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Il presente dossier è destinato alle esigenze di documentazione interna per l’attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per l’eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

I N D I C E

 

 

 

Premessa.. 1

Parte I - La manovra di finanza pubblica per il 2007-2010

1.  Gli strumenti della manovra. 5

a)Il decreto-legge n. 159 del 2007. 5

b)La finanziaria per il 2008. 7

Il trattamento contabile dei crediti d'imposta. 11

2.  La manovra 2008 e il quadro programmatico. 15

3.  Manovre nette e lorde a confronto: gli anni dal 2000 al 2008. 18

4.  L’analisi della posizione fiscale. 21

Parte II - Le analisi di settore

1.  Entrata. 29

2.  Spesa. 33

a)Razionalizzazione della P.A.33

b)Pubblico impiego. 35

c)  Università. 38

d)Previdenza e assistenza. 39

e)  Gestione beni immobili40

f)  Sanità. 42

g)Enti territoriali43

h)Ambiente. 45

Premessa

 

 

 

 

Il presente Dossier propone alcune analisi ricostruttive della manovra 2007-2010, basate su riaggregazioni delle valutazioni ufficiali presentate dal Governo.

I dati utilizzati in questa sede sono desunti dalle relazioni tecniche ai disegni di legge finanziaria (A.S. 1817) e di conversione del decreto-legge n. 159 del 2007 (A.S. 1819) nonché dai relativi allegati riepilogativi. Non viene effettuata in questa sede alcuna verifica della congruità della quantificazione, per la quale si rinvia alla apposita documentazione predisposta dai Servizi del bilancio.

 

La versione del prospetto riepilogativo utilizzato nella presente sede è stata trasmessa il 9 ottobre 2007; si segnala che i prospetti illustrati nel presente dossier non contengono gli effetti finanziari delle disposizioni stralciate in sede di esame preliminare presso il Senato ai sensi dell'articolo 126, comma 3 del Regolamento (pari a complessivi 57 milioni di euro, di cui 58 milioni di maggiori spese e 1 milione di riduzioni di spesa).

Le variazioni di spesa disposte con la Tabella C sono ripartite tra parte corrente e parte capitale, sulla base di indicazioni fornite dal Ministero dell'economia e delle finanze per le vie brevi.

Al momento della chiusura del presente dossier (15 ottobre) la Relazione previsionale e programmatica - Sezione II, non risulta ancora disponibile.

 

Le analisi vengono effettuate in termini di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. In alcuni casi limitati, nell'ambito delle politiche di settore, vengono considerati altresì gli effetti in termini di saldo netto da finanziare e di fabbisogno.

 

 

Parte I
La manovra di finanza pubblica
per il 2007-2010

 

1.Gli strumenti della manovra

La manovra di finanza pubblica varata nel Consiglio dei ministri del 28 settembre è composta da un decreto-legge (n. 159 del 2007), avente impatto principalmente sull'esercizio 2007, dal disegno di legge finanziaria per il 2008 e da una serie di provvedimenti collegati (elencati nella Nota di aggiornamento al DPEF[1]). In particolare, i disegni di legge collegati riguardano:

 

§      attuazione del Protocollo Welfare;

§      costi della politica e razionalizzazione della P.A.;

§      sostegno ai non autosufficienti, politiche sociali e famiglia;

§      razionalizzazione e ammodernamento del sistema sanitario nazionale;

§      infrastrutture, ambiente, assetto e mobilità sul territorio.

 

Nell'audizione del 4 ottobre presso le Commissioni bilancio congiunte il Ministro dell'economia ha precisato che la manovra annuale di finanza pubblica si articola su 4 anni, poiché, oltre a riguardare - come di norma - il triennio futuro (2008-1011), interviene ancora una volta sul 2007, con il decreto-legge n. 159 del 2007.

 

Tale legame del decreto-legge n. 159 del 2007 con la manovra annuale di finanza pubblica è reso ancora più evidente dalla circostanza secondo la quale tale provvedimento realizza alcuni degli interventi che il DPEF 2008-2011 inseriva nella cosiddetta "Tassonomia delle spese eventuali", relative ad impegni sottoscritti e alle prassi consolidate. Si tratta in particolare di una quota degli oneri del contratto del pubblico impiego, di stanziamenti per la cooperazione internazionale e per gli investimenti di Ferrovie ed ANAS).

 

a)Il decreto-legge n. 159 del 2007

Il decreto-legge n. 159 del 2007, approvato contestualmente alla manovra di bilancio per il 2008, reca interventi che operano quasi esclusivamente nel 2007, con effetti in termini di conto economico delle pubbliche amministrazioni per complessivi 7.514 milioni di euro.

 

La tabella seguente riepiloga gli effetti in termini di entrate e di spese, queste ultime distinte tra correnti e capitale.

 

Tabella 1

 

 

Il decreto-legge in esame introduce un incremento netto della spesa primaria pari a 5.614 milioni di euro e un intervento una tantum a favore dei soggetti incapienti, pari a 1.900 milioni, che la relazione tecnica classifica come minori entrate (si veda al riguardo l'approfondimento relativo al Trattamento contabile dei crediti di imposta).

 

In particolare, le maggiori spese correnti sono pari a 1.957 milioni di euro, a fronte di minori spese per 95 milioni. I principali interventi riguardano le risorse per il pubblico impiego e la cooperazione internazionale, nonché risorse per l'istruzione.

Le maggiori spese in conto capitale sono pari a 3.777,5 milioni di euro, a fronte di riduzioni pari a 25 milioni. I principali interventi riguardano la cooperazione internazionale, risorse a favore dell'edilizia residenziale pubblica, spese per l'ambiente e risorse per opere pubbliche e trasporti.

 

Il decreto-legge n. 159 del 2007 ha alcuni effetti sugli anni successivi al 2007. In particolare, quelli connessi con gli articoli 3, relativo alla semplificazione delle modalità di utilizzo del TFR (pari a minori spese per 365 milioni e maggiori spese per 165 e 200 milioni di euro per ciascuno degli anni del triennio 2008-2010), e 28, comma 3, relativo alla liquidazione dell'ente Sportass (pari a maggiori spese per 5 milioni per il 2008 e 10 milioni a decorrere dal 2009).

b)La finanziaria per il 2008

Il disegno di legge finanziaria (A.S. 1817) dispone interventi aventi impatto sui conti delle Pubbliche amministrazioni, sia dal lato delle entrate che dal lato delle spese.

 

La tabella 2 riepiloga gli effetti complessivi per il triennio 2008-2010, disaggregandoli in termini di variazione netta delle entrate (composte dal saldo delle minori e maggiori entrate) e delle spese (anch'esse espresse come saldo delle maggiori e minori spese)[2]. La seconda parte della Tabella evidenzia la composizione percentuale della manovra, prendendo come riferimento la variazione dell'indebitamento netto realizzata in ciascun anno.

 

 

Tabella 2

 

 

La manovra di finanza pubblica disposta con il disegno di legge finanziaria porta ad un aumento dell'indebitamento netto per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010 rispetto agli andamenti tendenziali.

Nel 2008 l'aumento dell'indebitamento netto, pari a circa 6.421 milioni di euro, deriva da una riduzione netta delle entrate di 2.606 milioni di euro e da un aumento complessivo delle spese pari a 3.815 milioni di euro.

 

Negli anni successivi, il peggioramento dell'indebitamento netto è inferiore a quello che si prevede nel 2008, risultando pari a circa 4.963 milioni di euro per il 2009 e a 5.493 milioni di euro per il 2010.

Tale andamento appare riconducibile ad una serie di fattori. Gli effetti sul saldo derivanti dalla componente dal lato delle entrate rimangono significativi (4 miliardi e 3 miliardi circa di riduzioni nette in ciascuno dei due esercizi), con variazioni da un esercizio all'altro dovute principalmente ai meccanismi di saldo-acconto degli interventi operati sulle imposte.

Decrescente risulta il contributo netto delle spese. La variabilità del contributo delle maggiori spese è, da un lato, riconducibile alla assenza dei componenti di spesa che richiedono nuove autorizzazioni (assenza delle componenti di rinnovo contrattuale per gli anni futuri, spesa in conto capitale); dall'altro, alle spese di attuazione del protocollo Welfare (che mostra un andamento crescente, nel 2010 pari a 2.750 milioni di euro, a fronte della stima per il 2008 di 1.278). Il contributo crescente delle minori spese nel triennio dipende principalmente dalla valutazione dei risparmi connessi con la razionalizzazione della spesa delle Pubbliche amministrazioni, soprattutto in relazione alla riduzione dei consumi intermedi.

 

La Tabella 3 presenta la manovra disposta dal disegno di legge finanziaria, evidenziando, relativamente al 2008, la composizione qualitativa della manovra attraverso l'indicazione dei principali settori di intervento.

 

Tabella 3

 

Gli interventi che producono le minori entrate vengono scomposti per destinatario dell'intervento (famiglie e imprese). La riduzione di gettito è ascrivibile principalmente agli effetti degli interventi sulle famiglie (pari circa a 2.856 milioni di euro); gli interventi a favore delle imprese risultano pari a 461 milioni (compresi nel primo anno gli effetti del saldo-acconto delle misure relative all'IRES) a fronte dei quali si registrano interventi recanti maggiori entrate pari a 712 milioni.

 

L'incremento dal lato della spesa dipende in larga misura da interventi di parte corrente, tra cui, in particolare, le misure in materia di pubblico impiego e le risorse per l'attuazione del Protocollo Welfare (che rappresenta circa il 90 per cento del totale della categoria Previdenza e Assistenza) costituiscono circa il 50 per cento della maggiore spesa corrente.

La maggiore spesa in conto capitale vede rifinanziamenti nella parte tabellare del ddl finanziaria (in particolare, tabella D, con il Fondo per il coordinamento delle politiche comunitarie).

 

I risparmi di spesa riguardano in gran parte le misure di parte capitale e sono ascrivibili per circa il 50 per cento alla modifica del termine di perenzione dei residui; cui si aggiungono interventi di razionalizzazione della spesa di parte corrente per circa 900 milioni (di cui 500 relativi a consumi intermedi).

 

Per un maggior approfondimento delle singole voci che costituiscono la manovra di bilancio per il triennio 2008-2010 si rimanda alle schede di dettaglio di settore.

 

Il trattamento contabile dei crediti d'imposta

L'articolo 44, comma 1, del decreto-legge n. 159 del 2007 prevede l'assegnazione una tantum di una somma pari a 150 euro a favore dei soggetti passivi dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, la cui imposta netta dovuta per l'anno 2006 risulti pari a zero.

Nel prospetto riepilogativo degli effetti finanziari del richiamato decreto-legge, l'impatto sull'indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche - pari a 1.900 milioni di euro per il 2007 - è contabilizzato dal lato delle entrate (la misura viene, cioè, considerata un'imposta negativa). Tale classificazione implica la riduzione di 0,1 punti percentuali della pressione fiscale nel 2007, rispetto agli andamenti tendenziali pre-decreto-legge.

 

La questione se contabilizzare i crediti di imposta - fattispecie all'interno della quale si potrebbe far ricadere la norma in questione - come riduzione delle entrate (tributarie) o come spese delle Amministrazioni pubbliche (in particolare come prestazioni sociali, qualora concessi alle famiglie o come contributi, se concessi alle imprese) è oggetto di confronto tra gli organismi internazionali che si occupano della definizione e dell'omogeneizzazione della contabilizzazione delle poste del bilancio pubblico. In particolare, si registra la mancanza di regole ben definite anche nel sistema europeo dei conti (ESA 95[3]).

La denominazione "credito di imposta" - che sempre più spesso viene utilizzata per indicare forme diversificate di misure agevolative - non rappresenta l'elemento dirimente per cogliere la natura dell'intervento e per la sua classificazione nei conti nazionali. Occorre, invece, esaminare numerosi aspetti caratterizzanti la misura, quali ad esempio l'inclusione del beneficio nel sistema fiscale o la sua finalità.

Negli ultimi anni, infatti, si sta ampliando, nei Paesi europei e non, l'utilizzazione, spesso per semplicità amministrativa, del sistema tributario come canale per l'erogazione di interventi agevolativi a favore di cittadini e imprese. Si tratta di un metodo più immediato per erogare benefici, che altrimenti dovrebbero essere concessi ricorrendo ad altri strumenti (come, ad esempio, pagamenti diretti, contributi, assegni, etc.). Tali benefici, anche se concessi come crediti di imposta, raggiungono lo stesso scopo dei trasferimenti e, come tali, dovrebbero essere classificati nella contabilità nazionale tra le spese. Sono un tipico esempio i crediti di imposta concessi a favore di imprese per incoraggiare determinate attività, come la ricerca e lo sviluppo o la promozione dell'occupazione.

Seguendo tale impostazione, nel disegno di legge finanziaria per il 2008 sono previste alcune misure definite crediti d'imposta che vengono contabilizzate nel conto economico delle Amministrazioni pubbliche tra le spese (correnti o in conto capitale), e non quali minori entrate tributarie[4].

 

L’insieme degli interventi denominati come crediti di imposta (tax credit) è costituita da diverse fattispecie.

Vi rientrano i rimborsi di imposta, che si riferiscono a versamenti di imposta effettuati dai contribuenti in misura superiore al dovuto, originati da particolari contesti applicativi della determinazione di alcune basi imponibili. Un esempio è rappresentato dai rimborsi IVA per i soggetti esportatori. Il recupero di tali somme può avvenire mediante compensazione dal debito fiscale o con la richiesta di rimborso in denaro, nel limite naturalmente dell'eccedenza versata.

Gli importi corrispondenti a tale fattispecie contribuiscono alla riduzione del volume delle entrate.

 

Nella famiglia dei crediti di imposta rientrano, poi, le detrazioni, definibili come un importo da portare a riduzione dell’imposta dovuta dal contribuente. La detrazione è uno strumento per la personalizzazione dell'imposta; in molti Paesi, la struttura del prelievo viene disegnata in modo tale da agevolare alcune fattispecie o incoraggiare determinati comportamenti. Tali vantaggi sono fruibili unicamente dai contribuenti; coloro che non sono debitori d'imposta, non hanno accesso a tali agevolazioni (come, ad esempio, gli incapienti). Rientrano in tale ambito le detrazioni per carichi familiari del contribuente.

La fattispecie appena descritta è riconducibile alla tipologia che l’OCSE definisce wastable tax credit. Con questa definizione viene indicata quella categoria di crediti il cui ammontare trova un limite massimo nell'importo del debito fiscale del contribuente, per cui non si determina in alcun caso un trasferimento di denaro dalle autorità al contribuente. Queste forme agevolative, sia perché strutturalmente inserite nel sistema fiscale, sia in quanto non danno luogo ad alcuna erogazione, vengono contabilizzate nei conti nazionali come minori entrate.

 

Esistono, inoltre, altre forme di intervento, sempre denominate crediti fiscali, introdotte con lo scopo specifico di redistribuzione sociale o di incentivo di talune attività o comportamenti, la cui classificazione nei conti nazionali necessita di un’attenta valutazione caso per caso. La linea di demarcazione nel considerali come minore entrata o maggiore spesa non è netta e si basa sulla valutazione di ogni singolo caso.

Tali misure, in linea generale, rientrano nella fattispecie che l’OCSE definisce non-wastable tax credit[5]. Tale definizione comprende quei crediti il cui ammontare può non essere limitato entro il valore del debito d'imposta, e che per la quota eccedente può, conseguentemente, generare un pagamento a favore del contribuente.

In tali casi, in primo luogo, deve essere valutato se il beneficio, che si intende riconoscere, possa essere considerato, per sua natura, parte integrante del sistema fiscale del Paese (da classificare come minore entrata) o corrisponde, invece, ad una politica settoriale (maggiore spesa). A tal fine, alcuni organismi internazionali suggeriscono, altresì, di verificare la presenza di un legame diretto tra l'oggetto del credito d'imposta e la categoria del tributo sulla quale è applicato il credito d'imposta, nonché, di valutare la corrispondenza temporale tra momento di maturazione del diritto al credito e competenza del tributo sottostante[6].

 

Con riferimento ai crediti di imposta “recuperabili” (non-wastable tax credits) e strutturalmente inseriti nel sistema tributario, l’OCSE suggerisce di registrare la quota del credito che rientra nell'ammontare del debito fiscale del contribuente come minore entrata, mentre la parte eccedente come maggiore spesa (questa metodologia è nota come split treatment).

Una più recente raccomandazione dell' Advisory Expert Group delle Nazioni Unite, gruppo di lavoro che riunisce esperti di contabilità nazionale e che si occupa di definire linee comuni per l'integrazione dei sistemi statistici internazionali, raccomanda di registrare tali crediti di imposta per il loro intero ammontare come maggiore spesa, seguendo il cosiddetto metodo del trattamento lordo (gross treatment), avendo, però, cura di tenere distinte a livello informativo le due componenti del credito fiscale, quella riconducibile alle minori entrate e quella ascrivibile alle maggiori spese.

 

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, le misure di cui all'articolo 44 del decreto-legge n. 159 del 2007 non sembrerebbe rientrare né nella categoria delle restituzioni di somme già versate, né essere strutturalmente inserito nel sistema del prelievo[7].

Occorre segnalare che, in via preliminare e rinviando le valutazioni definitive in sede di consuntivo, l'ISTAT - nel corso delle audizioni parlamentari preliminari all'esame dei documenti di bilancio 2008-2010 - ha formulato alcuni dubbi sulla sussistenza delle condizioni necessarie per classificare tra le entrate una posta di tale natura.

Si ricorda, infine, che la scelta dell'una o dell'altra soluzione non ha impatto sul livello del saldo delle Amministrazioni pubbliche, ma ha riflessi sulla composizione qualitativa dei conti pubblici.

 

2.La manovra 2008 e il quadro programmatico

L'allegato 8 del disegno di legge finanziaria è finalizzato all'esposizione del quadro di sintesi delle previsioni di entrata, di spesa e dei principali risultati differenziali relativi al bilancio dello Stato. Le previsioni a legislazione vigente relative al primo anno della manovra sono integrate con gli effetti finanziari delle misure previste nello stesso disegno di legge finanziaria - ripartite tra articolato e tabelle del provvedimento -, in modo da ottenere le previsioni integrate con gli effetti della manovra.

 

Con la tabella 4 esposta di seguito si propone di applicare lo schema espositivo, già presente per il bilancio dello Stato, al Conto delle Amministrazioni pubbliche[8]. I dati tendenziali a legislazione vigente 2008, come presentati nella Nota di aggiornamento al Dpef (al lordo degli effetti del decreto-legge n. 159 del 2007), sono integrati con gli effetti del disegno di legge finanziaria, pervenendo così all'individuazione del valore programmatico di previsione relativo al 2008.

 

Gli interventi disposti con il disegno di legge finanziaria determinano una crescita dell'indebitamento netto di 6.421 milioni di euro, pari a 0,4 per cento del PIL, rispetto alle previsioni a legislazione vigente. Coerentemente con quanto indicato in sede di Nota di aggiornamento al Dpef, la manovra di finanza pubblica determina nel 2008 un livello di indebitamento netto pari al 2,2 per cento del PIL, rispetto al valore di 1,8 per cento del PIL risultante dagli andamenti tendenziali post decreto-legge. Il confronto con la previsione per il 2007 indica una riduzione del saldo delle Amministrazioni pubbliche di 0,2 punti percentuali.

 

Le misure con impatto più rilevante sul conto delle Amministrazioni pubbliche sono quelle contenute nell'articolato del provvedimento. Tali misure aumentano il livello dell'indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche di 4.088 milioni di euro, di cui 2.606 milioni ascrivibile a minori entrate e 1.482 milioni di aumento di spese.

Tabella 4

 

 

Merita attenzione l'andamento delle spese in conto capitale che, con le misure riportate nell'articolato, diminuiscono nel loro complesso di 1.792 milioni, in quanto le maggiori spese pari a 1.182 milioni risultano inferiori al contenimento delle spese valutate in 2.974 milioni. Si ricorda che tale riduzione è dovuta in misura prevalente alla disposizione che modifica il termine di perenzione amministrativa dei residui passivi relativi a spese in conto capitale iscritti nel bilancio dello Stato (1.530 milioni).

Gli interventi contenuti nella parte delle tabelle del provvedimento determinano un incremento del livello dell'indebitamento netto pari a 2.333 milioni di euro, riconducibili principalmente agli stanziamenti di tabella A (pari a 900 milioni di parte corrente) e ai rifinanziamenti disposti con la Tabella D (pari a circa 1.120 milioni).

 

Interessante risulta il confronto tra previsioni per il 2008 e quadro tendenziale per il 2007. Le entrate sono previste crescere del 3,8 per cento, lievemente inferiore alla crescita prevista del PIL nominale (4 per cento); si ricorda che le indicazioni fornite in sede di Nota di aggiornamento presentano un valore atteso di pressione fiscale per il 2008 in linea con il 2007 e pari al 43 per cento.

Le spese finali sono previste crescere del 3,5 per cento; a tale valore contribuiscono in modo diversificato le varie componenti di spesa. La spesa primaria corrente e quella per interessi[9], infatti, mostrano un andamento più dinamico di quello del complesso delle spese (pari a 4,3 e 4,9 per cento rispettivamente), mentre la spesa in conto capitale evidenzia una significativa flessione rispetto al 2007 (-5,1 per cento).

Si segnala che gli andamenti testé evidenziati sarebbero diversi se la classificazione degli effetti finanziari delle misure relative agli incapienti (art. 44 del decreto-legge n. 159 del 2007) fossero classificati come maggiore spesa (si veda l'approfondimento sul Trattamento contabile dei crediti di imposta). In tal modo, infatti, si modificherebbe la composizione degli andamenti tendenziali 2007 e, nel confronto con il 2008, la dinamica delle entrate risulterebbe più bassa (facendo emergere, in tal modo, una riduzione della pressione fiscale tra il 2007 ed il 2008) e la dinamica della spesa corrente sarebbe più limitata.

3.Manovre nette e lorde a confronto: gli anni dal 2000 al 2008

Nelle valutazioni relative alle manovre annuali di finanza pubblica viene spesso fatto riferimento ai concetti di manovra netta e di manovra lorda.

La prima corrisponde alla correzione netta operata sul saldo di riferimento; rappresenta cioè la somma algebrica del complesso degli interventi disposti con la manovra annuale. La seconda fa riferimento al complesso delle risorse attivate, comprensive quindi di quelle destinate a finanziare interventi di spesa o di riduzione di entrata.

 

La tabella che segue riepiloga le manovre nette e le manovre lorde effettuate negli anni dal 2000 al 2008. Le indicazioni relative alla ricostruzione della manovra per gli esercizi 2000-2007 sono state desunte dal Bollettino economico della Banca d'Italia; quella relativa al 2008 corrisponde alla ricostruzione della manovra effettuata nel presente dossier.

 

Si precisa che nella tabella sono state inserite esclusivamente le manovre annuali, cioè il complesso degli strumenti adottati durante la sessione di bilancio. Sono, quindi, esclusi i provvedimenti infra-annuali di correzione - sia in senso positivo, che negativo - dei saldi. Tale scelta dipende sia dalla difficoltà di effettuare una ricostruzione puntuale di tutti gli interventi operati in corso d'anno, sia dalla decisione di privilegiare una descrizione del quadro disponibile nel momento della decisione finanziaria annuale, quindi senza tenere conto degli interventi che in corso d'anno si sono resi necessari a causa del (o che è stato possibile effettuare grazie al) cambiamento dello scenario tendenziale dei conti pubblici o a diversi orientamenti di politica di bilancio.

 

Dal grafico è verificabile che la differenza tra manovra netta e lorda risulta, in linea generale, abbastanza stabile, con eccezione degli esercizi 2001 e 2007. Le manovre nette, inoltre, risultano particolarmente elevate in corrispondenza degli esercizi 2005 e 2006, mentre risultano negative (quindi producono un effetto di peggioramento sull'indebitamento netto) negli anni 2001 e 2008.

 

 

L'analisi qui presentata dovrebbe, peraltro, tenere conto della situazione tendenziale dei conti pubblici in cui si inserisce la decisione discrezionale di finanza pubblica. La scelta di operare una correzione netta elevata può, infatti, essere connessa sia con la fissazione di obiettivi programmatici particolarmente ambiziosi, sia con la sussistenza di quadri tendenziali in peggioramento. Il grafico che segue, confronta, in ogni esercizio, la manovra netta con le previsioni tendenziali e con quelle programmatiche[10].

 

 

Gli anni in cui le manovre nette presentano i valori più elevati corrispondono agli esercizi in cui il saldo tendenziale mostra un valore in peggioramento, richiedendo, quindi, uno sforzo di correzione di maggiore ampiezza per rientrare su un sentiero di equilibrio (che, in base alle regole europee, dovrebbe tendere al pareggio di bilancio nel medio periodo).

Le manovre negative risultano adottate in esercizi in cui gli andamenti tendenziali sono in miglioramento rispetto all'esercizio precedente e in presenza di target di indebitamento netto migliori di quelli fissati per l'esercizio precedente.

4.L’analisi della posizione fiscale

La manovra di finanza pubblica e il ciclo economico

Come evidenziato nelle analisi del paragrafo 1, l'aggiornamento in senso positivo delle previsioni di entrata rispetto a quelle iniziali e l'utilizzazione di tali risorse aggiuntive per interventi vari comporta che - a fronte di significativi miglioramenti dei saldi tendenziali di finanza pubblica - le misure adottate per il 2007 e quelle programmate per il 2008 si prospettino di carattere espansivo rispetto agli andamenti tendenziali.

Il grafico sottostante mostra come dal confronto tra stime tendenziali e programmatiche dell’avanzo primario in questi due anni risultano interventi espansivi per circa mezzo punto percentuale all’anno, anche se inseriti in un quadro di progressivo miglioramento del saldo primario.

 

 

 

La valutazione dei saldi di finanza pubblica e delle manovre di bilancio è fortemente influenzata dall’evoluzione congiunturale. Molte componenti del bilancio, soprattutto dal lato delle entrate, sono, infatti, strettamente correlate all’andamento dell’economia[11]. La correzione dei saldi di finanza pubblica dagli effetti del ciclo economico permette di valutare in modo più sistematico gli interventi discrezionali operati con le manovre di bilancio.

 

Occorre ricordare che l'entità della correzione ciclica è soggetta a numerosi elementi di incertezza e molto spesso sussistono divergenze tra le stime effettuate al momento della previsione e quelle effettuate successivamente, a consuntivo. La misura della correzione dipende, infatti, da alcune ipotesi che possono non verificarsi. I margini di errore sono maggiori nelle fasi di inversione del ciclo, quando si tende a sovrastimare o a sottostimare l’evoluzione della crescita effettiva e di quella potenziale. Questo tipo di errore di valutazione può comportare che interventi discrezionali, non intenzionalmente pro-ciclici (espansivi nel corso di una fase ascendente del ciclo economico o restrittivi nel corso di una recessione), si rivelino, ex post, di tale natura.

 

Un ulteriore rischio è che, a fronte di una crescita delle entrate durante il picco espansivo del ciclo, sia dato un peso maggiore all'obiettivo di redistribuzione delle risorse, rispetto a quello di stabilizzazione, sulla base del convincimento che l’incremento sia di tipo permanente[12].

 

Nel 2000, ad esempio, in Italia e in molti altri paesi europei, la previsione di una crescita sostenuta nel medio termine ha comportato l'adozione di interventi di riduzione delle imposte che hanno successivamente determinato il peggioramento dei saldi pubblici. Confrontando edizioni successive delle previsioni macroeconomiche della Commissione europea, si vede come, per l’Italia, nel corso degli anni la revisione delle stime di crescita ha portato a valutare in maniera significativamente diversa la situazione congiunturale del 2000. Sulla base delle valutazioni iniziali il disavanzo strutturale veniva stimato in circa un punto percentuale del PIL. La realizzazione di una congiuntura peggiore del previsto e la revisione del reddito potenziale ha fatto sì che tale stima dovesse essere rivista al rialzo di 1,5 punti percentuali.

 

La relazione tra ciclo economico e interventi discrezionali delle manovre di bilancio può essere illustrata graficamente confrontando la variazione dell’output gap[13] con la variazione dell’avanzo primario strutturale, cioè dell'avanzo primario al netto degli effetti del ciclo e delle misure una tantum. L'analisi privilegia l'avanzo primario strutturale poiché le tre componenti escluse da tale definizione (quella ciclica, la spesa per interessi e le misure una tantum) rappresentano componenti automatiche e/o temporanee e, quindi, non riflettono scelte discrezionali di politica fiscale.

 

 

 

Dal grafico si evince come, il forte deterioramento dell’avanzo primario nel 2001 si sia accompagnato a una netta inversione del ciclo economico, rappresentato dalla significativa riduzione dell'output gap, che dal 2003 cambia di segno e diventa negativo. Si ricorda che tra il 2002 e il 2005 l’economia cresce in media solo dello 0,3 per cento.

 

A partire dal 2005, anno in cui con crescita nulla si registra un output gap negativo (- 1,6 per cento), la politica di bilancio torna su un sentiero di consolidamento che registra nel 2006 una correzione di 1,4 punti percentuali in termini di avanzo primario strutturale. Si ricorda che nel 2005 fu aperta una procedura di disavanzo eccessivo nei confronti dell'Italia, cui veniva chiesto di effettuare una correzione strutturale di 1,6 punti percentuali in termini strutturali nel biennio 2006-2007.

 

Nel periodo coperto dal DPEF 2008-11, l’output gap rimane negativo, ma tende a chiudersi. Questo significa che, nonostante la revisione al ribasso delle previsioni per il 2008, la crescita nel medio periodo si stima rimanga leggermente superiore al potenziale (cfr. tavola 6 della Nota di aggiornamento al Dpef 2008-2011). In base a tale scenario, dopo i miglioramenti del saldo strutturale registrati nel 2006 e 2007 in concomitanza di buone condizioni di crescita, l’impostazione di bilancio si modifica, prevedendo un miglioramento limitato nel 2008 e, a parità di condizioni cicliche, una correzione maggiore negli anni finali del periodo.

I rischi di questo scenario - come evidenziato in alcune audizioni[14] – sono riscontrabili nell’incertezza relativa agli sviluppi futuri dell’economia internazionale, che potrebbero comportare un deterioramento ciclico dei saldi di finanza pubblica e rendere più complessa la correzione programmata negli anni futuri.

Si aggiunge la mancata considerazione, nei programmatici relativi agli anni futuri, degli oneri non contemplati dalla legislazione vigente. Le manovre lorde che saranno necessarie in ciascun esercizio saranno, quindi, più alte delle correzioni nette indicate nei quadri programmatici, in quanto dovranno necessariamente attivare le risorse destinate a finanziare gli oneri connessi con la prosecuzione della ordinaria attività delle amministrazioni pubbliche (cd. "politiche invariate", cioè inclusive di rinnovi contrattuali, prosecuzione della spesa in conto capitale, contratti di servizio, etc.).

La fiscal stance in Italia

L’espressione fiscal stance viene utilizzata per indicare l’impostazione della politica di bilancio rispetto alla posizione dell’economia nel ciclo economico. In teoria, per operare un’efficace funzione di stabilizzazione, la politica di bilancio dovrebbe essere di carattere anticiclico: nelle fasi espansive del ciclo economico dovrebbero essere messe in atto azioni di consolidamento fiscale, viceversa nelle fasi recessive.

La filosofia del Patto di stabilità e crescita, cui i paesi dell’Unione europea aderiscono, prevede che si raggiungano obiettivi di medio periodo tali da garantire la piena operatività degli stabilizzatori automatici[15] in tutte le fasi del ciclo economico.

Di fatto, dall’inizio della terza fase dell’Unione economica e monetaria, è prevalsa nell’area dell’euro una tendenza delle politiche fiscali di carattere pro-ciclico. Molti dei paesi dell’area sono, infatti, entrati nell’euro con disavanzi prossimi al limite del 3 per cento previsto dal Trattato. Non essendo state utilizzate le condizioni favorevoli del ciclo economico alla fine degli anni ’90 per consolidare i disavanzi, dopo il 2001 è stato necessario adottare manovre di contenimento in fase di recessione.

L’analisi dei dati italiani rispecchia l’evoluzione illustrata per l’area dell’euro. Graficamente la fiscal stance può essere rappresentata confrontando la variazione dell’avanzo primario strutturale (che, come è stato ricordato, indica la direzione degli interventi discrezionali della manovra fiscale) con la posizione nel ciclo dell’economia (output gap).

Il grafico si compone di quattro quadranti. Quello in alto a sinistra contiene i punti che rappresentano situazioni di restrizione fiscale e di ciclo economico negativo. In basso a sinistra, si posizionano le combinazioni di manovre espansive e ciclo economico negativo. I due quadranti a destra, corrispondenti a situazioni economiche favorevoli, illustrano, quello in alto, una politica fiscale restrittiva, quello in basso, una politica fiscale espansiva. La raffigurazione di una politica di bilancio anti-ciclica richiederebbe che la serie dei punti – che rappresentano, per ciascun esercizio, la variazione saldo primario strutturale e output gap – si posizionasse nel quadrante in basso a sinistra e in quello in alto a destra.

 

La rappresentazione dei dati italiani dal 1999 al 2011 fornisce un’immagine complessiva di politica pro-ciclica. In questa raffigurazione, gli obiettivi fissati per i prossimi quattro anni indicano la necessaria correzione verso l’obiettivo di pareggio di medio periodo.

 

 

Una valutazione più accurata si ottiene guardando alla combinazione dei punti che mette in relazione il miglioramento (peggioramento) del ciclo economico - misurato dalla variazione dell’output gap - con la variazione dell’avanzo primario strutturale. Occorre segnalare che questo tipo di considerazione ha assunto una valenza sempre più significativa nell’ambito della revisione del Patto di Stabilità e Crescita avvenuta nel 2005, che - rispetto all’impostazione originale del Patto - pone più attenzione alla dinamica del ciclo economico.

 

 

Sulla base di tale ulteriore grafico si nota come la correzione intervenuta nel 2006 e 2007 sia avvenuta in una situazione di miglioramento del clima economico (nonostante l’output gap sia rimasto negativo, la sua variazione - sia nel 2006, sia nel 2007 - risulta positiva). Nel 2008, a parità di condizioni economiche del 2007 in termini di output gap (la cui variazione, infatti risulta pari a zero), lo sforzo fiscale (misurato dalla variazione dell’avanzo primario strutturale) si riduce rispetto al 2007.

 

Parte II
Le analisi di settore

1.Entrata

I dati presentati nella tabella sono desunti dalla relazione tecnica e dal prospetto riepilogativo allegati al d.d.l. finanziaria per il 2008[17].

Il quadro complessivo delle entrate presentato nella tabella non tiene conto degli effetti indotti in termini di imposte dirette collegati a misure di spesa, già inclusi nella quantificazione di tali misure in termini di indebitamento netto. Tali effetti danno luogo a maggiori entrate nette pari a 235 milioni nel 2008, 99 milioni nel 2009 e 101 milioni di euro nel 2010 e sono quasi integralmente imputabili all’integrazione dei rinnovi contrattuali 2006-2007.

 

La quota preponderante degli interventi in favore delle famiglie è rappresentata dalle misure agevolative riguardanti l’abitazione principale, tra le quali la detrazione ICI in favore dei proprietari e quelle Irpef in favore degli affittuari, che determinano effetti per circa 2 miliardi di euro: il diritto e la misura di tali benefici sono modulati in base alla condizione reddituale dei soggetti destinatari. Con riguardo alla detrazione ICI, è prevista una procedura di rimborso a carico dello Stato, sulla base di certificazioni presentate dai comuni.

Al riguardo, appare opportuno acquisire chiarimenti circa la compatibilità di tale misura con l’obiettivo di rafforzamento dell’autonomia finanziaria degli enti locali e circa l’idoneità della procedura a garantire per gli enti stessi il medesimo profilo quantitativo e temporale di gettito atteso a legislazione vigente.

 

Con riguardo agli interventi in favore delle famiglie, si rammenta che il decreto legge n. 159/2007 collegato alla manovra di finanza pubblica prevede per l’anno in corso l’istituzione di un fondo con una dotazione pari a 1,9 miliardi di euro, destinata all’attribuzione ai soggetti incapienti ed ai relativi familiari fiscalmente a carico di una somma forfetaria a titolo di rimborso di parte delle maggiori entrate affluite all’erario[18].

 

Il prelievo sulle imprese, - determinato sulla base delle voci interessate sia in termini di maggiori e minori entrate che maggiori e minori spese – presenta un saldo positivo nel 2008 di 340 milioni, un saldo negativo nel 2009 di 998 milioni e un saldo positivo nel 2010 di importo pari a 232 milioni. Tale andamento è giustificato, in linea di massima, dai differenti effetti in termini di cassa tra le imposte sostitutive (per le quali la competenza e la cassa coincidono) e le imposte ordinarie, (il cui effetto in termini di cassa risente del meccanismo saldo/acconto).

Il prelievo appare caratterizzato da molteplici interventi che, a fronte di riduzioni di aliquota, determinano un ampliamento delle basi imponibili, realizzando, inoltre, una semplificazione ed una razionalizzazione del prelievo stesso.

Con riferimento alle imprese, la tabella evidenzia le misure di concessione o abrogazione dei crediti d’imposta nonché il limite introdotto all’utilizzo in compensazione nei versamenti effettuati dai contribuenti: pur essendo contabilmente registrate tra quelle di spesa, tali misure si concretizzano, infatti, in minori o maggiori versamenti di imposte. Tale circostanza determina il mancato allineamento tra i valori riferiti alle imprese nella sola sezione “Entrate” della tabella riepilogativa della manovra e i valori indicati nella tavola che precede.

In particolare, il complesso delle disposizioni in materia di IRES ed IRAP e delle disposizioni limitative alle compensazioni Iva di gruppo, destinate a compensarsi a regime, determinano nel 2008 un cospicuo effetto di maggior gettito. Tale circostanza è determinata sia dal diverso profilo temporale dei versamenti che caratterizza ciascuna tipologia di tributo, sia dall’effetto crescente ascritto ad alcune misure in relazione alla maggiore adesione dei contribuenti a regimi opzionali.

2.Spesa

a)Razionalizzazione della P.A.

Le minori spese in conto capitale sono interamente ascrivibili alla previsione di riduzione del termine di perenzione dei residui propri, che viene portato da sette a tre anni. E’ inoltre introdotto un programma di ricognizione, con cadenza triennale, dei residui propri di conto capitale, ai fini dell’individuazione di quelli da eliminare non ricorrendo i presupposti per il loro mantenimento in bilancio (art. 89).

Secondo la Corte dei Conti[19], una parte non marginale delle somme eliminate e versate all’entrata in virtù di tale misura dovrà essere reiscritta nel Fondo per la riassegnazione dei residui passivi in conto capitale eliminati per perenzione amministrativa, trattandosi di debiti riconosciuti verso terzi che continuano ad esistere quali partite patrimoniali negative, a cui prima o poi occorrerà far fronte. Lo stanziamento per il 2008 relativo al suddetto Fondo è stato del resto quasi raddoppiato rispetto alle previsioni dell’anno precedente, passando da 500 a 900 milioni di euro.

 

Le minori spese correnti sono invece prevalentemente ascrivibili al taglio lineare delle spese per consumi intermedi non aventi carattere obbligatorio (art. 74, co. 9), nonché alla limitazione delle iscrizioni di stanziamenti negli stati di previsione dei Ministeri per il 50 per cento dei versamenti riassegnabili all’entrata (art. 79, co. 1-3).

Nel corso degli ultimi anni, le spese per consumi intermedi sono state oggetto di ripetuti interventi di riduzione. Da ultimo, la legge finanziaria 2007 (articolo 1, comma 507) ha disposto l’accantonamento e l’indisponibilità, in maniera lineare, di una quota, pari a 4.572 milioni di euro per il 2007, 5.031 milioni per il 2008 e 4.922 milioni per il 2009, delle dotazioni delle u.p.b iscritte nel bilancio dello Stato[20]. Gli stanziamenti su cui incidono gli accantonamenti riguardano sia le spese correnti che quelle in conto capitale, ivi incluse le spese predeterminate legislativamente. Come rilevato della Corte dei Conti [21] , degli stanziamenti utilizzabili circa il 23 per cento è rappresentata da consumi intermedi. La Corte ha rilevato che tali elementi “testimoniano della difficoltà di ottenere significative riduzioni di spesa nel breve periodo senza compromettere la qualità dell’intervento pubblico.” A conferma dei suddetti aspetti problematici in ordine all’efficacia di ulteriori interventi di contenimento dei consumi intermedi, si ricorda che il D.L. 2 luglio 2007, n. 81 ha previsto disaccantonamenti di somme nel 2007 per 1.972,9 milioni di euro, pari al 43,2 per cento delle risorse originariamente accantonate e rese indisponibili ai sensi del citato comma 507[22].

A tale riguardo, si segnala inoltre, per ciò che attiene alle misure di limitazione di spesa per consumi intermedi degli enti pubblici non territoriali, che l’articolo 79, comma 10 del disegno di legge finanziaria per il 2008 abroga la previsione (già disapplicata per l’anno 2007 dal d.l. n. 81/2007, art. 4) di riduzione del 20 per cento delle spese di funzionamento stabilita per tali enti per il triennio 2007-2009 dall’articolo 22, comma 2, del D.L. n. 223 del 2006.

Gli effetti di tale misura non sono presi in considerazione dalla relazione tecnica e dall’allegato 7.

E’ inoltre confermata per il periodo 2008-2010 la misura di contenimento dei prelevamenti dalla tesoreria statale (art. 90). La disposizione non ha effetto diretto sui saldi, ma è strumentale alla tenuta degli obiettivi in termini di fabbisogno, previsti nel tendenziale di spesa del triennio.

Vi sono infine un insieme di misure finalizzate alla riduzione dei costi della politica – quali la non applicazione dell’adeguamento annuale all’indennità parlamentare (art. 8), la riduzione dei contributi relativi alle comunità montane oggetto di soppressione (art. 13, co. 5), e la riduzione degli stanziamenti relativi al rimborso delle spese elettorali (art. 36, co. 2) - per un importo complessivo di 88,8 milioni di euro per il 2008, 90,8 milioni per il 2009 e 92,8 milioni per il 2010.

b)Pubblico impiego

*    Quota delle risorse di cui all’articolo 52, comma 1, destinata alla copertura dei maggiori oneri contrattuali ed agli aumenti stipendiali del personale universitario non contrattualizzato.

 

 

La tabella espone gli effetti delle disposizioni del disegno di legge finanziaria in materia di pubblico impiego con riferimento all’indebitamento netto. Pertanto, le variazioni di spesa non tengono conto degli effetti indotti che sono ascrivibili alle riduzioni ovvero agli incrementi degli oneri. Com’è noto, tali effetti fiscali e contributivi incidono solo sul saldo netto da finanziare.

Le maggiori spese relative al pubblico impiego sono ascrivibili in prevalenza all’integrazione degli stanziamenti per i rinnovi contrattuali del biennio 2006-2007 con riferimento ai protocolli siglati dal Governo con le organizzazioni sindacali nell’aprile e nel maggio 2007^[23].

In particolare, gli oneri contenuti nelle disposizioni dell’articolo 95 si riferiscono:

§      al settore statale per il personale contrattualizzato e non contrat­tualizzato (commi 1 e 3);

§      ai docenti della scuola (comma 2);

§      al comparto Sicurezza e ai Vigili del fuoco (commi 4 e 5);

§      al settore non statale, con riferimento al personale del Servizio sanitario e agli altri enti del settore pubblico (articolo 95, commi 7 e 8).

Nei valori indicati dall’allegato 7 sono anche considerati – ancorché non specificamente evidenziati - gli effetti in termini di maggiore indebitamento netto derivanti dagli oneri sostenuti da regioni ed enti locali per i rinnovi contrattuali. L’articolo 95 comma 6 pone i suddetti oneri a carico dei bilanci delle regioni e degli enti locali, disponendo la non inclusione nel patto di stabilità. La relazione tecnica ne quantifica l’ammontare, al lordo degli oneri riflessi, in 640 milioni per il 2008 (dei quali 544 per gli enti sottoposti in via generale al patto ed in 96 milioni di euro per gli enti esclusi – piccoli comuni, province autonome e regioni a statuto speciale).

La relazione tecnica quantifica altresì gli effetti onerosi a carico del bilancio dello Stato per l’adeguamento retributivo riferito al personale delle Università che trovano copertura a valere sullo stanziamento previsto dall’articolo 52, comma 1, il quale nell’ambito dell’allegato 7 viene classificato come “Efficienza ed efficacia del sistema universitario”^[24].

 

Complessivamente, in termini di indebitamento netto, i maggiori oneri per l’adeguamento retributivo a chiusura della tornata contrattuale 2006-2007 ammontano complessivamente a 2.078,7 milioni di euro per il 2008 e 901,2 per ciascuno degli anni 2009 e 2010.

 

A tale proposito si segnala come tra gli effetti finanziari di maggiore spesa relativi al biennio contrattuale 2006-2007 debbano anche essere considerati i 1.000 milioni stanziati dall’articolo 15 del decreto-legge n. 159 del 1° ottobre 2007[25]. In termini di indebitamento netto, dunque, si tratta di 520 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda le risorse relative ai rinnovi contrattuali 2008-2009, l’articolo 95, ai commi 11 e 12 (personale statale contrattualizzato e non contrattualizzato) nonché al comma 14 (personale pubblico non statale) prevede unicamente la corresponsione dell’indennità di vacanza contrattuale pari a:

(milioni di euro)

*    Oneri complessivi al lordo dei contributi e dell’IRAP.

 

Tali risorse non vengono incluse ai fini della costruzione dei saldi di bilancio, in quanto già considerate nel bilancio a legislazione vigente^[26].

 

Tra le minori spese, infine, si segnalano gli effetti di risparmio derivanti dalla proroga dei contratti di formazione e lavoro non convertiti in attuazione della legge finanziaria 2007 (51,5 milioni di euro annui per il triennio) e la riduzione dello stanziamento per il lavoro straordinario (46,8 milioni di euro annui per il triennio). Gli effetti di risparmio derivanti dalla limitazione al 60 per cento del turn-over, pari a 56,4 milioni di euro, sono invece quantificati a partire dal2010.

c)Università

 

La dotazione del Fondo[27] - pari a 550 milioni di euro in termini di saldo netto da finanziare, per ciascun anno del triennio 2008-2010 – è destinata a far fronte, prevalentemente, ai maggiori oneri lordi di personale derivanti da adeguamenti retributivi per il personale docente e i rinnovi contrattuali del restante personale. La parte residua è destinata ad altre esigenze di spesa corrente e d’investimento individuate autonomamente dagli atenei.

L’assegnazione delle risorse è subordinata all’adozione entro gennaio 2008 di un piano, approvato con DM del Ministro dell’università di concerto con il Ministro dell’economia, sentita la Conferenza dei rettori (CRUI), volto ad elevare il livello di efficienza degli atenei, incentivare un uso appropriato delle risorse con contenimento dei costi del personale a vantaggio della ricerca e della didattica, accelerare il riequilibrio finanziario e ridefinire il vincolo di indebitamento. I programmi di interventi degli atenei sono sottoposti a verifica e monitoraggio da parte del Ministero.

 

La dotazione del Fondo include gli importi, pari a 205 milioni per il 2008 e 39 milioni per il 2009 (SNF), relativi ai maggiori oneri di personale per il biennio contrattuale 2006-2007 (art. 95, comma 8 del disegno di legge finanziaria) e quelli relativi al biennio contrattuale 2008-2009 (art. 95, comma 14). Questi ultimi non sono quantificati nell’allegato 7 in quanto non aventi effetti sui saldi di finanza pubblica atteso che, ai fini del saldo netto da finanziare, gli oneri per le amministrazioni dello Stato sono considerati nel disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, mentre, ai fini dell’indebitamento netto, l’effetto complessivo del costo della vacanza contrattuale è inglobato nelle previsioni tendenziali di spesa indicate nel DPEF.

 

d)Previdenza e assistenza

 

 

Le misure in materia di welfare incidono in maniera significativa fino a raggiungere i 2,8 miliardi di euro nel 2010. Tuttavia, il peso preponderante è rappresentato dal finanziamento del Protocollo del 23 luglio 2007, la cui attuazione è rinviata ad un successivo disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica.

Si segnala che nel settore in esame rientra anche una serie di misure nel settore degli ammortizzatori sociali che, essendo finanziate a valere sul Fondo per l’occupazione, non hanno autonoma incidenza sui saldi. Il Fondo è rifinanziato in Tabella D per un ammontare pari a 800 milioni di euro per il 2007, avendo incidenza solo sul saldo netto da finanziare.

e)Gestione beni immobili

 

Le minori spese in conto capitale sono principalmente ascrivibili alla limitazione: degli investimenti degli enti previdenziali pubblici nella misura del 7 per cento dei fondi disponibili (art. 56, co. 1); delle spese annue di manutenzione straordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 79, co. 4), nonché delle spese di manutenzione straordinaria degli immobili utilizzati da enti pubblici (art. 79 co. 9).

Si segnala che nell’allegato 7 del disegno legge finanziaria la misura di razionalizzazione delle spese di manutenzione ordinaria degli immobili in uso agli enti pubblici (art. 79, comma 9) è qualificata come minore spesa sia in conto corrente che in conto capitale. Da informazioni acquisite dalla Ragioneria Generale dello Stato si tratta di un errore materiale di trascrizione, per cui la voce che figura quale minore spesa in conto capitale è da intendersi come “razionalizzazione spese di manutenzione straordinaria”, con relativa quantificazione, e non “di manutenzione ordinaria”.

Le minori spese correnti derivano in prevalenza dalle misure volte alla riduzione del costo degli immobili in uso alle Amministrazioni statali, da attuarsi attraverso un piano di razionalizzazione degli spazi (art. 83, peraltro sprovvisto di relazione tecnica). Minori spese correnti derivano inoltre dalla misura di limitazione delle spese di manutenzione ordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 79, co. 4), nonché dalla medesima limitazione delle spese di manutenzione ordinaria degli immobili utilizzati da enti pubblici (art. 79 co. 9).

 

L’effetto complessivo sull’indebitamento netto delle misure di razionalizzazione delle spese di manutenzione degli immobili in uso alle Amministrazioni statali, di cui all’articolo 79, co. 4, è pari a 400 milioni di euro per il 2007, 415 milioni per il 2008 e 425 milioni per il 2009.

f)Sanità

(milioni di euro)

 

L’articolo 18, in attuazione di quanto previsto dai Piani di rientro sottoscritti da alcuni regione, autorizza lo Stato ad effettuare un’anticipazione a Lazio, Campania, Molise e Sicilia, nel limite massimo di 9.100 milioni di euro, finalizzata all’estinzione anticipata dei debiti sanitari cumulati fino al 31 dicembre 2005. L’intervento, che ha effetto nullo sull’indebitamento netto in quanto ha per oggetto operazioni di competenza dell’anno 2005, incide negativamente sul saldo netto da finanziare, per un ammontare pari all’anticipazione di liquidità, e solo limitatamente sul debito e sul fabbisogno (3.150 milioni di euro) per la parte corrispondente alla somma dei debiti verso fornitori che, a tutto il 2007, non sono stati ascritti come debito ma come partite commerciali. Per la restante parte (5.950 milioni di euro, corrispondenti a debiti contratti sui mercati finanziari), si realizza, infatti, un effetto sostitutivo tra il debito delle regioni e quello dello Stato.

Le regioni sono tenute a restituire allo Stato le risorse trasferite in un periodo non superiore a trenta anni.

L’articolo 48, comma 1, prevede un contributo dello Stato, di 30 milioni di euro per il 2008, alle regioni e alle province autonome per agevolare la diffusione della vaccinazione HPV. L’intervento non incide autonomamente sui saldi, in quanto è finanziato a valere sul fondo istituito presso lo stato di previsione del Ministero della salute (art. 79).

L’articolo 48, comma 2, reca un’autorizzazione di spesa per complessivi 2.074 milioni di euro, di cui 40 milioni per 2008, 50 milioni annui per ciascuno degli anni dal 2009 al 2048 e 34 milioni per l’anno 2049, per la cancellazione del debito dei Paesi poveri.

g)Enti territoriali

 

 

La tavola evidenzia un effetto netto di maggiore spesa, prevalentemente di parte capitale[30].

Si ricorda peraltro che, oltre alle misure sopra elencate aventi effetti sull’indebitamento netto, numerosi sono gli altri interventi di interesse degli enti territoriali contenuti nella manovra finanziaria. Rinviando agli appositi paragrafi per quanto attiene alla spesa sanitaria e al pubblico impiego, si ricordano in questa sede, fra gli altri, quelli relativi a:

-   la modifica dei criteri contabili del patto di stabilità interno, finalizzata ad agevolare l’utilizzo degli avanzi di amministrazione per il finanziamento della spesa in conto capitale[31].

È infatti previsto che i vincoli del patto di stabilità interno, attualmente espressi sia sul saldo di competenza che di cassa, si applichino dal 2008 in poi secondo il criterio della competenza mista (il saldo è costituito dalla somma algebrica delle spese correnti espresse in termini di competenza e di quelle in conto capitale espresse in termini di cassa). Tale modifica esclude di fatto dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto. La misura in questione non incide sull’indebitamento netto in quanto, pur consentendo incrementi di spesa di parte capitale in termini di competenza finanziaria, non determina variazioni in termini di cassa, aggregato quest’ultimo rilevante ai fini della competenza economica come definita da Eurostat.

 

-   le numerose misure che, determinando una riduzione di entrate proprie degli enti locali, comportano un corrispondente aumento dei trasferimenti erariali[32].

L’allegato 7 indica infatti un aumento dei trasferimenti compensativi per un importo pari a 829 milioni di euro, di cui 823 milioni per minore ICI e 6 milioni per minore addizionale IRPEF. Le misure in questione, pur determinando effetti compensativi per i bilanci degli enti locali, incidono sul loro grado di autonomia tributaria.

 

-   il contenimento dei costi della politica e dei costi amministrativi[33].

I risparmi derivanti dalle misure in questione non rilevano ai fini dei saldi in quanto concorrono al rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno e non hanno pertanto carattere di aggiuntività[34].

 

Si segnala, infine, che il DL n. 159/2007 ha a sua volta previsto numerosi interventi di interesse per gli enti territoriali, fra cui si ricorda in particolare il finanziamento di numerose infrastrutture di rilevanza locale[35] e la previsione di agevolazioni per l’estinzione anticipata dei mutui[36].

h)Ambiente

(milioni di euro)

 

La tabella evidenzia per il settore della spesa ambientale un effetto netto di maggiore spesa in conto capitale di modesta entità, pari complessivamente a 11 milioni di euro per l’anno 2008, 35 milioni di euro per l’anno 2009 e 45 milioni di euro per il 2010, destinati al finanziamento dei seguenti interventi:

§      Fondo per l’efficienza energetica e la riduzione delle emissioni delle navi (articolo 33, co. 4);

§      Piano Straordinario di Telerilevamento dei dati ambientali[37] (articolo 44,comma 2) il cui finanziamento è posto a valere dell’autorizzazione di spesa di cui al D.L. n. 16 del 2005 che ha previsto l’istituzione di un Fondo da ripartire per finalità di tutela ambientale;

§      interventi di riforestazione e realizzazione di parchi urbani a tutela della biodiversità (articolo 45) .

Trovano invece compensazione al loro interno le misure di cui all’articolo 44, comma 1, volte all’adozione dei Programmi per la tutela del rischio idrogeologico, che sono poste a carico delle risorse,già stanziate in bilancio[38], di cui al Fondo da ripartire per la difesa del suolo e tutela ambientale istituito dalla legge n.183 del 1989.