioni.

3. Nei casi in cui l'ente pubblico territoriale non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, è prevista la concessione della loro gestione, mediante convenzioni che ne stabiliscono i criteri d'uso e previa determinazione di criteri generali e parametri per l'individuazione dei soggetti affidatari, in via preferenziale alle società e alle associazioni sportive dilettantistiche, agli enti di promozione sportiva, alle discipline sportive associate e alle federazioni sportive nazionali, di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni.

4. Allo scopo di agevolare l'attuazione di un piano strategico di ristrutturazione che permetta di dotare gli impianti sportivi presenti sul territorio nazionale di infrastrutture in grado di rispondere a esigenze strutturali e funzionali nell'ambito di un programma di valorizzazione dei beni immobili e di sicurezza degli impianti sportivi, nonché l'allocazione di funzioni di interesse sociale, culturale, sportivo, ricreativo, per la promozione delle attività di solidarietà e per il sostegno alle politiche per i giovani, le società di calcio professionistiche che intendono realizzare nuovi impianti sportivi o ristrutturare strutture già esistenti applicano la procedura stabilita dagli articoli 153 e seguenti del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Per i medesimi scopi di cui al periodo precedente e al fine di implementare le strutture sportive con funzioni di interesse sociale, culturale e ricreativo, i comuni possono modificare la destinazione d'uso degli immobili previsti dai propri strumenti urbanistici utilizzando le procedure acceleratorie stabilite dall'articolo 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, e successive modificazioni.

Art. 2.

(Requisiti degli impianti sportivi polifunzionali).

1. La società sportiva professionistica che intenda intraprendere l'attività di costruzione o di ristrutturazione degli impianti sportivi ai sensi dell'articolo 1 della presente legge, oltre alle disposizioni previste dal decreto del Ministro dell'interno 18 marzo 1996, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 85 dell'11 aprile 1996, come da ultimo modificato dal presente articolo, deve tenere conto dei seguenti criteri:

a) diversificazione delle attività all'interno della struttura;

b) capienza non superiore a 40.000 posti a sedere;

c) previsione di box per seguire le manifestazioni sportive da una posizione

privilegiata;

d) previsione di sale polivalenti, palestre, servizi commerciali differenziati e spazi destinati ad attività, diverse da quella sportiva, con caratteristiche di organicità funzionale e strutturale;

e) massima adattabilità alle riprese televisive;

f) previsione di un sistema di telecamere a circuito chiuso e di una centrale operativa situati in un locale con vista sullo stadio, dal quale siano visibili le diverse inquadrature delle telecamere.

2. Gli articoli 6-bis e 7 del decreto del Ministro dell'interno 18 marzo 1996, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 85 dell'11 aprile 1996, e successive modificazioni, sono abrogati.

Art. 3.

(Misure di sicurezza preventiva da parte delle società sportive).

1. Per assicurare il pacifico e civile svolgimento delle competizioni sportive, le società sportive professionistiche sono tenute alla redazione, annuale e preventiva, di un documento sull'impatto sociale delle manifestazioni sportive che le medesime società intendono realizzare nel corso dell'anno. Tale documento reca, in particolare, la valutazione dell'impatto sulla collettività e sull'ambiente degli eventi sportivi che si terranno, tenuto conto della tipologia delle tifoserie e delle caratteristiche dell'impianto in cui si svolgono le manifestazioni, nonché la predisposizione, in contraddittorio con le competenti autorità di pubblica sicurezza, dei piani e delle misure necessari alla gestione di eventuali situazioni di emergenza, incluse le problematiche relative alle condizioni di accesso del pubblico, alla sicurezza degli impianti e alle ricadute sul traffico urbano.

2. Il documento di cui al comma 1 è presentato, ai fini della sua approvazione, alla competente autorità di pubblica sicurezza che, in caso di giudizio favorevole, rilascia il relativo certificato di impatto sociale alla società sportiva professionistica.

3. Il documento di cui al comma 1 costituisce, per le società sportive professionistiche che lo presentano, la dichiarazione ufficiale del riconoscimento dell'esistenza della necessità dell'intervento delle Forze di polizia e dei costi che trovano origine dagli eventi sportivi e della quantificazione del relativo onere. Il servizio d'ordine all'interno degli stadi è svolto da steward delle società sportive di calcio, con il coinvolgimento responsabile delle tifoserie. L'intervento delle Forze di polizia all'interno degli stadi è previsto solo in casi estremi; alle Forze dell'ordine è demandato il controllo dell'area esterna allo stadio.

4. In conformità a quanto previsto dai commi 1, 2 e 3, l'ordine e la sicurezza pubblici all'interno degli impianti sportivi nei quali si svolgono le manifestazioni sportive sono assicurati dalle società sportive professionistiche responsabili, senza oneri per lo Stato. A tale fine, le medesime società sostengono interamente i costi del personale delle Forze di polizia nonché tutti i costi correlati, qualora la presenza delle medesime Forze di polizia sia prescritta ai sensi del comma 3 all'interno degli impianti sportivi.

5. Tenuto conto che il calcio è un fenomeno di partecipazione di massa e al fine di migliorare la gestione e di favorire la stabilità finanziaria delle società sportive di calcio, è incentivata la partecipazione dei tifosi alle attività delle medesime società, prevedendo, altresì, il coinvolgimento degli organi della Federazione italiana giuoco calcio (FIGC).

Art. 4.

(Responsabilità oggettiva delle società sportive professionistiche per i danni causati dai propri sostenitori).

1. Le società sportive professionistiche sono tenute al risarcimento dei danni causati dai loro sostenitori in occasione di manifestazioni sportive, qualora esse abbiano fornito sostegno di qualsiasi natura a tali sostenitori, ovvero ad associazioni o club dei quali gli stessi sostenitori facciano parte.

2. Le società sportive professionistiche, qualora sia pronunciata sentenza di condanna nei confronti dei soggetti di cui al comma 1, sono altresì obbligate, in caso di insolvibilità del condannato, al pagamento di una somma pari all'ammontare della multa o dell'ammenda inflitta.

Art. 5.

(Entrata in vigore).

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

[1] La risoluzione in questione sostituisce la risoluzione del Consiglio del 6 dicembre 2001, concernente un manuale di raccomandazioni per la cooperazione internazionale tra forze di polizia e misure per prevenire e combattere la violenza e i disordini in occasione delle partite di calcio di dimensione internazionale alle quali è interessato almeno uno Stato membro. Tale risoluzione aveva a sua volta sostituito la risoluzione del Consiglio del 21 giugno 1999, concernente un manuale per la cooperazione tra forze di polizia a livello internazionale e misure per prevenire e combattere la violenza e i disordini in occasione delle partite internazionali di calcio.

[2] L’iniziativa dell’Austria avviene in forza degli articoli 30, paragrafo 1, lettere a) e b) e 34, paragrafo 2, lettera c) del Trattato sull'Unione europea, che consentono agli Stati membri di adottare decisioni vincolanti in materia di azione comune nel settore della cooperazione di polizia, su cui il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, adotta le misure necessarie per l’attuazione di tali decisioni a livello dell’Unione.

[3] L. 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[4] L. 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[5] D.M. 18 marzo 1996. Norme di sicurezza per la costruzione e l'esercizio degli impianti sportivi Pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 85 dell'11 aprile 1996.

[6] Decreto legislativo 31 marzo1998, n. 112 recante Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59.

[7] D.L. 24 febbraio 2003, n. 28. convertito, con modificazioni, dalla Legge 24 aprile 2003, n. 88. Disposizioni urgenti per contrastare i fenomeni di violenza in occasione di competizioni sportive..

[8] I tre decreti ministeriali citati hanno pertanto integrato il DM 18 marzo 1996 introducendo i sistemi di separazione tra tifoserie e nonché tra la zona riservata agli spettatori e quella destinata all’attività sportiva, e disciplinando varchi, vie di esodo, gestione dell’ordine pubblico; numerazione dei biglietti di ingresso ed indicazione delle generalità dell’utilizzatore; impianti di videosorveglianza.

[9] D.L. 8 febbraio 2007, n. 8, Misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche, nonchè norme a sostegno della diffusione dello sport e della partecipazione gratuita dei minori alle manifestazioni sportive .

[10] Merita segnalare che anche nel testo originario del decreto legge, l’adeguamento degli impianti da parte delle società utilizzatrici costituiva una facoltà e non un obbligo; nel corso dell’esame al Senato era stato introdotto l’obbligo di provvedere mentre successivamente la Camera aveva ripristinato il testo originario. E’ tuttavia all’esame delle Commissioni Giustizia e Cultura della Camera l’AC 2490 (approvato dal Senato) che rende nuovamente obbligatorio l’adeguamento degli impianti ad opera delle società sportive. (per una più ampia ricostruzione si veda infra il commento al comma 4 dell’articolo 1).

[11] Al tavolo nazionale di concertazione parteciperanno:i Ministri per le politiche giovanili e le attività sportive, delle infrastrutture, dell’interno , dell’economia e delle finanze;il CONI (Comitato olimpico nazionale italiano); rappresentanti dell’ANCI (Associazione nazionale dei comuni italiani), delle regioni e delle organizzazioni sportive.

[12] A proposito di tale nozione si ricorda che l’art. 112 del D.Lgs. n. 267 del 2000 (c.d. Testo Unico degli enti locali) affida agli enti locali la gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto attività rivolte “a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”. Ai servizi pubblici locali si applica, altresì, la disciplina relativa alla qualità dei servizi pubblici di cui al D.Lgs. n.286 del 1999 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59 ) ove, in particolare, si afferma che “i servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi”.

[13] Tar Lombardia, Brescia, 9 dicembre 2002, sentenza n. 2221.

[14] Ad integrazione della disciplina di settore, giova comunque ricordare che il D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, disciplina le modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali, prevedendo diversi moduli giuridico-amministrativi di gestione a seconda che si tratti di servizi di rilevanza economica ovvero di rilevanza non economica. In particolare, l’art. 113, comma 5, stabilisce che in relazione ai servizi pubblici di rilevanza economica, il conferimento della titolarità del servizio può avvenire in favore di:

a) società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare con procedura ad evidenza pubblica;

b) società a capitale misto pubblico e privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;

c) società a capitale interamente pubblico. Le condizioni per tale forma di affidamento sono due: da un lato, che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; dall’altro, che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano (c.d. affidamento in house).

[15] L. 27 dicembre 2002, n. 289,Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[16] D.P.R. 28-3-1986 n. 157 Nuove norme di attuazione della legge 16 febbraio 1942, n. 426, recante costituzione e ordinamento del Comitato olimpico nazionale italiano (C.O.N.I.).

[17] Decreto legislativo 23 luglio 1999, n.242, “Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano - C.O.N.I., a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59”.

[18] D.Lgs. 23 luglio 1999, n. 242, recante Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano - CONI», ai sensi dell'articolo 1 della L. 6 luglio 2002, n. 137.

[19] D.Lgs. 8 gennaio 2004 n. 15, Modifiche ed integrazioni al D.Lgs. 23 luglio 1999, n. 242, recante «Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano - CONI», ai sensi dell'articolo 1 della L. 6 luglio 2002, n. 137.

[20] L. 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[21] Si v., da ultimo, L.R. Umbria 12 marzo 2007, n. 5 e L.R. Toscana 3 gennaio 2005, n. 6.

[22] Tar Lombardia, Milano, III ,20 dicembre 2005 n.5633.

[23] Decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8 recante misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2007, n. 41.

[24] La concessione di costruzione e gestione è caratterizzata dal fatto che il corrispettivo per l’esecuzione dei lavori consiste nel diritto di gestire l’opera, ricavandone i proventi, ovvero in tale diritto accompagnato da un prezzo (cfr. l’art. 143 d.lgs. n. 163 del 2006).

[25] Legge 7 agosto1990 n. 241 recante Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

[26] D.L. 27 luglio 2005, n. 144, Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale, convertito con modificazioni in L. 31 luglio 2005, n. 155.

[27] D.L. 18 gennaio 1992, n. 9 recante disposizioni urgenti per l'adeguamento degli organici delle forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché per il potenziamento delle infrastrutture, degli impianti e delle attrezzature delle forze di polizia, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 1992, n. 217.

[28] D.M. 29 gennaio 1999, n. 85, Regolamento recante norme di attuazione dell'articolo 5 del D.L. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 1992, n. 217, in materia di affidamento in concessione dei servizi di sicurezza.

[29] Art. 1-quater, D.L. 24 febbraio 2003, n. 28, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 24 aprile 2003, n. 88.

[30] Art. 6-quater della L. 13 dicembre-1989, n. 401, Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive, inserito dall’art. 1 del D.L. 17 agosto 2005 n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 ottobre 2005 n. 210.

[31] Convertito dalla L. 4 aprile 2007, n. 41,Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8, recante misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche.

[32] R.D. 18 giugno 1931, n. 773.

[33] Si ricorda che allo stato, ai sensi dell’art. 6-quater della L. 401/1989 gli addetti agli impianti sportivi sono equiparati ad incaricati di pubblico servizio, ai fini dell’integrazione delle fattispecie di violenza, minaccia o resistenza previste come reato dagli art. 336 e 337 c.p.

[34] Intervento del sen. Sinisi. Resoconto della 7ª seduta (mercoledì 28 febbraio 2007) delle Commissioni riunite 1ª(Affari Costituzionali) e2ª(Giustizia).

[35] Resoconto delle Commissioni riunite II (Giustizia) e VII (Cultura, scienza e istruzione).

[36] L’o.d.g. 9/2340/2 (Pescante) specificamente impegna il Governo ad adottare tutte le iniziative di propria competenza volte a: qualificare giuridicamente il personale addetto agli impianti sportivi di cui all'articolo 2-ter come «incaricati di pubblico servizio», denominandoli sul modello inglese: steward; prevedere per questo personale specifici requisiti e criteri di selezione fisica e psico-attitudinale rigorosi e finalizzati ai delicati compiti che dovrà svolgere; prevedere forme adeguate di tutela giuridica contro reati commessi nei loro confronti; affidare agli steward funzioni specifiche di collaborazione con le forze dell'ordine per garantire la sicurezza degli spettatori e contrastare episodi di violenza negli stadi contro persone e cose.

[37] L’o.d.g. 9/2340/13 (Caparini, Folena, Bono, Barbieri, Ciocchetti, Pescante, Del Bue) impegna il Governo a valutare l'opportunità di specificare, nell'ambito della predisposizione del decreto ministeriale di cui all’art. 2-ter del D.L. 8/2007, che il compito di far rispettare il regolamento dell'impianto ivi previsto si riferisce in particolare a: a) prevenire la turbativa dell'ordine pubblico, gli atti di violenza a danno di persone o cose, il possesso e uso di sostanze alcoliche o droghe, di artifizi pirotecnici, di qualsiasi oggetto atto ad offendere, il divieto di ingresso in stato di ubriachezza, il lancio di oggetti, il tentativo di invasione di campo, le urla o cori inneggianti alla violenza; b) segnalare alla competente autorità di polizia lo spettatore il cui comportamento turbi l'ordinato svolgimento della manifestazione sportiva affinché sia allontanato dall'impianto sportivo; c) controllare il regolare possesso del titolo d'accesso corredato da un documento di identità valido, sia al momento dell'ingresso nella struttura sia, nel caso lo ritengano opportuno, nel corso della manifestazione, per verificare la corrispondenza tra il titolare del tagliando ed il possessore dello stesso. In caso di difformità o in mancanza di un documento valido, sarà negato l'ingresso nella struttura ovvero il trasgressore sarà accompagnato all'uscita; d) accogliere e instradare gli spettatori al loro arrivo all'interno della struttura e facilitarne l'uscita; e) monitorare la densità del pubblico garantendo la separazione tra gli spettatori delle diverse tifoserie con l'obbligo di allontanamento dall'impianto nel caso in cui lo spettatore persista nell'inneggiare o indossare colori diversi da quelli della squadra per cui ha dichiarato la preferenza al momento dell'acquisto del biglietto; f) verificare, alla vigilia degli incontri sportivi, la predisposizione di tutte le misure organizzative dell'evento e quelle atte a superare contingenti situazioni di criticità che potrebbero minare il regolare svolgimento della manifestazione; h) coordinarsi con le forze dell'ordine.

[38] http://www.interno.it/news/articolo.php?idarticolo=24005.

[39] L. 26 luglio 1965, n. 966, Disciplina delle tariffe, delle modalità di pagamento e dei compensi al personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a pagamento. In proposito cfr. altresì l’art. 18 della L. 10 agosto 2000, n. 246.

[40] D.Lgs. 8 marzo 2006, n. 139, Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma dell'articolo 11 della L. 29 luglio 2003, n. 229. La lettera r) del comma 1 del D.Lgs. 139/2006 ha disposto l’abrogazione della L. 966/1965, ad eccezione degli articoli 2, primo comma, lettera c) e 4, limitatamente agli aspetti non compresi nel D.Lgs. 334/1999 relativo al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose.

*Numero del progetto di legge*	2217
*Titolo*	Disposizioni in materia di impianti sportivi
*Iniziativa*	Parlamentare
*Settore d’intervento*	Sport
Iter al Senato	no
*Numero di articoli*	5
*Date*
§ presentazione alla Camera	6 febbraio 2007
§ annuncio	6 febbraio 2007
§ assegnazione	19 febbraio 2007
*Commissione competente*	VII Cultura
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	I, II (ex articolo 73, comma 1-bis, del regolamento, per le disposizioni in materia di sanzioni), V e VIII

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati GIANCARLO GIORGETTI, CAPARINI, BRICOLO, GRIMOLDI ¾
Disposizioni in materia di impianti sportivi

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