Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Progetti di legge

 

 

 

 

 

 

Modifiche alla legge di contabilità generale dello Stato
(legge n. 468/1978)

A.C. 1963 e A.C. 1997

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 102

 

 

14 febbraio 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Bilancio e politica economica

 

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File: BI0121.doc

 

INDICE

Scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa

Dati identificativi3

Struttura e oggetto. 5

§      Contenuto. 5

Schede di lettura

La proposta di legge Leone n. 1963. 9

La proposta di legge Fabris n. 1997. 13

Testo a fronte

§      Testo a fronte tra la legge n. 468/1978 e l’A.C. 1963 Leone ed altri17

§      Testo a fronte tra la legge n. 468/1978 e l’A.C. 1997 Fabris ed altri25

Testo delle proposte di legge

§      A.C. 1963 Leone ed altri, Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, recante riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. 31

§      A.C. 1997 Fabris ed altri, Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, recante riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. 37

Normativa di riferimento

§      L. 5 agosto 1978, n. 468 Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. 47

§      D.P.C.M. 10 novembre 1993 Regolamento interno del Consiglio dei Ministri (art. 17)71

Scheda di sintesi
per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

 

Contenuto

Le proposte di legge Leone ed altri n. 1963 e Fabris ed altri n. 1997 prevedono modifiche alla legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/78), che riguardano gli strumenti di definizione ed attuazione delle manovre di finanza pubblica (DPEF, legge finanziaria, provvedimenti collegati), e la disciplina generale della copertura finanziaria delle leggi.

 

Esse si inseriscono nell’ampio dibattito sulla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, su cui è in corso di svolgimento un’indagine conoscitiva congiunta delle Commissioni Bilancio di Camera e Senato.

 

La proposta di legge Leone n. 1963 prevede:

§      il differimento dal 15 novembre al 31 dicembre del termine di presentazione da parte del Governo dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, con l’obbligo per il Governo di indicare i disegni di legge collegati la cui approvazione riveste carattere prioritario (art. 1, comma 1, lettera a)),

§      la specifica indicazione, nell’ambito dei fondi speciali della legge finanziaria (tabelle A e B), degli importi destinati alla copertura dei disegni di legge collegati di carattere prioritario e di quelli destinati alla copertura di singoli provvedimenti legislativi, ripartiti per Ministeri e per programmi (art. 1, comma 1, lettera c);

§      il conseguente obbligo di utilizzare i suddetti fondi speciali esclusivamente per la copertura dei provvedimenti legislativi specificamente indicati nella legge finanziaria (art 1, comma 1, lettera d), seconda parte);

§      la determinazione da parte della legge finanziaria del livello massimo della spesa di parte corrente del bilancio dello Stato (art. 1, comma 1, lettera b), numero 1)); l’obbligo di compensare le modifiche al disegno di legge finanziaria presentato dal Governo che comportano maggiori spese correnti con una corrispondente riduzione della spese corrente (art. 1, comma 1, lettera b), numero 3)); il divieto di utilizzare, a copertura degli oneri correnti derivanti dalla legge finanziaria, il miglioramento del risparmio pubblico (art. 1, comma 1, lettera b), numero 2));

§      una modifica della disciplina generale sulla copertura finanziaria delle leggi, che esclude la possibilità di coprire nuove o maggiori spese correnti attraverso nuove o maggiori entrate (art. 1, comma 1, lettera d), numero 2);

§      la sottoposizione alla deliberazione preventiva del Consiglio dei ministri degli emendamenti al disegno di legge finanziaria di iniziativa governativa (art. 1, comma 1, lettera d), numero 4)).

 

La proposta di legge Fabris n. 1997 dispone invece:

§      l’eliminazione della possibilità di introdurre nella legge finanziaria disposizioni che comportano aumenti di spesa o riduzione di entrate, il cui contenuto sia finalizzato al sostegno o al rilancio dell’economia (art. 1, comma 1, lettera b));

§      la limitazione delle modifiche al trattamento del personale delle pubbliche amministrazioni in regime di diritto pubblico che possono essere previste dalla legge finanziaria alle sole modifiche al trattamento economico (art. 1, comma 1, lettera a));

§      il posticipo del termine di presentazione del DPEF dal 30 giugno al 1° settembre (art. 2).

 

Per un esame della disciplina e dell’evoluzione degli strumenti di finanza pubblica si rinvia al dossier del Servizio Studi n. 46.

Schede di lettura

 

La proposta di legge Leone n. 1963

 

La proposta di legge n. 1963 (Leone ed altri) riproduce il contenuto di una proposta già presentata nella XIV legislatura (AC 4854).

 

Essa dispone in primo luogo il differimento dal 15 novembre al 31 dicembre del termine di presentazione da parte del Governo dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica. E’ altresì introdotto l’obbligo per il Governo di indicare i disegni di legge collegati la cui approvazione riveste carattere prioritario e deve intervenire con le modalità e nei termini stabiliti dai regolamenti parlamentari (art. 1, comma 1, lettera a), che modifica l’art. 1-bis della legge n. 468).

 

Questa novità è strettamente collegata alla modifica della disciplina dei Fondi speciali della legge finanziaria.

 

I fondi speciali sono destinati alla copertura degli oneri recati dal finanziamento di provvedimenti che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale.

Nell’attuaIe struttura della legge finanziaria, i fondi speciali sono suddivisi per Ministeri in due distinte tabelle, una relativa alla parte corrente (Tabella A) e l'altra relativa alla parte in conto capitale (Tabella B).

 

La proposta di legge prevede infatti che nell’ambito dei fondi speciali siano specificamente indicati gli importi destinati alla copertura dei provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica, la cui approvazione riveste carattere prioritario (art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), che modifica l’art. 11-bis, legge n. 468).

 

La proposta in esame - che peraltro non introduce norme volte a modificare in senso restrittivo il contenuto proprio della legge finanziaria (art. 11, l. n. 468) - appare finalizzata ad una «deflazione» di questo contenuto, attraverso un rafforzamento di strumenti legislativi ulteriori, in primo luogo, dei provvedimenti collegati.

Come emerge anche dalla relazione illustrativa, la modifica legislativa dovrebbe fungere da presupposto per una successiva modifica dei regolamenti parlamentari, da adottare da parte di ciascuna Camera nell’ambito della propria autonomia. A questo proposito, si prospetta l’ipotesi di «concentrare in un’unica sessione, i cui tempi siano chiaramente scanditi, la discussione di provvedimenti di ampia portata e di contenuto tendenzialmente omogeneo».

In questo senso, il differimento del termine di presentazione dei collegati al 31 dicembre (termine ultimo per la conclusione della sessione di bilancio) appare volto ad una netta separazione tra provvedimenti da esaminare in corso di sessione ed i “collegati” da esaminare fuori sessione.

 

Nel senso di favorire lo svolgimento di procedimenti legislativi ulteriori, che consentano uno snellimento della legge finanziaria, è intesa anche l’ulteriore modifica apportata alla disciplina dei fondi speciali.

E’ infatti previsto che nelle tabelle A e B della legge finanziaria siano specificamente indicati, distintamente per la parte corrente e la parte in conto capitale, gli importi da destinare alla copertura di singoli provvedimenti legislativi, ripartiti per Ministeri e per programmi (art. 1, comma 1, lettera c), numero 2, che modifica l’art. 11-bis, legge n. 468).

 

Attualmente la legge n. 468 prevede che i singoli provvedimenti legislativi che motivano gli stanziamenti dei fondi speciali siano solo indicati nella relazione illustrativa al disegno di legge finanziaria (la quale comunque non indica gli importi da destinare ai singoli provvedimenti e spesso è formulata in termini estremamente generici).

 

La legge finanziaria tornerebbe così ad esplicitare le finalizzazioni dei fondi speciali, come avveniva già in passato fino alla legge finanziaria per il 1992[1].

 

Viene inoltre modificata la disciplina generale sulla copertura finanziaria delle leggi attraverso utilizzo dei fondi speciali, disponendo che gli accantonamenti previsti nei suddetti fondi possono essere utilizzati solo per la copertura dei provvedimenti legislativi specificamente indicati nella legge finanziaria (art 1, comma 1, lettera d), seconda parte, che modifica l’art. 11-ter, comma 1, lettera a), legge n. 468).

 

La proposta di legge n. 1963 modifica poi il contenuto proprio della legge finanziaria, introducendo la previsione della fissazione del livello massimo della spesa di parte corrente del bilancio dello Stato (art. 1, comma 1, lettera b), numero 1), che introduce la lettera a-bis) nel comma 3 dell’art. 11 della legge n. 468).

La disposizione non specifica l’ambito di applicazione temporale del limite massimo. Andrebbe chiarito se esso debba intendersi riferito al primo anno considerato dalla legge finanziaria o - come appare più coerente con la ratio della norma ed in conformità a quanto previsto dall’articolo 11 con riferimento alla fissazione del livello massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato – a ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale (al triennio).

 

Ne consegue che le disposizioni della legge finanziaria non possono determinare un ammontare di spesa corrente superiore a tale livello massimo (art. 1, comma 1, lettera b), numero 3), che modifica il comma 6 dell’art. 11) .

 

È altresì introdotta una limitazione alla possibilità di modificare il disegno di legge presentato dal Governo: le modifiche che comportano maggiori spese correnti devono corrispondentemente prevedere una riduzione della spesa, da intendersi di parte corrente[2], restando invece precluso l’utilizzo di maggiori entrate.

 

Un’ulteriore rilevante modifica concerne la disciplina generale sulla copertura finanziaria delle leggi: anche in tal caso viene esclusa la possibilità di coprire nuove o maggiori spese correnti attraverso nuove o maggiori entrate (art. 1, comma 1, lettera d), numero 2, che inserisce il comma 1-bis nell’articolo 11-ter della legge n. 468).

 

Da questo sistema consegue che il livello della spesa corrente verrebbe, di fatto, fissato dal Governo al momento della presentazione del disegno di legge finanziaria e non sarebbe successivamente modificabile (neanche da parte dello stesso Governo).

Anche un aumento in sede parlamentare del livello massimo previsto dal disegno di legge finanziaria avrebbe un valore meramente formale, in considerazione dell’obbligo di coprire nuove o maggiori spese correnti con una corrispondente riduzione di altre spese correnti. Non risulterebbe infatti possibile coprire queste nuove o maggiori spese correnti – tanto nel corso dell’iter parlamentare della legge finanziaria quanto in successivi provvedimenti legislativi - con un aumento delle entrate (per il divieto introdotto dalla proposta di legge in esame) o con una riduzione delle spese di conto capitale (sulla base dei principi generali di contabilità che vietano di dequalificare la spesa).

 

La proposta di legge introduce altresì il divieto di utilizzare, a copertura degli oneri correnti derivanti dalla legge finanziaria, il miglioramento del risparmio pubblico (art. 1, comma 1, lettera b), numero 2), che modifica l’articolo 11, comma 5, della legge n. 468).

Viene così superata l’interpretazione dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468, relativo alla copertura degli oneri correnti della legge finanziaria – interpretazione formulata sulla base delle risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92 di Camera e Senato – in base alla quale gli oneri correnti introdotti dalla legge finanziaria possono essere coperti anche ricorrendo all’eventuale miglioramento del risparmio pubblico risultante dal progetto di bilancio a legislazione vigente rispetto all’analogo saldo determinato nell’assestamento di bilancio relativo all’esercizio in corso.

In conformità questa interpretazione il vincolo di copertura degli oneri correnti derivanti dalla legge finanziaria è stato inteso nel senso che la legge finanziaria non può determinare un peggioramento del risparmio pubblico rispetto alla più recente previsione assestata (o al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, nell’ipotesi in cui quest’ultimo evidenzi un saldo peggiore di quello dell’assestamento relativo all’anno precedente).

 

È infine disposto che gli emendamenti al disegno di legge finanziaria di iniziativa governativa siano sottoposti alla deliberazione preventiva del Consiglio dei ministri (art. 1, comma 1, lettera d), che introduce il comma 6-ter nell’articolo 11 della legge n. 468):

 

Si ricorda che l’articolo 17 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 novembre 1993[3], recante il regolamento interno del Consiglio dei ministri, prevede che la presentazione di emendamenti a nome del Governo deve essere autorizzata dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, dal Ministro per i rapporti con il Parlamento. Ove gli emendamenti modifichino in misura rilevante il disegno di legge o, comunque, incidano sulla politica generale del Governo, sono sottoposti al Consiglio dei Ministri da parte del Presidente.

 

L’entrata in vigore della legge è fissata al giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (art. 2).

 

La proposta di legge Fabris n. 1997

 

La proposta di legge n. 1997 (Fabris ed altri) è volta in primo luogo ad una limitazione del contenuto della legge finanziaria, attraverso l’eliminazione della possibilità di introdurvi norme che comportano aumenti di spesa o riduzione di entrate, il cui contenuto sia finalizzato al sostegno o al rilancio dell’economia (art. 1, comma 1, lettera b), che abroga la lettera i-ter) dell’art. 11, comma 3, legge n. 468).

 

La legge finanziaria tornerebbe così a configurarsi, come prima della riforma del 1999, come strumento finalizzato esclusivamente alla correzione degli andamenti tendenziali di finanza pubblica per adeguarli al perseguimento degli obiettivi programmati.

 

Si ricorda che la riforma recata dalla legge n. 208/99 ha, fra l’altro, ampliato il contenuto della legge finanziaria, riconoscendole, una volta raggiunto il traguardo dell’ingresso dell’Italia nell’area dell’euro, una funzione di sostegno allo sviluppo. È stata dunque riconosciuta la possibilità di introdurre nella legge finanziaria norme di carattere espansivo (aumenti di spesa o riduzioni di entrata), purché rivolte direttamente al sostegno e al rilancio dell’economia, con esclusione degli interventi localistici o microsettoriali. Fin dalla prima applicazione della riforma, la possibilità di inserire nella legge finanziaria interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata inoltre interpretata, in sede parlamentare, in senso ampliativo, ritenendo che tali interventi potessero essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

 

Secondo la relazione illustrativa, l'allargamento del contenuto proprio della legge finanziaria operato nel 1999 ha finito per trasformare la legge finanziaria «in un complesso di disposizioni di portata sempre più ampia ed eterogenea che, nel corso dell'esame parlamentare, si carica di ulteriori disposizioni, trasformandosi in un coacervo di norme della più varia natura che, per la sua eterogeneità e complessità, risulta di difficile interpretazione da parte dei cittadini e delle amministrazioni chiamate ad applicarle.»

La riconduzione del contenuto della legge finanziaria alla correzione del disavanzo appare dunque volta a superare le “patologie” della sessione parlamentare di bilancio, ampiamente descritte nella relazione illustrativa, che hanno portato ad «un assoluto stravolgimento di qualsiasi regola di corretta normazione».

 

Un’ulteriore modifica al contenuto proprio della legge finanziaria appare finalizzata ad espungere da questo contenuto disposizioni di carattere ordinamentale.

Con riferimento al pubblico impiego, la possibilità attualmente prevista di introdurre modifiche al trattamento del personale in regime di diritto pubblico[4] viene limitata al trattamento economico; vengono infatti esclusi gli interventi relativi al trattamento normativo (art. 1, comma 1, lettera a), che abroga la lettera i-ter) dell’art. 11, comma 3, legge n. 468).

 

La proposta in esame prevede inoltre un posticipo del termine di presentazione del DPEF dal 30 giugno al 1° settembre (art. 2, comma 1, lettera a), che modifica l’art. 1-bis della legge n. 468).

 

Al 1° settembre, come sottolinea la relazione illustrativa, sono infatti disponibili previsioni più attendibili sulla crescita del PIL e sull’andamento del gettito tributario.

La previsione appare inoltre volta ad avvicinare la presentazione del documento di programmazione al momento di effettiva definizione del contenuto del disegno di legge finanziaria da parte del Governo

 

Viene conseguentemente posticipato (dal 15 luglio al 15 settembre) il termine per l’espressione del parere sul DPEF da parte della Conferenza unificata Stato-regioni-città ed autonomie locali.

 

Testo a fronte

tra il testo della legge n. 468/1978 e le proposte di legge di modifica
A.C. 1963 e A.C. 1997

 

 

Testo delle proposte di legge

A.C. 1963 e A.C. 1997

 

N. 1963

¾

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati LEONE, ANGELINO ALFANO, GIOACCHINO ALFANO, ARMOSINO, BERRUTI, BRANCHER, CASERO, CERONI, GIANFRANCO CONTE, CROSETTO, DELLA VEDOVA, D'IPPOLITO VITALE, GIUDICE, JANNONE, LENNA, MARRAS, RAVETTO, VERRO, ZORZATO ¾
Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, recante riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio

¾¾¾¾¾¾¾¾

Presentata il 18 novembre 2006

¾¾¾¾¾¾¾¾

 

 

Onorevoli Colleghi! - Ormai da qualche anno all'esame della legge finanziaria si accompagnano forti polemiche che non attengono esclusi­vamente al merito delle scelte che con tale provvedimento vengono adottate, ma investono le stesse modalità di svolgimento del suo esame parlamentare.

In sintesi, i maggiori punti di criticità emersi in relazione all'esame parla­mentare della legge finanziaria attengono ai seguenti profili:

1) il sovraccarico di argomenti oggetto di disciplina nell'ambito della legge finanziaria, molti dei quali hanno rilievo marginale e, comunque, potrebbero sicuramente trovare più idonea collocazione nell'ambito di altri provvedimenti. Al riguardo occorre considerare, in particolare, l'insoddi­sfacente esperienza dei provvedimenti collegati, che soltanto in alcuni casi si sono dimostrati in grado di corrispondere alle funzioni che la riforma attuata con la legge n. 208 del 1999 ha affidato loro;

2) l'eccessivo numero di emendamenti presentati e posti in votazione, soprattutto in Assemblea;

3) la difficoltà di gestione del provvedimento, sia in fase di esame in Commissione sia in fase di esame da parte dell'Assemblea, difficoltà accen­tuata dalla presentazione dei cosiddetti «maxiemendamenti», vale a dire gli emendamenti che incidono contestual­mente su diversi articoli, in una fase troppo avanzata della discussione, a scapito di una loro accurata istruttoria.

Rispetto ai problemi evidenziati, per un verso appaiono insufficienti inter­venti che si limitino a modificare le procedure vigenti e le prassi attualmente seguite. Per altro verso, tuttavia, soluzioni radicali come il superamento della legge finanziaria non sembrano praticabili e neppure utili.

Non esiste, in effetti, una sede diversa nella quale approvare tante disposizioni nei tempi certi garantiti dalla sessione di bilancio.

Occorre pertanto prospettare un intervento articolato, che interessi al medesimo tempo sia la disciplina legislativa che quella regolamentare.

In effetti, la questione è suffi­cientemente matura per tentare di avviare un confronto che può condurre ad una riforma dello strumento della legge finanziaria. A tale fine può risultare opportuno avvalersi degli elementi offerti dal dibattito svoltosi in materia, non soltanto nelle sedi politiche, ma anche tra gli studiosi.

Ai fini di una corretta analisi del problema, non sembra possibile prescindere da un dato di fatto: il nostro ordinamento soffre di un eccesso di normazione che, in assenza di una drastica operazione di delegificazione, costringe al ricorso allo strumento della legge anche per risolvere problemi di limitata portata.

D'altra parte, poiché la legge finanziaria si avvale dell'indiscutibile vantaggio di essere esaminata in una apposita sessione, per cui i tempi della sua approvazione sono certi, è quasi inevitabile che su di essa si scarichino numerose istanze che altrimenti dovrebbero trovare altri canali, dando vita ad una legislazione settoriale e localistica.

È evidente che il ridimensionamento del numero di leggi approvate nel corso dell'anno può produrre, e sicuramente ha prodotto negli scorsi anni, l'effetto di trasformare la legge finanziaria in uno strumento normativo di ultima istanza, al quale si ricorre per risolvere una serie di questioni che non hanno trovato un'adeguata definizione normativa nel corso dell'anno.

Per altro, la soluzione a tale problema non può essere rinvenuta esclusivamente nella riforma dei Regolamenti parlamen­tari che presiedono alla discussione parlamentare della legge finanziaria, in quanto è necessario altresì affrontare il nodo della restante attività legislativa che si svolge durante l'anno finanziario.

A questo riguardo, si può prospettare l'ipotesi di concentrare in una sessione, i cui tempi siano chiaramente scanditi, la discussione di provvedimenti di ampia portata e di contenuto tendenzialmente omogeneo. Si tratta di una esperienza che potrebbe essere impiegata anche per altri provvedimenti e in particolare per i cosiddetti «disegni di legge collegati» che fino ad oggi hanno avuto iter estre­mamente faticosi, lunghi e controversi.

Un più intenso ricorso allo strumento procedurale della sessione potrebbe offrire infatti il duplice vantaggio di consentire un «dimagrimento» della legge finanziaria e, allo stesso tempo, di dare risposta in tempi ragionevoli a problemi che emergono nel dibattito politico. Occorre, quindi, utilizzare al meglio i diversi strumenti a disposizione. In questo modo verrebbe inoltre evitato il rischio che l'intenso ricorso alla decreta­zione d'urgenza renda estremamente faticosa la percezione della coerenza complessiva del programma di Governo, ingenerando l'impressione di una frammentarietà e di una imprevedibilità degli interventi che vengono posti in essere.

L'esigenza prioritaria è quella di lavorare per una qualificazione della legge finanziaria, che privilegi aspetti e questioni effettivamente rilevanti.

L'obiettivo di una qualificazione della legge finanziaria implica che la sua gestione debba essere ricondotta, almeno per i profili di maggiore interesse, ad una istanza superiore al Ministero dell'econo­mia e delle finanze, coinvolgendo direttamente la Presidenza del Consiglio dei ministri.

La definizione della legge finanziaria richiede un lavoro assai impegnativo che presuppone che le diverse soluzioni che vengono delineate, quanto al merito delle varie problematiche in discussione, siano riconducibili ad una logica complessiva e risultino coerenti con i vincoli derivanti dalle risorse a disposizione.

Ne consegue che, sul versante parlamentare, non si possa prescindere dal contributo che, nel merito, può essere assicurato dalle altre Commissioni, competenti nelle diverse materie, così come il ruolo del Governo non può limitarsi alla verifica delle compatibilità finanziarie.

Al riguardo, nella proposta di legge si prevede che gli emendamenti presentati dal Governo debbano essere preventiva­mente sottoposti all'approvazione del Consiglio dei ministri.

Come già rilevato, è convinzione dei presentatori della proposta di legge al vostro esame che una soddisfacente soluzione dei problemi prospettati richieda un complesso di interventi e imponga di adottare diversi strumenti.

Si prevede, per un verso, di intervenire sulla legge n. 468 del 1978, recante la riforma delle norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio e, per l'altro, di adottare le opportune e conseguenziali iniziative per quanto concerne la disciplina regola­mentare dei due rami del Parlamento.

Il combinato disposto di un intervento che insista sia sul terreno legislativo che su quello regolamentare potrebbe assicurare indiscutibili progressi sotto il profilo del più ordinato svolgimento della sessione di bilancio, in primo luogo a vantaggio della qualità dell'esame parlamentare e della possibilità di conseguire risultati utili sotto il profilo delle decisioni di politica economica e finanziaria.

A tale fine, la proposta di legge prospetta una serie di interventi di modifica della legge n. 468 del 1978 diretti a prevedere che l'esame di alcuni dei provvedimenti collegati, ai quali sia riconosciuto un carattere particolar­mente significativo ai fini della realizzazione degli indirizzi programma­tici definiti in sede di Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvato dal Parlamento, si svolga nell'ambito di apposita sessione. Ovviamente, in considerazione dei profili riservati alla competenza di ciascuna Camera, l'intervento che si prospetta in questa sede dovrà trovare riscontro in una puntuale modifica delle disposizioni dei Regolamenti parla­mentari, ai quali spetterà disciplinare un'apposita sessione nella quale svolgere, entro tempi certi, l'esame degli stessi.

Si prospetta, quindi, il divieto di utilizzare a copertura del disegno di legge finanziaria il miglioramento del risparmio pubblico. Si tratta di una norma virtuosa che dovrebbe impegnare tanto il Governo che il Parlamento e che può concorrere positivamente al conseguimento degli obiettivi stabiliti per quanto concerne i saldi rilevanti ai fini della finanza pubblica.

La proposta di legge prevede poi il divieto di aumentare l'importo complessivo della spesa corrente: tale disposizione potrebbe contribuire ad una qualificazione della spesa, liberando risorse da destinare agli obiettivi dello sviluppo, con particolare riferimento agli investimenti.

Attengono più specificamente alla disciplina dei Regolamenti delle due Camere, e pertanto non trovano soluzione nell'ambito della proposta di legge, le seguenti ulteriori questioni:

a) previsione di un termine ultimo entro il quale il Governo e il relatore possono presentare i propri emenda­menti; gli emendamenti presentati successivamente a detto termine dovreb­bero essere dichiarati non ricevibili e, di conseguenza, non potrebbero essere esaminati né posti in votazione. In questo modo si assicurerebbe la possibilità di una più approfondita istruttoria che consenta a tutti di valutare attentamente la portata delle modifiche che vengono prospettate;

b) attribuzione alle Commissioni di settore di un parere rinforzato sulle parti del disegno di legge finanziaria che investono in misura rilevante il loro ambito di competenza. Tale parere può essere espresso a due riprese, vale a dire sul testo del disegno di legge come presentato dal Governo e sul testo approvato dalla Commissione bilancio; nel contempo, attribuzione alla Commissione bilancio del compito di definire il testo; discussione e votazione in Assemblea soltanto di emendamenti interamente sostitutivi del testo degli articoli, come approvato in Commis­sione, ponendo per primo in votazione il mantenimento del testo ovvero l'emendamento sostitutivo che abbia il parere favorevole del Governo;

c) ampliamento dei tempi destinati all'esame da parte della Commissione bilancio e contestuale riduzione dei tempi destinati all'esame da parte dell'Assemblea.

Al riguardo, è intenzione dei presentatori della proposta di legge al vostro esame assumere una iniziativa volta ad aggiornare la disciplina regolamentare, per i profili cui si è fatto riferimento in precedenza.

La proposta di legge non intende risolvere in maniera esaustiva tutte le problematiche connesse al migliora­mento della disciplina, sia legislativa che regolamentare, della sessione di bilancio. Essa intende, piuttosto, offrire una base di discussione per avviare, in sede parlamentare, un serio e approfondito confronto sulle questioni richiamate in precedenza.

 

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1. (Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468).   1. Alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all'articolo 1-bis, comma 1, la lettera c) è sostituita dalla seguente: «c) entro il 31 dicembre i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicando quelli la cui approvazione riveste carattere prioritario e deve intervenire con le modalità e nei termini stabiliti dai Regolamenti parlamentari»; b) all'articolo 11: 1) al comma 3, dopo la lettera a), è inserita la seguente; «a-bis) il livello massimo della spesa di parte corrente del bilancio dello Stato»; 2) al comma 5, è aggiunto il seguente periodo: «È in ogni caso esclusa la possibilità di utilizzare, a copertura di maggiori oneri, il miglioramento del risparmio pubblico»; 3) al comma 6, sono aggiunti i seguenti periodi: «Le disposizioni della legge finanziaria non possono in ogni caso determinare un ammontare della spesa corrente superiore al livello massimo fissato ai sensi del comma 3, lettera a-bis). Le modifiche al testo del disegno di legge finanziaria presentato dal Governo alle Camere che comportano maggiori spese di parte corrente devono in ogni caso essere compensate da una corrispondente riduzione della spesa; a tal fine, è precluso l'utilizzo di maggiori entrate»; 4) dopo il comma 6-bis è aggiunto il seguente: «6-ter. Gli emendamenti di iniziativa governativa al disegno di legge finanziaria sono sottoposti alla preventiva deliberazione del Consiglio dei ministri»; c) all'articolo 11-bis, comma 1: 1) al primo periodo, le parole: «ed in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi del documento di programmazione finanziaria deliberato dal Parlamento» sono sostituite dalle seguenti: «ed in particolare di quelli, collegati alla manovra di finanza pubblica, necessari al perseguimento degli obiettivi del documento di programmazione economico-finanziaria deliberato dal Parlamento, la cui appro­vazione, in quanto riveste carattere priori­tario, deve intervenire con le modalità e nei termini stabiliti dai Regolamenti parla­mentari»; 2) il secondo e il terzo periodo sono sostituiti dal seguente: «In tabelle allegate alla legge finanziaria sono indicate, distintamente per la parte corrente e per la parte in conto capitale, le somme destinate alla copertura di ciascuno dei provvedimenti legislativi, ripartiti per Ministero e per programmi, che motivano lo stanziamento»; d) all'articolo 11-ter: 1) al comma 1, alinea, secondo periodo, sono premesse le seguenti parole: «Fermo restando quanto previsto al comma 1-bis,»; al medesimo comma 1, lettera a), dopo le parole: «previsti dall'articolo 11-bis» sono inserite le seguenti: «, ove si tratti dei provvedimenti di cui al comma 1 del medesimo articolo»; 2) dopo il comma 1, è inserito il seguente: «1-bis. La copertura finanziaria delle leggi che importino nuove o maggiori spese correnti è determinata esclusivamente attraverso le modalità previste dal comma 1, lettere a) e b)».     Art. 2. (Entrata in vigore). 1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

 

N. 1997

¾

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati FABRIS, DEL MESE, ADENTI, AFFRONTI, CAPOTOSTI, CIOFFI, D'ELPIDIO, GIUDITTA, LI CAUSI, MORRONE, PICANO, ROCCO PIGNATARO, PISACANE, SATTA ¾
Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, recante riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio

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Presentata il29 novembre 2006

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Onorevoli Colleghi! - L'esperienza della discussione parla­mentare dei documenti di bilancio delle ultime legislature ha evidenziato con sempre maggiore chiarezza la necessità di intervenire sulla disciplina che definisce il contenuto dei provvedimenti presentati nell'ambito della sessione di bilancio, nonché sui meccanismi procedurali che ne regolano l'esame.

Appare infatti ormai ampiamente condivisa, tanto a livello delle diverse forze politiche, di maggioranza come di opposizione, quanto a livello istituzionale, la consapevolezza circa l'inadeguatezza della sessione di bilancio come attualmente articolata, a rispondere all'obiettivo di definire un quadro delle grandezze di finanza pubblica chiaro e coerente con gli obblighi comunitari del nostro Paese, nonché di indicare gli obiettivi prioritari della politica finan­ziaria da perseguire nel corso dell'anno.

Occorre tuttavia che tale consapevolezza superi lo stadio delle mere enunciazioni verbali, che fungono ormai quasi da tradizionale corollario dell'esame del disegno di legge finanziaria e del disegno di legge di bilancio da parte delle Camere, concretandosi in una serie di proposte concrete, volte ad individuare gli aspetti problematici su cui intervenire e ad indicare i correttivi da apportare.

In questa prospettiva occorre innanzitutto evidenziare come il tema della ridefinizione della struttura contenutistica e procedurale delle manovre finanziarie di fine anno risulti oggettivamente complesso, e debba necessariamente essere affrontato secon­do un approccio composito, che tenga conto sia della necessità di rivedere la disciplina di contabilità nazionale in materia, sia di operare al livello delle norme regolamentari che, presso ciascuna Camera, delineano l'iter parlamentare dei provvedimenti di bilancio.

Alla luce di tali considerazioni emerge in primo luogo l'esigenza di rivedere la scelta, compiuta alcuni anni fa con la legge 25 giugno 1999, n. 208, di estendere il contenuto proprio della legge finanziaria anche a quegli interventi normativi di spesa, o di riduzione di entrata, finalizzati al sostegno e al rilancio dell'economia.

Se infatti quella scelta poteva apparire giustificata, all'indomani dell'entrata dell'Italia nel sistema della moneta unica europea, dall'obiettivo di introdurre nel quadro della programmazione finanziaria complessiva anche le decisioni relative alle opzioni di politica economica finalizzate al sostegno del sistema economico nazionale, attribuendo alla legge finanziaria non solo il compito di realizzare il risanamento dei conti pubblici, ma anche quello di contribuire al rilancio e allo sviluppo del sistema economico, la pratica esperienza di questi anni ha dimostrato come la legge finanziaria non sia in grado, sia per i limiti intrinseci dello strumento, sia per ragioni probabilmente dettate dalla generale situazione del sistema politico, di rappresentare la sede adatta per compiere una programmazione econo­mica caratterizzata da un sufficiente grado di organicità e di razionalità.

Al contrario, l'allargamento del contenuto proprio della legge finanziaria operato dalla citata legge n. 208 del 1999 ha finito per riproporre i limiti e le criticità evidenziatisi nella prima esperienza di applicazione di tale strumento, trasformando il principale meccanismo legislativo di programma­zione finanziaria, fin dal momento della sua presentazione alle Camere da parte del Governo, in un complesso di disposizioni di portata sempre più ampia ed eterogenea che, nel corso dell'esame parlamentare, si carica di ulteriori disposizioni, trasformandosi in un coacervo di norme della più varia natura che, per la sua eterogeneità e complessità, risulta di difficile interpretazione da parte dei cittadini e delle amministrazioni chiamate ad applicarle, rendendo necessari continui interventi emendativi sul testo della legge, spesso a breve distanza dalla sua entrata in vigore.

Caricare la legge finanziaria di contenuti pressoché universali determi­na, inoltre, l'ulteriore conseguenza di attribuire alla sessione di bilancio un carattere ultimativo e «drammatico», assolutamente deleterio per la chiarezza delle scelte in essa contenute e per la stessa trasparenza dei meccanismi decisionali. La legge finanziaria rappresenta infatti, nella percezione del mondo politico e del Paese nel suo complesso, l'unica, irripetibile occasione per realizzare opzioni normative di qualche rilievo in ogni settore dell'ordinamento e, soprattutto, per stanziare risorse finanziarie in favore di questo o di quel comparto. Ciò attiva un meccanismo perverso in base al quale, da un lato, a livello di Governo, sulla legge finanziaria si scaricano le richieste provenienti da tutte le amministrazioni, mentre, a livello parlamentare, essa sembra costituire l'unico provvedimento attraverso cui veicolare esigenze, anche legittime, provenienti dal proprio elettorato e, più in generale, dalla società civile.

Tale situazione, coniugandosi con la necessaria compressione dei tempi di esame imposti dalle norme regolamentari della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, rende di fatto impossibile governare con una qualche razionalità e pacatezza il procedimento legislativo di approvazione del disegno di legge finanziaria, sia da parte degli organismi parlamentari, sia da parte dello stesso Governo, che è indotto, alla luce delle dimensioni sempre più ampie del provvedimento e della massa delle proposte emendative, presentate sia dalle forze politiche di maggioranza sia da quelle di opposizione, a ricorrere allo strumento della questione di fiducia su uno o più «maxi-emendamenti», nei quali viene concentrato, in articolati estesi per varie centinaia di commi, tutto o buona parte del contenuto del disegno di legge finanziaria.

Quest'ultima pratica, se in parte comprensibile alla luce dell'estrema difficoltà di condurre a conclusione entro la fine dell'anno, secondo le procedure ordinarie, l'esame di un provvedimento dalle caratteristiche ormai tanto peculiari, appare tuttavia del tutto inaccettabile, in quanto rappresenta una vera e propria distorsione delle norme sul processo legislativo e un assoluto stravolgimento di qualsiasi regola di corretta normazione.

Sotto il primo profilo, l'accorpamento in singoli articoli di centinaia di articoli, originariamente distinti, costituisce in sostanza un'elusione del precetto sancito dall'articolo 72, primo comma, della Costituzione, secondo cui ogni disegno di legge è approvato articolo per articolo e, quindi, nel suo complesso. Inoltre, sul piano delle dinamiche parlamentari, la prassi di sottoporre il testo originario del disegno di legge finanziaria ad una sostanziale «riscrittura» da parte del Governo, attraverso una serie continua e amplissima di modifiche, che spesso intervengono nei giorni immediatamente precedenti la prevista conclusione dell'esame in Aula, pregiudica comple­tamente la possibilità di svolgere una efficace istruttoria e un adeguato approfondimento, sia politico che tecni­co, sul contenuto del provvedimento, determinando il paradosso che proprio la discussione dell'intervento legislativo più rilevante dell'anno avviene in modo assolutamente frammentario e convulso, spesso in termini tali da non consentire neanche la piena conoscenza di tutte le conseguenze e implicazioni delle norme proposte.

Quanto al secondo profilo, appare di tutta evidenza l'aberrazione insita nel fatto che un atto legislativo nazionale di rilievo tanto cruciale, recante spesso complesse riforme di ampi settori dell'ordinamento, si componga di articoli la cui lunghezza, crescente di anno in anno, è ormai giunta a superare gli 800 commi, spesso intessuti di inestricabili richiami ad altre disposizioni.

Una siffatta circostanza, prima ancora che confliggere in modo stridente con ogni più elementare regola di tecnica legislativa, appare porsi in contrasto con il principio, giuridico ma soprattutto democratico, di conoscibilità della norma da parte del legislatore e dei soggetti facenti parte dell'ordinamento ai quali la norma stessa si indirizza.

Entrambi gli ordini di considerazioni appena esposti inducono a domandarsi se alcune delle difficoltà ad affrontare efficacemente molti tra i principali nodi del Paese, ed a realizzare in termini incisivi interventi di riforma da tempo attesi, non siano anche dovute all'errore di caricare la manovra di bilancio e, segnatamente, il disegno di legge finanziaria, di una valenza normativa eccessiva ed impropria, impegnando il Governo e il Parlamento, per quasi sei mesi, in un processo di produzione normativa farraginoso e caotico, incentrato su un unico provvedimento, che deve farsi carico di esigenze complesse e disparate, in un lasso di tempo troppo breve per l'oggettiva vastità delle questioni affrontate, ma troppo lungo per non monopolizzare quasi completamente l'attività legislativa delle Camere.

Per questi motivi, l'articolo 1 della proposta di legge interviene con taluni correttivi, tanto semplici quanto essenziali, sull'articolo 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, relativo al contenuto proprio della legge finanziaria, abrogando la lettera i-ter) del comma 3, introdotta dalla legge n. 208 del 1999, la quale consente di inserire nel disegno di legge finanziaria anche quelle norme che comportano aumenti di spesa (o riduzioni di entrata) finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con l'unica eccezione di quelle di carattere localistico o microsettoriale.

Eliminando tale previsione la legge finanziaria ritornerebbe ad assumere quelle funzioni per le quali essa era stata immaginata dal legislatore all'atto dell'approvazione della legge n. 468 del 1978, e alle quali mirava a ricondurla la legge n. 362 del 1988, di strumento attraverso cui:

a) fissare il quadro di riferimento e le dimensioni complessive delle grandi variabili della finanza pubblica;

b) modulare, in una prospettiva pluriennale, l'allocazione delle risorse finanziarie nei principali comparti dell'intervento pubblico;

c) operare gli interventi correttivi necessari a riportare l'andamento dei conti pubblici nel sentiero definito dalle compatibilità di bilancio e, ormai, dai limiti derivanti dal Patto di stabilità europeo;

d) manovrare, attraverso interventi su aliquote, scaglioni, detrazioni ed altri elementi di determinazione di imposte e tasse, l'essenziale elemento di politica economica costituito dalla leva fiscale.

Al di fuori di tali aspetti, tutte le altre misure di politica economica e, a maggior ragione, tutti gli interventi di riforma, di carattere settoriale come di carattere multisettoriale, dovrebbero essere esclusi dal «perimetro» del disegno di legge finanziaria, e trovare la propria sedes materiae più naturale in specifici disegni di legge, eventualmente collegati, da esaminare durante il resto dell'anno, ovvero, laddove concorrano al raggiungimento degli obiettivi finanziari della manovra, nell'ambito della stessa sessione di bilancio, secondo le regole procedurali loro proprie.

Tale semplice modifica, riportando senza stravolgimenti la disciplina della legge n. 468 del 1978 alla sua ratio originaria, avrebbe innanzitutto il pregio di eliminare molte delle cause che hanno generato l'inestricabile «ingorgo normativo» in cui sono condannati ad incorrere i disegni di legge finanziaria, consentendo di esaminare gli interventi normativi «di settore» nella sede propria costituita dalle singole Commissioni parlamentari competenti, e di valutare con maggiore attenzione, negli specifici contesti, le ricadute, sia sul piano giuridico-normativo, sia sul piano degli effetti economici e sociali, delle norme proposte.

Inoltre, la modifica ipotizzata potrebbe favorire una complessiva deflazione della produzione normativa, evitando che la legge finanziaria costituisca l'occasione per intervenire, con cadenza annuale, su settori fondamentali dell'ordinamento, sovrap­ponendo nuove norme a quelle da poco entrate in vigore, in un processo di «riforma permanente» che genera conseguenze opposte agli stessi dichiarati intenti riformatori, determinando una costante instabilità ed una sempre maggiore opacità del quadro normativo, tale da determinare incertezze applicative, crescente contenzioso ed oneri inaccettabili per i cittadini e le imprese.

Accanto a tali innovazioni, occorre inoltre rivedere, in parallelo, il contenuto e la tempistica del documento di programmazione economico-finanziaria, dovendosi anche sotto questo profilo rilevare come il documento presenti alcuni aspetti di criticità, che possono pregiudicarne la stessa finalità programmatoria.

In primo luogo esso sembra caratterizzarsi per un carattere pletorico, di contenitore di una molteplicità di indicazioni che, per la loro numerosità, rischiano di avere un rilievo quasi esclusivamente retorico o ottativo.

A questo riguardo sembra anche in questo caso opportuno ricondurre il documento entro i limiti di una maggiore sobrietà, limitandone i contenuti ad una indicazione delle prospettive di evoluzione delle variabili macro-economiche nazionali ed internazionali, alla definizione delle grandezze di finanza pubblica attese e degli eventuali correttivi che si ritiene di dovervi apportare, nonché delle misure che si intendono realizzare prioritariamente nei settori indicati.

Tale opera di semplificazione del documento di programmazione econo­mico-finanziaria avrebbe il duplice pregio di aumentare l'apporto informati­vo del documento nei confronti degli organi parlamentari, e di indurre in questa sede una maggiore consapevo­lezza politica circa le opzioni legislative che le Camere saranno successivamente chiamate a compiere, aiutando inoltre il Governo ad operare una selezione più attenta e realistica circa gli obiettivi che effettivamente si intendono realizzare nell'anno successivo e nel periodo di riferimento, realizzando in tal modo la funzione, propria del documento, di costituire un primo momento di scelta e di sintesi politica dei più complessivi obiettivi programmatici di legislatura del Governo e della maggioranza.

Sul piano strettamente normativo si deve evidenziare come la tempistica fissata dalla legge n. 468 del 1978 per la presentazione del documento da parte del Governo, stabilita entro il 30 giugno dall'articolo 1-bis, comma 1, lettera a), della stessa legge, appaia oggettivamente troppo anticipata, in quanto in quella fase dell'esercizio finanziario l'Esecutivo non dispone di alcuni elementi essenziali per la definizione dei contenuti della futura manovra, quali gli effetti complessivi della legge finanziaria per l'anno in corso, un dato accettabilmente approssimato circa il tasso di crescita del prodotto interno lordo (PIL), nonché la proiezione su base annua delle entrate tributarie, per le quali non sono in quel momento ancora disponibili i dati relativi al saldo per l'anno precedente e al primo acconto per l'anno successivo, ed è pertanto costretto, come testimonia l'esperienza degli ultimi anni, a formulare delle ipotesi successivamente smentite dai fatti, e a presentare, alla vigilia della presentazione alle Camere del disegno di legge finanziaria e del disegno di legge di bilancio, una nota di variazione del documento stesso.

In tale ultima prospettiva, l'articolo 2 della proposta di legge prevede di posticipare al 1o settembre la presentazione alle Camere del docu­mento di programmazione economico-finanziaria, riducendo in tale modo la durata complessiva della sessione di bilancio, e attribuendo al documento il ruolo di stabilire, alla vigilia dell'esame del disegno di legge finanziaria, in termini certi e immodificabili, le scelte finanziarie di fondo su cui si basa la manovra predisposta dal Governo.

In estrema sintesi, la presente proposta di legge costituisce un contributo alla revisione di taluni aspetti fondamentali dell'attività legislativa, che condizionano in termini decisivi la qualità della normazione e la complessiva efficacia delle risposte che il sistema istituzionale può dare alle esigenze della società e del mondo produttivo.

In tale contesto è auspicabile che il dibattito su tali tematiche si sviluppi quanto prima, attraverso il coinvol­gimento più ampio possibile di tutte le forze politiche e con il paritario concorso dell'altro ramo del Parlamento, avviando un processo riformatore che non deve necessariamente procedere in blocco, ma che deve ispirarsi al massimo realismo, realizzando quelle proposte sulle quali è possibile fin d'ora coagulare il necessario consenso politico, ad esempio procedendo ad alcune, mirate modifiche che consentano di migliorare, già dal prossimo anno, il processo decisionale della sessione di bilancio.

A testimonianza dell'ampia conso­nanza che ormai si registra su tali soluzioni, e sull'esigenza di affrontare tali tematiche secondo un approccio il più possibile pragmatico, merita richiamare l'ordine del giorno n. 9/1746-bis/85, presentato dal presidente della Commissione Bilancio della Camera dei deputati, onorevole Duilio, e dal relatore sul disegno di legge finanziaria 2007, onorevole Ventura, approvato a conclusione dell'esame in prima lettura alla Camera dei deputati del medesimo disegno di legge, il quale segnala, tra l'altro, l'esigenza di «alleggerire» la legge finanziaria e di distribuire tra una pluralità di strumenti decisionali le funzioni cui fa fronte tale provve­dimento.

 

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1. (Contenuto proprio della legge finanziaria).   1. Al comma 3 dell'articolo 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) alla lettera h), le parole: «e normativo» sono soppresse; b) la lettera i-ter) è abrogata.     Art. 2. (Termine di presentazione del documento di programmazione economico-finanziaria).   1. All'articolo 1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) alla lettera a) del comma 1, le parole: «30 giugno» sono sostituite dalle seguenti: «1o settembre»; b) al comma 2, le parole: «entro il 15 luglio» sono sostituite dalle seguenti: «entro il 15 settembre».