Camera dei deputati - XV Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento bilancio
Titolo: La manovra di finanza pubblica per il 2007 e il bilancio 2007 - A.C. 1746-bis e A.C. 1747
Riferimenti:
AC n. 1747/XV   AC n. 1746-bis/XV
Serie: Progetti di legge    Numero: 54
Data: 12/10/2006
Descrittori:
BILANCIO DELLO STATO   LEGGE FINANZIARIA


Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Progetti di legge

 

 

 

 

 

 

 

La manovra di finanza pubblica per il 2007 e il bilancio 2007

A.C. 1746-bis e A.C. 1747

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 54

 

 

12 ottobre 2006


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Bilancio e politica economica

 

SIWEB

 

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File: BI0050.doc

 


I N D I C E

 

 

PARTE I - Gli obiettivi di finanza pubblica

1.  Le previsioni macroeconomiche. 3

2.  Gli obiettivi di finanza pubblica per il 2007. 5

PARTE II - La manovra di finanza pubblica per il 2007

1.  Le dimensioni della manovra. 11

2.  Gli strumenti della manovra. 13

3.  Il contenuto. 15

Entrate. 16

Razionalizzazione della pubblica amministrazione. 18

Pubblico impiego. 19

Scuola  20

Previdenza. 21

Sanità  22

Enti territoriali23

Altri interventi24

PARTE III - Il disegno di legge di bilancio per il 2007

1.  Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente. 29

1.1     Il quadro generale riassuntivo. 29

1.2     Le variazioni rispetto alle previsioni 2006. 30

1.3     Il bilancio di cassa. 34

2.  Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1747)35

3.  Profili problematici inerenti gli effetti sul bilancio di disposizioni contenute negli altri provvedimenti della manovra. 37

PARTE IV - I documenti di bilancio

1.  La disciplina contabile: il bilancio dello Stato. 53

2.  La disciplina contabile: la legge finanziaria. 60

APPENDICE

Glossario dei principali termini macroeconomici e di finanza pubblica. 65

 


PARTE I
Gli obiettivi di finanza pubblica

 


1. Le previsioni macroeconomiche

Le previsioni macroeconomiche contenute nel DPEF 2007-2011, presentato nel luglio scorso, sono state riviste nella Nota di aggiornamento al DPEF 2007-2011, presentata in data 1 ottobre, contestualmente alla Relazione previsionale e programmatica per il 2007.

 

Per il 2007, è prevista una crescita reale del PIL dell’1,3 per cento, rispetto alla previsione dell’1,2 per cento indicata nel DPEF di luglio.

 

Per quanto concerne gli anni successivi al 2007, la Relazione previsionale e programmatica conferma le previsioni di crescita contenute nel DPEF 2007-2011, che indicava un PIL dell’1,5% nel 2008, dell’1,6% nel 2008 e dell’1,7% negli anni successivi.

 

Secondo i dati forniti dall’ISTAT, nel secondo trimestre 2006 il PIL reale è aumentato dello 0,5% rispetto al trimestre precedente, e dell’1,5% rispetto al secondo trimestre del 2005.

 

Nella tavola seguente sono esposte le previsioni relative alle principali grandezze macroeconomiche per il 2006 e il 2007.

Per il 2006, sono indicate le stime contenute nella Sezione I della RPP, aggiornate rispetto a quelle previste nel DPEF.

Per il 2007, sono indicate le previsioni tendenziali e quelle programmatiche contenute nel DPEF e nella Sezione I della RPP. La RPP fornisce una serie di valori relativi al quadro programmatico che mancavano nel DPEF.

 

Andamento tendenziale e programmatico nel 2007

(variazioni %)

 

2006

2007

 

RPP

DPEF
Tendenziale

DPEF
Programmatico

RPP

PIL

1,6

1,5

1,2

1,3

Importazioni

5,0

3,5

3,1

3,5

Spesa delle famiglie residenti

1,6

1,3

0,8

1,2

Investimenti fissi lordi

2,8

1,9

2,1

2,3

Esportazioni

5,3

3,7

4,0

4,2

 

Tasso di disoccupazione (% forza lavoro)

7,1

7,5

7,5

6,8

Crescita dell’occupazione

0,8

0,6

0,4

0,5

Tasso di occupazione (specifico età 15-64)

58,5

58,5

58,4

59,1

 

Inflazione programmata

1,7

-

2,0

2,0

Deflatore dei consumi

2,6

2,0

1,9

2,0


 

Per ciò che riguarda le previsioni degli organi internazionali, la stima dicrescita del PIL indicata dal Governo per il 2007 risulta in linea con le stime formulate dall’OCSE (1,3%) nel maggio 2006 e dal Fondo monetario internazionale (1,3%) nelle previsioni aggiornate di settembre 2006.

 

Prodotto interno lordo 2007

Confronti internazionali

(variazioni % a prezzi costanti)

 

Commissione UE
maggio 2006

OCSE
maggio 2006

FMI
settembre 2006

Italia

1,2

1,3

1,3

Francia

2,0

2,2

2,3

Spagna

2,8

3,0

3,0

Germania

1,0

1,6

1,3

Area euro

1,8

2,1

2,0

Regno unito

2,8

2,9

2,7

Ue – 15

2,0

-

-

Ue – 25

2,2

-

-

Usa

2,7

3,1

2,9

Giappone

2,4

2,2

2,1

Fonte:Commissione UE: Spring 2006 Economic forecasts (maggio 2006); OCSE: Economic outlook n. 79 (maggio 2006); FMI: World Economic Outlook (settembre 2006).

 

 

La RPP conferma anche le previsioni di crescita del PIL per gli anni successivi al 2007 contenute nel quadro macroeconomico programmatico del DPEF.

Con riferimento a tali anni, il DPEF indica una crescita del PIL reale dell’1,5% nel 2008, dell’1,6% nel 2008 e dell’1,7% negli anni successivi.


2. Gli obiettivi di finanza pubblica per il 2007

Per quanto concerne i saldi di finanza pubblica, la Nota di aggiornamento al DPEF 2007-2011 ha confermato, per il 2007, l’obiettivo di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche fissato dal DPEF al 2,8% del PIL.

 

La Nota precisa che tale livello è quello che consente di rispettare il percorso di risanamento indicato nella Raccomandazione del Consiglio Ecofin del luglio 2005[1].

La Nota di aggiornamento conferma anche la previsione della spesa per interessi per il 2007 al 4,8 per cento del PIL e l’obiettivo di avanzo primario al 2,0 per cento, come previsto dal DPEF.

 

Saldi di finanza pubblica per il 2007

(Valori in % del PIL)

 

 

DPEF 2007-2011 tendenziale

DPEF 2007-2011 programmatico

Nota di aggiornamento

 

Indebitamento netto

-4,1

-2,8

-2,8

 

Al netto sentenza IVA

 

 

-2,8

 

 

 

Avanzo primario

0,8

2,1(a)

2,0

 

Al netto sentenza IVA

 

 

2,0

 

 

 

Spesa per interessi

4,8

4,8

4,8

 

 

 

Indebitamento netto corretto*

-

-2,3

-2,2

 

 

Debito

108,5

107,5

106,9

 

Al netto sentenza IVA

 

 

106,1

 

*     per il ciclo e al netto delle misure una-tantum.

(a)    Si segnala che la Nota di aggiornamento riporta il valore del saldo primario del DPEF pari a 2,0% anziché 2,1%, come indicato nel Documento presentato nel luglio scorso.

Si osserva che occorrerebbe conoscere i dati aggiornati sull’andamento tendenziale dell’indebitamento netto nel 2007.

 

Per quanto concerne il rapporto debito/PIL, va rilevato che la Nota di aggiornamento abbassa la previsione per il 2007 dal 107,5% del PIL, indicata nel DPEF di luglio, al 106,9%.

La Nota rileva peraltro che senza l’impatto della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee del 14 settembre 2006, circa la detraibilità dell’IVA versata per l’acquisto di autoveicoli aziendali[2], il debito per l’anno 2007 sarebbe potuto scendere al 106,1 per cento.

 

Per gli anni successivi al 2007, la Nota di aggiornamento prevede una evoluzione dell’indebitamento netto leggermente migliore rispetto a quella prospettata nel DPEF di luglio, indicando un indebitamento netto del 2,2 per cento del PIL per il 2008, dell’1,5 per cento del PIL per il 2009 e dello 0,7 per cento del PIL per il 2010, fino ad arrivare ad un valore di accreditamento netto dello 0,1 per cento nel 2011.

 

Per quanto concerne le previsioni dei principali organismi internazionali, la Commissione UE, a maggio 2006, indicava un indebitamento netto per il 2007 del 4,5 per cento del PIL e l’OCSE, nello stesso mese, un valore del 4,6 per cento del PIL (tali previsioni, peraltro, non consideravano gli interventi correttivi che avrebbero potuto essere adottati). Le stime del Fondo Monetario Internazionale, aggiornate nel World Economic Outlook di settembre 2006, indicano un indebitamento netto del 4,1% del PIL.


Indebitamento netto delle P.A. 2007 - Confronti internazionali

(% del PIL)

 

Commissione UE
maggio 2006

OCSE
maggio 2006

FMI
settembre 2006

Italia

-4,5

-4,6

-4,1

Francia

-3,1

-2,6

-2,6

Spagna

+0,4

+0,9

+0,9

Germania

-2,5

-2,2

-2,4

Area euro

-2,3

-2,1

-1,9

Regno unito

-2,8

-3,2

-2,8

Ue – 15

-2,2

-

-

Ue – 25

-2,2

-

-

Usa

-4,4

-3,7

-3,2

Giappone

-5,4

-4,7

-4,9

Fonte:   Commissione UE: Spring 2006 Economic forecasts (maggio 2006); OCSE: Economic outlook (maggio 2006); FMI: World Economic Outlook (settembre 2006).


PARTE II
La manovra di finanza pubblica per il 200
7


1.Le dimensioni della manovra

Ai fini del raggiungimento degli obiettivi indicati nel DPEF e confermati nella nota di aggiornamento, la manovra di finanza pubblica ha la funzione di ricondurre il disavanzo tendenziale, vale a dire il disavanzo che si produrrebbe sulla base della legislazione vigente qualora non intervenissero ulteriori provvedimenti, ai valori programmatici.

A tal fine, occorre considerare gli effetti finanziari delle disposizioni contenute negli strumenti di attuazione della manovra di finanza pubblica in rapporto al conto economico delle amministrazioni pubbliche, piuttosto che al bilancio dello Stato. E’ dunque necessario valutare l’impatto delle disposizioni sull’indebitamento netto.

 

Sulla base delle indicazioni contenute nell’aggiornamento dell’allegato 7 presentato dal Governo in data 10 ottobre 2006, l’importo complessivo della manovra di finanza pubblica per il 2007 (cd. manovra lorda) dovrebbe ammontare a circa 40 miliardi di euro, pari a circa il 2,6 per cento del PIL, destinati a:

§      misure di carattere espansivo o comunque oneroso, volte al finanziamento di spese non eludibili (ad es. il rinnovo dei contratti del pubblico impiego) ed alla realizzazione di interventi di sviluppo o di carattere sociale: 20,15 miliardi di euro, corrispondenti all’1,33 per cento del PIL;

§      la correzione dei conti pubblici per garantire il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica: 19,9 miliardi di euro (1,3 per cento del PIL), di cui:

-       5,3 miliardi (0,35% del PIL)per la copertura delle minori entrate derivanti dalla recente sentenza della Corte di giustizia europea sulla detraibilità dell’IVA sugli autoveicoli;

-       14,5 miliardi (circa 1% del PIL) corrispondono all’effetto correttivo al netto degli effetti della predetta sentenza.

 

TOTALE MANOVRA

39.980,9

Interventi onerosi

-20.152,4

Sentenza Corte di giustizia

-5.280,0

Effetto correttivo
(al netto degli effetti della sentenza della Corte di giustizia)

14.548,5

 

L’importo complessivo della manovra non coincide con quello indicato dal Governo, pari a 34,7 miliardi di euro, in quanto il Governo ha ritenuto di non considerare nella manovra le misure che limitano la deducibilità delle spese per gli autoveicoli, contenute nel decreto-legge collegato (articolo 7, commi 25 e 26, DL n. 262/2006), finalizzate a compensare le minori entrate IVA derivanti dalla sentenza della Corte di giustizia europea, con un impatto stimato di circa 5,3 miliardi di euro.

Secondo la relazione tecnica al decreto-legge, queste maggiori entrate sono state già incluse nelle previsioni di bilancio a legislazione vigente per il 2007, proprio in quanto destinate a compensare le minori entrate della sentenza della Corte di giustizia.

Appare necessario al riguardo un chiarimento circa l’inclusione nel bilancio a legislazione vigente delle suddette maggiori entrate. Non appare chiaro infatti come sia stato possibile inserire nel BLV, che è stato presentato alla Camera il 1° ottobre, una parte delle maggiori entrate derivanti da un decreto-legge che è entrato in vigore il 3 ottobre.

Appare altresì opportuno un chiarimento circa i criteri con cui sono state stimate in 5,3 miliardi di euro le minori entrate derivanti dall’applicazione della sentenza IVA per il 2007. Si ricorda in proposito che la nota di aggiornamento al DPEF valutava il minor gettito derivante dalla sentenza della Corte di giustizia europea per il 2006 in 3,7 miliardi di euro.

Si ritiene dunque più corretto considerare queste entrate nell’ammontare complessivo della manovra lorda, che risulterebbe dunque pari a quasi 40 miliardi di euro.

 


2.Gli strumenti della manovra

La manovra di finanza pubblica per il 2007 è effettuata attraverso i seguenti strumenti normativi:

§      il disegno di legge finanziaria: “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)” (A.C. 1746);

§      il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente: “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2007 e bilancio pluriennale per il triennio 2007-2009” (A.C. 1747);

§      il decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (A.C. 1750).

§      Il disegno di legge delega in materia di tributi statali, presentato alla Camera il 5 ottobre 2006 (A.C. 1762), in corso di stampa.

 

Con riferimento a tale ultimo disegno di legge, si osserva che tra i mezzi di copertura della manovra sono comprese risorse per 1,1 miliardi di euro nel 2007 e 2 in ciascuno degli anni 2008 e 2009, derivanti da tale disegno di legge di delega.

Come già rilevato nel corso della seduta della Commissione Bilancio del 5 ottobre 2006, relativa alla verifica del contenuto proprio del disegno di legge finanziaria, l'utilizzo di risorse provenienti da un disegno di legge di delega pone un problema di coerenza temporale tra oneri e mezzi di copertura, in quanto tali mezzi devono sussistere a decorrere dal primo anno del triennio considerato dal prospetto. Ne deriva che le risorse derivanti dalla delega - che si realizzano subordinatamente all'emanazione della disciplina attuativa - devono necessariamente prodursi già nel 2007. Occorre quindi individuare modalità che garantiscano il conseguimento di tale effetto, al fine di evitare che la normativa delegata entri in vigore successivamente alla data del 1o gennaio 2007 e, pertanto, una parte delle risorse poste a copertura della legge finanziaria risulti affidata ad una disciplina non ancora vigente alla predetta data.

 

La Nota di aggiornamento al DPEF, approvata con risoluzione dalla Camera nella seduta del 4 ottobre 2006 e dal Senato nella seduta dell’11 ottobre 2006, reca inoltre l’elenco degli ulteriori provvedimenti normativi, in corso di preparazione, che il Governo dichiara collegati alla manovra:

§      disegno di legge di revisione del Testo unico per gli enti locali;

§      disegno di legge di delega recante norme di attuazione dell’art. 119 Costituzione, in materia di federalismo fiscale;

§      disegno di legge recante ulteriori misure di riorganizzazione e razionalizzazione degli apparati amministrativi e di sostegno allo sviluppo economico;

§      disegno di legge recante ulteriori misure in materia di liberalizzazioni.

 

I predetti disegni di legge saranno presentati alle Camere entro il 15 novembre, ai sensi della legge n. 468/1978 (art. 1-bis, comma 1, lettera c)).

 

Il Governo considera collegato alla manovra di bilancio anche il disegno di legge sui servizi pubblici locali, già presentato in Parlamento (A.S. 772).


3.Il contenuto

La seguente tabella sintetizza gli effetti finanziari della manovra per il 2007.

 

 

 

Maggiori entrate/risparmi

Oneri

TOTALE

Fisco*

 

16.223,6

-4.093,7

12.129,9

di cui:

 

 

 

 

legge finanziaria

 

5377,4

-3.710,7

1.666,7

decreto-legge collegato

 

9746,2

-383,0

9.363,2

ddl di delega

 

1100

0,0

1.100,0

Razionalizzazione PA

 

3.539,4

-301,7

3.237,7

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

2.329,4

-1,7

2.327,7

spese in conto capitale

 

1.210,0

-300,0

910,0

Pubblico impiego**

 

348,1

-1.082,3

-734,2

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

348,1

-1.082,3

-734,2

spese in conto capitale

 

0

0,0

0,0

Scuola

 

0

-340,0

-340,0

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

0

-320,0

-320,0

spese in conto capitale

 

0

-20,0

-20,0

Previdenza

 

10.378,0

-1.209,0

9.169,0

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

0,0

-526,0

-526,0

spese in conto capitale

 

0,0

0,0

0,0

entrate

 

10.378,0

-683,0

9.695,0

Sanità

 

4.350,0

-1.381,0

2.969,0

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

2.949,0

-81,0

2.868,0

spese in conto capitale

 

0,0

-10,0

-10,0

entrate

 

1.401,0

-1.290,0

111,0

Enti territoriali

 

4.380,0

0,0

4.380,0

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

4.380,0

0,0

4.380,0

spese in conto capitale

 

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

Altri interventi***

 

371,8

-9.194,7

-8.822,9

di cui:

 

 

 

 

spese correnti

 

22,6

-5.367,7

-5.345,1

spese in conto capitale

 

264,2

-3.827,0

-3.562,8

entrate

 

85,0

0,0

85,0

Tabelle legge finanziaria

390

-2.550,0

-2.160,0

TOTALE MANOVRA

 

39.980,9

-20.152,4

19.828,5

Sentenza Corte di giustizia

 

 

 

-5.280,0

Effetto correttivo al netto della sentenza della Corte di giustizia

 

 

 

14.548,5

*     Non include le entrate contributive (v. previdenza) e derivanti dall’applicazione dei meccanismi per il contenimento della spesa sanitaria (v. sanità); include la valorizzazione del patrimonio pubblico.

**   Include il personale del settore scolastico.

***Include interventi per lo sviluppo, interventi di carattere sociale e altri interventi comunque di carattere oneroso (ad es. finanziamento delle missioni di pace).


Entrate

Le maggiori entrate derivanti dalla manovra dovrebbero ammontare complessivamente a 16,2 miliardi di euro, relative principalmente a misure in materia fiscale e, in misura minore, a misure di valorizzazione del patrimonio pubblico.

Le minori entrate stimate, derivanti principalmente dalla riduzione del cd. cuneo fiscale e dalla proroga di numerose agevolazioni fiscali, risultano pari a 4,1 miliardi di euro.

 

Si segnala che i dati indicati non tengono conto delle entrate riguardanti i settori della previdenza e della sanità, che sono considerate nelle relative sezioni.

 

(milioni di euro)

ENTRATE

Maggiori entrate

Minori
entrate

TOTALE

Legge finanziaria

5.377,4

-3.710,7

1.666,7

Decreto-legge collegato

9.746,2

-383,0

9.363,2

Disegno di legge di delega

1.100,0

0,0

110,0

TOTALE ENTRATE

16.223,6

-4.093,7

11.139,9

 

 

Le maggiori entrate deriverebbero principalmente da:

§      misure limitative della deducibilità delle spese per gli autoveicoli: (art. 7, commi 25-26 D.L. collegato): 5.364 milioni di euro; si segnala che queste entrate dovrebbero essere state già incluse nel bilancio a legislazione vigente, per un importo pari a 5.280 milioni di euro (si rinvia sul punto all’osservazione a pag. 37);

§      revisione ed aggiornamento degli studi di settore (art. 5, commi 1-15, ddl finanziaria): 3.288 milioni di euro, di cui 1.917 milioni relativi all’IRPEF e all’IRES, 964 relativi all’IVA e 407 milioni relativi all’IRAP;

§      disposizioni volte al recupero della base imponibile (art. 3, D.L. collegato): 1.523 milioni di euro;

§      misure in materia di riscossione (art. 2, D.L. collegato): 1.200 milioni di euro;

§      misure in materia di accertamento e contrasto all’evasione e all’elusione fiscale contenute nel decreto-legge collegato (art. 1, D.L. collegato): 972 milioni di euro;

§      disposizioni in materia di valorizzazione del patrimonio pubblico (artt. 15-17 ddl finanziaria): 500 milioni di euro;

§      modifica delle tariffe delle tasse automobilistiche (art. 20, comma 22, ddl finanziaria): 452 milioni di euro;

§      riforma della disciplina dell’IRPEF (art. 3 ddl finanziaria): 433 milioni di euro;

§      contrasto dell’evasione fiscale relativa all’ICI (art. 6, commi 12-20, ddl finanziaria): 360 milioni di euro;

§      maggiori entrate da IVA derivanti dall’applicazione della disciplina agevolativa per l’acquisto di mezzi di trasporto ad alta sostenibilità ambientale (art. 7, commi 1-11, D.L. collegato): 248 milioni di euro;

§      modifica della disciplina in materia di imposte ipotecaria, catastale e di registro relative a successioni e donazioni (art. 6, D.L. collegato): 241 milioni di euro;

§      modifica della disciplina sulle ritenute sui corrispettivi dovuti dal condominio all’appaltatore (art. 5, comma 25, ddl finanziaria): 110 milioni;

§      aumento dell’aliquota d’accisa applicata al gasolio usato come carburante (art. 7, comma 13, D.L. collegato): 109 milioni di euro;

§      aumento della tassazione sui tabacchi (art. 6, comma 11, ddl finanziaria): 100 milioni di euro;

 

Ulteriori 1.100 milioni di euro dovrebbero invece derivare dall’attuazione della delega in materia fiscale.

Sul punto si rinvia all’osservazione a pag.

 

Le minori entrate sarebbero invece imputabili soprattutto a:

§       riduzione del cd. cuneo fiscale, con particolari agevolazioni per i lavoratori del Mezzogiorno e le donne lavoratrici (art. 18 ddl finanziaria): 2.450 milioni di euro;

§       proroghe di agevolazioni fiscali (artt. 29-30 ddl finanziaria): 1.125 milioni di euro.


Razionalizzazione della pubblica amministrazione

Dalle disposizioni concernenti la razionalizzazione della pubblica amministrazione dovrebbero derivare risparmi per circa 3,5 miliardi di euro, a fronte di maggiori oneri pari a circa 300 milioni di euro.

 

(milioni di euro)

 

Risparmi

Oneri

TOTALE

Razionalizzazione PA

3.539,4

-301,7

3.237,7

di cui:

 

 

 

spese correnti

2.329,4

-1,7

2.327,7

spese in conto capitale

1.210,0

-300,0

910,0

 

 

I risparmi dovrebbero derivare principalmente dalla previsione dell’accantonamento e dalla conseguente indisponibilità una quota pari a 4.572 milioni di eurodelle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato relative alle spese in conto capitale e alle seguenti categorie economiche relative a spese correnti: consumi intermedi; trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche, a famiglie e istituzioni sociali private, a imprese e all’estero, altre uscite correnti; sono escluse specifiche tipologie di spesa (art. 53).

L’effetto di miglioramento dell’indebitamento netto ascritto a questa disposizione è pari a 3.310 milioni di euro, di cui 2.100 milioni relativi a minori spese correnti e 1.210 milioni relativi a minori spese in conto capitale.

Ulteriori risparmi, pari a 200 milioni di euro, dovrebbero scaturire dalla ridefinizione del processo di riordino, trasformazione e soppressione di enti pubblici (artt. 47 e 67).

 

I maggiori oneri, pari a 300 milioni di euro, derivano invece dall’istituzione, di un Fondo per la compensazione degli effetti finanziari derivanti dall'attualizzazione di contributi pluriennali dello Stato (art. 54).


Pubblico impiego

Dalle disposizioni concernenti il pubblico impiego, compreso il personale scolastico, dovrebbero derivare risparmi per circa 350 milioni di euro, a fronte di maggiori oneri pari a circa 1,1 miliardi di euro.

 

(milioni di euro)

 

Risparmi

Oneri

TOTALE

Pubblico impiego

348,1

-1.082,3

-734,2

di cui:

 

 

 

spese correnti

348,1

-1.082,3

-734,2

spese in conto capitale

0,0

0,0

0,0

 

I risparmi sono ascrivibili principalmente a:

§      disposizioni concernenti il personale scolastico (art. 66-67): 205 milioni di euro, derivanti principalmente (137 milioni di euro) dalla ridefinizione dei parametri per la formazione delle classi;

§      disposizioni per il contenimento delle spese per la professionalizzazione delle forze armate (art. 61): 63 milioni di euro.

 

Gli oneri derivano invece pressoché integralmente dai rinnovi contrattuali per il biennio 2006-2007 (art. 58): 1.070 milioni di euro.

 

Si osserva peraltro che l’articolo 66 prevede un piano triennale di assunzioni a tempo indeterminato di 150.000 docenti e 20.000 unità di personale ATA. Appare necessario un chiarimento circa le modalità di copertura di questo onere.

 


Scuola

Dalle disposizioni concernenti la scuola, escluso il personale, dovrebbero derivare oneri per circa 340 milioni di euro.

 

(milioni di euro)

 

Risparmi

Oneri

TOTALE

Scuola

0

-340

-340

di cui:

 

 

 

spese correnti

0

-320

-320

spese in conto capitale

0

-20

-20

 

Gli oneri derivano da:

§      riforma del sistema dell’istruzione, con disposizioni in materia di: ridefinizione dell’obbligo scolastico e innalzamento dell’età per l’accesso al lavoro; norme in materia di sicurezza e igiene del lavoro; offerta formativa delle istituzioni scolastiche; disposizioni relative ai libri di testo per l’istruzione secondaria superiore; riorganizzazione dell'IFTS (Istruzione e formazione tecnica superiore) e dell’istruzione degli adulti; finanziamenti per le attrezzature tecnologiche di supporto alla didattica (art. 68, commi 1-2, 4-11): 220 milioni di euro;

§      sostegno alle scuole non statali: 100 milioni di euro (art. 68, comma 12).

§      realizzazione di piani di edilizia scolastica (art. 68, comma 3): 20 milioni di euro.


Previdenza

 

(milioni di euro)

 

Maggiori entrate

Oneri

TOTALE

Previdenza

10.378,0

-1.209,0

9.169,0

di cui:

 

 

 

spese correnti

0,0

-526,0

-526,0

spese in conto capitale

0,0

0,0

0,0

entrate

10.378,0

-683,0

9.695,0

 

 

Le entrate dovrebbero derivare principalmente da:

§      istituzione di un Fondo, gestito dall’INPS, per l’erogazione del TFR (art. 84): 5.017 milioni di euro (al netto delle spese e di altri oneri);

§      incremento delle aliquote contributive (art. 85): 4.247 milioni di euro (al netto degli effetti indotti), così ripartiti:

-       artigiani: 1.355 milioni di euro;

-       parasubordinati:1.185 milioni di euro;

-       apprendisti: 1.087 milioni di euro;

-       dipendenti: 720 milioni di euro.

 

Gli oneri dovrebbero invece scaturire soprattutto dalla riduzione dei premi INAIL per l’autotrasporto (art. 119): 120 milioni di euro.

 


Sanità

 

(milioni di euro)

 

Maggiori entrate/
Risparmi

Oneri

TOTALE

Sanità

4.350,0

-1.381,0

2.969,0

di cui:

 

 

 

spese correnti

2.949,0

-81,0

2.868,0

spese in conto capitale

0,0

-10,0

-10,0

entrate

1.401,0

-1.290,0

111,0

 

 

Gli effetti di miglioramento dell’indebitamento netto, valutati complessivamente in 4,35 miliardi di euro, dovrebbero derivare principalmente da:

§      la proroga del meccanismo di incremento automatico delle aliquote (art. 88, comma 1, lettera c)): 1.401 milioni di euro;

§      l’adozione di misure strutturali per il contenimento delle spese (art. 88, comma 1, lettera b)): 944 milioni di euro;

§      l’innalzamento dei ticket per le prestazioni specialistiche (art. 88, comma 1, lettera n)): 811 milioni di euro;

§      misure per il contenimento della spesa farmaceutica: (art. 88, comma 1, lettera f)): 800 milioni di euro;

§      l’abbattimento delle tariffe per le prestazioni automatizzabili (art. 88, comma 1, lettere l) ed m)): 226 milioni di euro;

§      l’introduzione dei ticket per il pronto soccorso (art. 88, comma 1, lettera n)): 101 milioni di euro;

 

Gli oneri derivano invece da:

§      minori interventi correttivi per il controllo della spesa sanitaria (art. 88): 1.290 milioni di euro;

§      l’istituzione di un fondo per il cofinanziamento dei progetti regionali attuativi del Piano sanitario nazionale: 65,5 milioni di euro (art. 90).

 


Enti territoriali

 

(milioni di euro)

 

Risparmi

Oneri

TOTALE

Enti territoriali

4.380,0

0,0

4.380,0

di cui:

 

 

 

spese correnti

4.380,0

0,0

4.380,0

spese in conto capitale

0,0

0,0

0,0

 

 

Dall’applicazione del Patto di stabilità interno per regioni, province e comuni (artt. 73-74) sono stimati risparmi per quasi 4,4 miliardi di euro, così ripartiti:

 

(milioni di euro)

 

2007

%

Regioni

1.760

40,2%

Province

378

8,6%

Comuni

2.242

51,2%

Totale

4.380

100,0%

 


Altri interventi

Sono infine previsti numerosi altri interventi recanti misure di carattere oneroso, volte alla realizzazione di interventi di sviluppo o di carattere sociale ovvero al finanziamento di altre spese (ad es. missioni militari di pace).

 

(milioni di euro)

 

Risparmi

Oneri

TOTALE

Altri interventi

371,8

-9.194,7

-8.822,9

di cui:

 

 

 

spese correnti

22,6

-5.367,7

-5.345,1

spese in conto capitale

264,2

-3.827,0

-3.562,8

entrate

85,0

0,0

85,0

 

 

Gli oneri derivano in buona parte da:

1) spese correnti per:

§      la rideterminazione dei livelli dell’assegno familiare (art. 4): 1.400 milioni di euro;

§      il finanziamento delle missioni militari di pace: 1.000 milioni di euro (art. 188, comma 1);

§      interventi per l’autotrasporto (art. 117): 520 milioni di euro*;

§      l’integrazione del Fondo per i trasferimenti correnti alle imprese pubbliche (ANAS Spa, ENAV, Poste Italiane Spa e Ferrovie dello Stato Spa) (art. 115): 500 milioni di euro*;

§      l’istituzione di un Fondo per il funzionamento dello strumento militare (art. 187, comma 1): 400 milioni di euro;

§      la proroga dell’aumento del trattamento di disoccupazione ordinaria (art. 167, comma 1): 320 milioni di euro;

§      l’aumento delle dotazioni finanziarie delle Agenzie fiscali (art. 184): 200 milioni di euro;

§      l’istituzione di un Fondo per le esigenze connesse all’acquisizione di beni e servizi del Ministero della giustizia (art. 209): 200 milioni di euro;

§      destinazione all’ANAS del nuovo sovrapprezzo istituito sulle tariffe di pedaggio di tutte le autostrade (art. 142, comma 4): 150 milioni di euro;

§      l’incremento del Fondo per l’estinzione dei debiti pregressi contratti dalle amministrazioni centrali dello Stato (art. 185): 100 milioni di euro;

§      l’integrazione del Fondo per le politiche della famiglia: 80 milioni di euro (art. 192);

 

2) spese in conto capitale per:

§      investimenti in favore di Ferrovie dello Stato spa: 2.400 milioni di euro*;

§      l’esclusione dalla cd. regola del 2 per cento delle spese degli enti pubblici non territoriali relative a progetti cofinanziati dall'Unione europea (art. 123): 550 milioni di euro;

§      l’istituzione del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) (art. 106): 150 milioni di euro*;

§      l’istituzione del Fondo per la competitività e per lo sviluppo (art. 104): 100 milioni di euro*;

§      l’inapplicabilità alle autorità portuali della cd. regola del 2 per cento (art. 136, comma 6): 100 milioni di euro;

§      l’istituzione di un Fondo per l’acquisto di veicoli adibiti al trasporto pubblico locale (art. 143): 100 milioni di euro.

 

*Con riferimento agli interventi segnalati con l’asterisco (Fondo competitività, FIRST, imprese pubbliche, autotrasporto, Ferrovie dello Stato), si segnala che gli stessi, insieme ai finanziamenti previsti dall’intera tabella D (per un totale complessivo di circa 5 miliardi di euro), sono finanziati a valere sulle risorse del Fondo TFR gestito dall’INPS e nei limiti delle risorse affluite al Fondo medesimo. Tali risorse possono essere utilizzate solo subordinatamente alla decisione da parte di Eurostat sul trattamento contabile del Fondo e solo in caso di riconoscimento della compatibilità della relativa disciplina con gli impegni assunti dall’Italia in sede europea.


PARTE III
Il disegno di legge di bilancio per il 2007


1.Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente

1.1    Il quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione per il 2007 a legislazione vigente (A.C. 1747) evidenzia i seguenti importi:

 

BLV 2007 (A.C. 1747)
al netto delle regolazioni contabili e debitorie
valori in milioni di euro

 

Competenza

Cassa

(1)    Entrate finali
   - di cui entrate tributarie

423.453
396.555

402.249
380.567

(2)    Spese finali

427.337

444.684

(3=1-2) Saldo netto da finanziare

3.885

42.436

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2007, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevede entrate finali per 423 miliardi e spese finali per 427 miliardi di euro.

 

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili e dei rimborsi IVA, pari a 3.885 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda il bilancio di cassa, il saldo netto da finanziare risulta pari a 42.436 milioni di euro.

 

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie, il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2007 (A.C. 1747) prevede:

 

BLV 2007 (A.C. 1747)
al lordo delle regolazioni contabili e debitorie
valori in milioni di euro

 

Competenza

Cassa

(1)    Entrate finali
   - di cui entrate tributarie

450.384
423.486

429.180
407.498

(2)    Spese finali

457.419

474.766

(3=1-2) Saldo netto da finanziare

7.035

456.586

 

Le regolazioni contabili e debitorie e i rimborsi IVA iscritti nel bilancio a legislazione vigente per il 2007 ammontano, per quanto concerne le entrate, a 26.931 milioni di euro e, per quanto concerne le spese, a 30.081 milioni di euro.


1.2    Le variazioni rispetto alle previsioni 2006

 

Nella successiva Tavola sono posti a raffronto, in termini di competenza, per quanto concerne le entrate finali, le spese finale e i saldi di bilancio, le previsioni iniziali del bilancio per il 2006, le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento nel testo emendato approvato dalla Camera dei deputati (A.S. 1060), e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2007 (A.C. 1747).

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

 

(Valori in milioni di euro)

 

Bilancio di previsione 2006

Assestato emendato
2006

B.L.V.
2007

Entrate finali

394.311

401.379

423.453

Tributarie

363.708

373.566

396.555

Extratributarie

28.730

25.939

25.022

Entrate per alienazione e ammort. beni patrimoniali

1.874

1.874

1.875

 

 

 

 

Spese finali

430.975

435.903

427.337

Spese correnti

398.814

402.604

399.364

- Spese correnti al netto interessi

327.399

330.619

325.283

- Interessi

71.416

71.985

74.080

Spese conto capitale

32.161

33.300

27.974

Rimborso prestiti

188.925

188.791

189.099

 

 

 

 

Saldo netto da finanziare

-36.664

-34.524

-3.886

Risparmio pubblico

-6.377

-3.099

+22.214

Avanzo primario

34.736

37.461

70.195

Ricorso al mercato (*)

-232.666

-231.656

-196.134

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2007 registrano una forte riduzione del saldo netto da finanziare rispetto al disegno di legge di assestamento per il 2006, nell’importo di 30.638 milioni di euro, derivante da:

§      un aumento delle entrate finali di 22.074 milioni di euro;

§      una riduzione delle spese finali di 8.556 milioni di euro.

 

Anche il saldo corrente (risparmio pubblico) del bilancio a legislazione vigente per il 2007 registra, rispetto alle previsioni assestate per il 2006, un miglioramento di 25.313 milioni di euro, dovuto essenzialmente all’incremento delle entrate correnti per oltre 22.000 milioni di euro e alla riduzione di 3.240 milioni di euro delle spese correnti.

L’avanzo primario, pertanto, registra un notevole incremento, di 32.734 milioni, nonostante l’incremento della spesa per interessi di circa 2.095 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda più precisamente le entrate finali, l’incremento di oltre 22.000 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate per il 2006, è determinato dall’aumento di quasi 23 miliardi di euro delle entrate tributarie e dalla riduzione di poco meno di 1 miliardo delle entrate extratributarie. Le entrate del Titolo III, relative all’alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e rimborso di crediti si mantengono stabili a 1.875 milioni.

In particolare, l’incremento delle entrate tributarie riguarda per 14.322 milioni di euro le imposte dirette e per 8.667 milioni di euro quelle indirette, in particolare, le imposte sugli affari (+6.834 milioni di euro).

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

 

Ass. 2006

BLV 2007

Var.

Var.%

I - Imposte sul patrimonio e sul reddito

207.506

221.828

14.322

6.9

II - Tasse e imposte sugli affari

116.941

123.775

6.834

5,8

III Imposte sulla produzione, consumi e dogane

29.108

29.554

446

1,5

IV - Monopoli

9.183

9.783

600

6,5

V - Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco

10.828

11.615

787

0,0

Totale Entrate Tributarie

373.566

396.555

22.989

 

 

 

Riguardo alle spese finali iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2007, la riduzione ha interessato sia quelle di parte corrente, che registrano, rispetto al bilancio assestato 2006, una riduzione di 3.240 milioni di euro, sia quelle in conto capitale, che presentano una riduzione di 5.326 milioni.

Nell’ambito delle spese correnti, il bilancio a legislazione vigente per il 2007 evidenzia, rispetto al bilancio assestato 2006, un incremento della spesa per interessi di 2.095 milioni di euro.

 

La tavola seguente illustra la ripartizione delle spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando il raffronto tra il dato assestato 2006, come approvato dalla Camera (A.S. 1060), e il dato previsto a legislazione vigente per il 2007 e indicandone anche la variazione percentuale.

 


SPESE FINALI DEL BILANCIO DELLO STATO
(competenza - valori in milioni di euro - al netto delle regolazioni debitorie e contabili)

CATEGORIE

ASS. 2006

BLV 2007

Var. %

Redditi da lavoro dipendente

84.383

83.942

-0,5

Consumi intermedi

10.309

8.577

-16,8

Imposte pagate sulla produzione

4.434

4.611

4,0

Trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche

180.813

178.824

-1,1

Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private

4.635

3.826

-17,5

Trasferimenti correnti a imprese

4.575

3.840

-16,1

Trasferimenti all'estero

1.593

1.490

-6,5

Risorse proprie CEE

15.850

17.400

9,8

Interessi passivi e redditi da capitale

71.985

74.080

2,9

Poste correttive e compensative

17.004

15.562

-8,5

Ammortamenti

840

841

0,1

Altre uscite correnti

6.184

6.370

3,0

Totale Spese Correnti

402.604

399.364

-0,8

Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni

2.819

3.384

20,0

Contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche

11.963

9.822

-17,9

Contributi agli investimenti ad imprese

6.848

4.112

-40,0

Contributi agli investimenti a famiglie e istituzioni sociali private

34

26

-23,5

Contributi agli investimenti a estero

189

203

7,4

Altri trasferimenti in conto capitale

9.955

10.183

2,3

Acquisizioni di attività finanziarie

491

244

-50,3

Totale spese Conto Capitale

33.299

27.974

-16,0

Totale Spese Finali

435.902

427.338

-2,0

 

Le spese di parte corrente

Come si rileva nella relazione illustrativa del disegno di legge (A.C. 1747), che analizza il raffronto tra i dati a legislazione vigente 2007 e quelli del disegno di legge di assestamento 2006 (A.S. 1060), si rileva una riduzione delle spese correnti rispetto al 2006 pari a 3.240 milioni di euro.

La variazione delle spese correnti ha riguardato i seguenti comparti:

-          consumi intermedi (-1.731 milioni);

-          trasferimenti ad enti di previdenza (+1.527 milioni);

-          trasferimenti a regioni (-1.515 milioni) e a comuni (-1.878 milioni) in gran parte relativi alle risorse occorrenti per l'attuazione dei federalismo amministrativo;

-          trasferimenti ad imprese (-735 milioni);

-          finanziamento al bilancio dell'Unione Europea (+1.550 euro) dovuti all’incremento dei trasferimenti concernenti le risorse IVA e il contributo calcolato sul PNL;

-          interessi (+2.095 milioni) dovuti all’andamenti dei tassi.

Le spese in conto capitale

Le previsioni per il 2007 evidenziano complessivamente una riduzione (-5,3 miliardi di euro) della spesa in conto capitale, che passa dai 33,3 miliardi dell’assestamento 2006 ai 28 miliardi del bilancio a legislazione vigente 2007.

 


1.3    Il bilancio di cassa

 

Residui
presunti

Competenza

Massa acquisibile/
spendibile

Cassa

Coeff.
%

 

1

2

3 (1+2)

4

5= 4/3

Entrate finali
di cui:

165.208

423.453

588.661

402.249

63,3

- Tributarie

90.980

396.555

487.535

380.567

78,1

- Extratributarie

74.194

25.022

99.217

19.807

20,0

- Entrate per alienazione e ammort. beni patrimoniali

34

1.875

1.909

1.875

98,2

 

Spese finali
di cui:

96.037

427.338

523.375

444.686

84,97

Spese correnti al netto interessi

32.897

325.284

358.181

336.471

93,9

Interessi

713

74.080

74.793

74.083

99,05

Totale Spese correnti

33.610

399.364

432.974

410.554

94,8

Spese conto capitale

62.427

27.974

90.401

34.131

37,8

 

 

Il bilancio di cassa per l'anno 2007 reca, al netto di regolazioni debitorie e contabili, previsioni di incassi e pagamenti, rispettivamente, pari a 402,2 miliardi e 444,7 miliardi di euro.

La massa acquisibile e la massa spendibile (risultante dalla somma dei residui presunti al 31 dicembre 2006 e la previsione di competenza BLV 2007) vengono indicate, rispettivamente, in 588,7 miliardi e 523,4 miliardi.

I coefficienti di realizzazione espressi dal raffronto dei flussi di cassa previsti con i corrispondenti potenziali risultano pari al 68,3 per cento per le entrate finali ed all’84,97 per cento per le spese finali.

 


2.Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1747)

Il bilancio a legislazione vigente per il 2007, espone, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili, i seguenti saldi:

§      un risparmio pubblico pari a 22.213 milioni di euro;

§      un saldo netto da finanziare pari a 3.886 milioni di euro;

§      un ricorso al mercato pari a 196.135 milioni di euro (al lordo delle regolazioni debitorie e contabili).

 

Secondo le stime fornite dal Governo, il complesso delle disposizioni introdotte dal decreto-legge n. 262/2006, in materia tributaria e finanziaria, determinano un aumento delle previsioni di entrata per 6.568 milioni di euro, relative alle entrate tributarie, e una riduzione delle previsioni di spesa per 1.248 milioni di euro.

Nell’allegato 8, tali effetti sembrano anche connessi alle disposizioni recate dal disegno di legge collegato "Delega al Governo per il riordino della normativa sulla tassazione dei redditi, sulla riscossione e accertamento dei tributi erariali, sul sistema estimativo del catasto fabbricati, nonché per la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali" A.C. 1762, presentato il 5 ottobre scorso

 

Il complesso delle disposizioni introdotte dal disegno di legge finanziaria (articolato e tabelle), determinano sia un aumento delle entrate per 3.324 milioni di euro che un aumento delle spese per 29.694 milioni di euro.

L’incremento delle entrate è riconducibile principalmente all’aumento delle entrate tributarie (+2.954 milioni). Per quanto concerne le spese, le disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria determinano un aumento delle spese correnti primarie di 16.943 milioni e un incremento della spesa in conto capitale di 12.751 milioni.

 

Per effetto, dunque, delle modifiche recate alle previsioni di entrata e di spesa da parte dei due provvedimenti, i saldi del bilancio dello Stato per il 2007 risultano rideterminati nei seguenti valori:

§      il saldo netto da finanziare risulta pari a 22.440 milioni di euro (con un peggioramento, rispetto al bilancio a legislazione vigente, di 18.554 milioni);

§      il risparmio pubblico assume un valore pari a 16.549 milioni di euro (con una riduzione di 5.664 milioni rispetto al bilancio a legislazione vigente);

§      un ricorso al mercato pari, al lordo delle regolazioni debitorie e contabili, a 218.359 milioni di euro (con un peggioramento rispetto al bilancio a legislazione vigente di 22.224 milioni).

 

Tali valori del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, che dovrebbero determinarsi nel bilancio di previsione per il 2007 integrato con gli effetti del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto inferiori ai limiti massimi stabiliti dall’articolo 1, comma 1, del disegno di legge finanziaria medesimo rispettivamente in 29.000 milioni di euro e in 240.500 milioni di euro.

 

Nella tavola seguente sono illustrati gli effetti sul bilancio dello Stato per il 2007 del decreto-legge n. 262/2006 in materia tributaria e finanziaria e del disegno di legge finanziaria.


3.Profili problematici inerenti gli effetti sul bilancio di disposizioni contenute negli altri provvedimenti della manovra

Decreto-legge collegato in materia tributaria e finanziaria

Secondo le indicazioni contenute nella relazione tecnica al decreto-legge collegato in materia tributaria e finanziaria (decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262) nelle previsioni di bilancio a legislazione vigente per il 2007 sono incluse maggiori entrate per un importo di 5.280 milioni di euro derivanti da alcune disposizioni del decreto-legge medesimo che limitano la deducibilità delle spese per gli autoveicoli. Questa inclusione è giustificata dal fatto che dette maggiori entrate sarebbero finalizzate a compensare le minori entrate derivanti dalla sentenza della Corte di giustizia europea sulla detraibilità dell’IVA sugli autoveicoli.

Appare peraltro necessario un chiarimento circa l’inclusione nel bilancio a legislazione vigente delle suddette maggiori entrate. Non appare chiaro infatti come sia stato possibile inserire nel BLV, che è stato presentato alla Camera il 1° ottobre, una parte delle maggiori entrate derivanti da un decreto-legge che è entrato in vigore il 3 ottobre.

Appare altresì opportuno un chiarimento circa i criteri con cui sono state stimate in 5,3 miliardi di euro le minori entrate derivanti dall’applicazione della sentenza IVA per il 2007. Si ricorda in proposito che la nota di aggiornamento al DPEF valutava il minor gettito derivante dalla sentenza della Corte di giustizia europea per il 2006 in 3,7 miliardi di euro.

Il disegno di legge finanziaria

Articolo 53 (Contenimento delle spese)

L’articolo 53 del disegno di legge finanziaria contiene una disposizione che incide sulla maggior parte degli stanziamenti di bilancio, disponendo l’accantonamento e la conseguente indisponibilità di una quota dei medesimi.

 

In particolare, il comma 1 dispone che è accantonata e resa indisponibile, in maniera lineare (cioè proporzionale) una quota pari a 4.572 milioni di euro per il 2007, a 5.031 milioni di euro per il 2008 e a 4.922 milioni di euro per il 2009, delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato relative alle seguenti categorie:

§      consumi intermedi (categoria 2);

§      trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche (categoria 4), con esclusione degli enti territoriali, degli enti previdenziali e degli organi costituzionali;

§      trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (categoria 5), a imprese (categoria 6) e a estero (categoria 7), con esclusione dei trasferimenti all'estero aventi natura obbligatoria, delle pensioni di guerra e altri assegni vitalizi, delle erogazioni agli istituti di patronato e di assistenza sociale, nonché alle confessioni religiose di cui alla legge 20 maggio 1985, n. 222, e successive modificazioni.

§      altre uscite correnti (categoria 12);

§      tutte le categorie di spese in conto capitale, con esclusione dei limiti di impegno già attivati, delle rate di ammortamento mutui, dei trasferimenti agli enti territoriali e delle acquisizioni di attività finanziarie.

Restano pertanto escluse solo le seguenti categorie economiche relative a spese correnti: redditi da lavoro dipendente (cat. 1), imposte pagate sulla produzione (cat. 3), risorse proprie CEE (cat. 8), interessi passivi e redditi da capitale (cat. 9), poste correttive e compensative (cat. 10) e ammortamenti (cat. 11).

A differenza di precedenti interventi legislativi di riduzione degli stanziamenti di bilancio, che si applicavano solo alle spese di carattere discrezionale, la disposizione si applica anche alle spese di carattere obbligatorio.

Occorre al riguardo acquisire dal Governo puntuali indicazioni circa la praticabilità e le conseguenze di una riduzione di carattere generale di spese derivanti per lo più da fattore legislativo, anche alla luce del meccanismo di flessibilità gestionale introdotto dai commi successivi.

Ai fini di una valutazione dell’impatto della disposizione in esame, appare inoltre necessario acquisire in allegato, come avvenuto in precedenti occasioni, un elenco delle unità previsionali di base interessate dalla disposizione, con indicazione dell’entità di ciascun accantonamento.

La seguente tabella riporta l’ammontare complessivo, iscritto del disegno di legge di bilancio, degli stanziamenti riferiti alle categorie economiche interessate dalla disposizione in esame (senza considerare le esclusioni).

 

(milioni di euro)

 

 

Complessivo

Oneri giuridicamente obbligatori

Oneri discrezionali

Spese correnti

 

 

 

Consumi intermedi

8.578

5.631

2.947

Trasferimenti a amministrazioni pubbliche

178.824

165.415

13.409

Trasferimenti a famiglie e ISP

3.826

3.327

499

Trasferimenti a imprese

3.840

3.442

398

Trasferimenti a estero

1.490

1.455

35

Altre uscite correnti

6.370

6.348

22

Spese in conto capitale

27.974

25.756

2.218

 

Totale

230.902

211.374

19.528


L’accantonamento previsto per il 2007, pari a 4.572 milioni di euro, riguarda dunque circa il 2,0 per cento del complesso degli stanziamenti riferiti alle categorie economiche interessate. Tale calcolo non considera peraltro le esclusioni previste dalla disposizione in esame (particolarmente rilevanti soprattutto per la categoria dei trasferimenti ad amministrazioni pubbliche): la percentuale rispetto agli stanziamenti effettivamente interessati risulta dunque superiore.

Appare al riguardo opportuna l’indicazione da parte del Governo della quota percentuale interessata dall’accantonamento rispetto al totale degli stanziamenti delle categorie economiche interessate, considerando anche le esclusioni previste dalla disposizione.

 

Appare altresì necessario un chiarimento circa le modalità con cui sarà operato l’accantonamento rispetto al bilancio a legislazione vigente. Trattandosi appunto di un accantonamento e non di una riduzione, non risulta chiaro se esso sarà effettuato in sede di nota di variazioni o solo successivamente all’approvazione della legge di bilancio. La distinzione ha un certo rilievo, in quanto nel secondo caso l’accantonamento riguarderebbe anche gli stanziamenti disposti dal disegno di legge finanziaria in esame.

 

Il Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia, può procedere, con decreto, a variazioni dei predetti accantonamenti, anche interessando diverse unità previsionali relative alle suddette categorie.

Deve in ogni caso essere assicurata l’invarianza degli effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento netto della pubblica amministrazione; è inoltre preclusa la possibilità di utilizzo di risorse di conto capitale per riduzione di accantonamenti di risorse di parte corrente.

I relativi decreti sono comunicati alle commissioni parlamentari competenti, alla Corte dei conti e all'ufficio centrale del bilancio.

 

La disposizione introduce una rilevante deroga alla normativa vigente di contabilità generale dello Stato, che esclude variazioni compensative fra le unità di spesa oggetto della deliberazione parlamentare[3].

Numerose sono state le eccezioni previste a livello legislativo, generalmente peraltro riferite ad unità previsionali di base specificamente indicate.

Una certa flessibilità nel bilancio è stata inoltre introdotta negli ultimi anni attraverso la previsione di numerosi fondi a ripartizione.

 

Si osserva che la disposizione in esame introduce un meccanismo molto ampio di flessibilità nella gestione del bilancio, che di fatto consente ad ogni ministro, dopo l’approvazione del bilancio, di modificare la maggior parte degli stanziamenti del relativo stato di previsione, pur se riferiti a spese obbligatorie.

 

Il comma 2 introduce una disciplina che appare volta ad incentivare iniziative del personale volte a conseguire ulteriori effetti di risparmio.

In particolare, il Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia, può comunicare all'ufficio centrale del bilancio accantonamenti aggiuntivi delle dotazioni delle unità previsionali di parte corrente del proprio stato di previsione. Questi ulteriori accantonamenti sono destinati a consuntivo, per una quota comunque non superiore al 30 per cento, ad appositi fondi per l'incentivazione, mediante contrattazione integrativa, del personale dirigente e non dirigente che abbia contribuito in maniera diretta al conseguimento degli obiettivi di efficienza e di razionalizzazione della spesa.

Si osserva che anche questi ulteriori accantonamenti sembrano poter riguardare anche spese di carattere obbligatorio.

Si osserva altresì che, qualora le unità previsionali di base risultasserosovradimensionate, la norma potrebbe comportare minori risparmi, in quanto vi è il rischio che siano destinate ai fondi per la contrattazione integrativa risorse che altrimenti sarebbero andate in economia.

 

Il comma 3 prevede che il Ministro dell'economia, su proposta del Ministro competente, con propri decreti, può procedere a variazioni compensative tra capitoli appartenenti a diverse unità previsionali nell'ambito delle categorie di cui al comma 1, ferme restando le esclusioni ivi richiamate.

Anche in tal caso deve essere assicurata l’invarianza degli effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento netto della pubblica amministrazione e non possono essere effettuate variazioni compensative con utilizzo di risorse di conto capitale per far fronte a spese di natura corrente.

I relativi decreti sono comunicati alle competenti commissioni parlamentari e alla Corte dei conti per la registrazione.

 

Anche in tal caso è introdotta una flessibilità gestionale molto ampia, sulle cui possibili conseguenze si rende necessario un chiarimento.

 

Articolo 67 (Clausola di salvaguardia)

L’articolo 67 ha la finalità, come precisato dalla relazione illustrativa, di garantire il conseguimento dei risparmi di spesa che dovrebbero derivare dall’attuazione degli articoli 47 e 66 del disegno di legge finanziaria, relativi, rispettivamente, al riordino degli enti pubblici e ad interventi in materia di scuola pubblica.

 

L’articolo 47 ridefinisce il processo di riordino, trasformazione e soppressione di enti ed organismi pubblici dalla legge finanziaria 2002, fissando il nuovo termine del 30 giugno 2007 e individuando specifici princìpi e criteri direttivi. Dall’attuazione deve derivare un miglioramento dell'indebitamento netto non inferiore a 200 milioni di euro per l'anno 2007, a 300 milioni di euro per l'anno 2008 e a 400 milioni di euro a decorrere dall'anno 2009.

L’articolo 66 prevede una serie di interventi in materia di scuola pubblica, dalla cui attuazione articolo devono conseguire economie di spesa per un importo complessivo non inferiore a euro 448,20 milioni per l'anno 2007, a euro 1.324,50 milioni per l'anno 2008 e a euro 1.402,20 milioni a decorrere dall'anno 2009.

 

 

Nel caso di accertamento di minori economie rispetto a quanto indicato dai medesimi articoli si prevede:

§      con riferimento all’articolo 47 la riduzione delle dotazioni di bilancio, relative ai trasferimenti agli enti pubblici, in maniera lineare, fino alla concorrenza degli importi indicati dal citato articolo 47;

§      con riferimento all’articolo 66,la riduzione delle dotazioni di bilancio del Ministero della pubblica istruzione, salvo quelle relative alle competenze per il personale, in maniera lineare, fino alla concorrenza dei risparmi previsti.

 

Si osserva che la norma in esame prevede, come clausola di salvaguardia, la riduzione di stanziamenti di bilancio anche di carattere obbligatorio.

Appare opportuno un chiarimento circa le concrete modalità operative della norma.

L’articolo non indica infatti né quando né come intervenire per accertare le minori economie ed addivenire alle riduzioni di bilancio.

Alla luce della complessità degli interventi previsti, sia per quanto riguarda il riordino degli enti pubblici sia per quanto riguarda il settore scolastico, sembrerebbe difficile poter procedere all’accertamento in tempi brevi; qualora le riduzioni fossero attuate in una fase avanzata dell’anno, potrebbe esserci il rischio di problemi gestionali o anche di insufficienza degli stanziamenti da ridurre.

 

 


Allegato 8

 

Bilancio dello Stato - Quadro di sintesi previsioni 2007 – Competenza
(al netto delle regolazioni contabili e debitorie)

(milioni di euro)

 

 

Ass. 2006
emendato

BLV 2007

D.L. 262/06
e legge delega fisco

Legge finanziaria

Bilancio integrato 2007

 

 

 

 

Articolato

Tab. A-B

Tab. C

Tab. D

Tab. E

Tab. F

Totale

 

ENTRATE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tributarie

373.566

396.555

6.568

2.954

 

 

 

 

 

2.954

406.077

Extratributarie

25.939

25.022

0

369

 

 

 

 

 

369

25.391

Alien. e amm.to ecc.

1.874

1.875

0

0

 

 

 

 

 

0

1.875

ENTRATE FINALI

401.379

423.452

6.568

3.324

 

 

 

 

 

3.324

433.343

SPESE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Spese correnti
(netto interessi)

330.619

325.284

-1.387

15.211

802

1.000

 

-70

 

16.943

340.840

Interessi

71.985

74.080

0

0

 

 

 

 

 

0

74.080

Spese c/Capitale

33.299

27.974

139

6.498

518

39

2.966

-80

2.810

12.751

40.864

SPESE FINALI

435.903

427.338

-1.248

21.709

1.320

1.039

2.966

-150

2.810

29.694

455.784

Rimborso prestiti

188.791

189.099

0

0

 

 

 

 

 

0

189.099

Risparmio pubblico

-3.099

22.213

7.955

-11.888

-802

-1.000

0

70

0

-13.619

16.549

Saldo netto da finanz.

-34.524

-3.886

7.816

-18.386

-1.320

-1.039

-2.966

150

-2.810

-26.371

-22.440

Ricorso al mercato

231.656

196.135

-7.816

18.386

4.320

1.709

2.966

-150

2.810

30.041

218.359

 


Tavole allegate
L’evoluzione delle entrate e delle spese
nel bilancio dello Stato

 

Tavola I       Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II      Evoluzione della spesa finale per categorie e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola III     Le spese complessive per funzioni-obiettivo e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola IV    Andamento della spesa finale delle unità previsionali di base (III livello) e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola V     Andamento delle entrate finali per categorie economiche e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola VI    Andamento delle principali imposte e loro incidenza percentuale sulle entrate tributarie

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.

 

 

Si segnala che i dati relativi all’assestato 2006 sono tratti dal disegno di legge iniziale (A.C. 1254).


 

Tavola i - Andamento delle entrate finali per categorie economiche e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(Competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

CATEGORIE

RENDICONTO 2005

2006

2007

Previsioni definitive

Accertamenti

%

ddl assestato

%

BLV

%

I -     Imposte sul patrimonio e sul reddito

189.302

189.865

43,9

199.080

47,3

221.828

49,3

II -    Tasse e imposte sugli affari

141.102

139.118

32,2

139.906

33,2

150.706

33,5

III -   Imposte sulla produzione, consumi e dogane

30.032

29.658

6,9

29.093

6,9

29.554

6,6

IV -   Monopoli

9.457

9.020

2,1

9.816

2,3

9.783

2,2

V -   Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco

11.538

10.192

2,4

12.177

2,9

11.615

2,6

Totale Entrate Tributarie

381.431

377.853

87,5

390.072

92,7

423.486

94,0

VI -   Proventi speciali

670

795

0,2

510

0,1

698

0,2

VII -  Proventi dei servizi pubblici minori

6.994

6.943

1,6

6.932

1,6

4.214

0,9

VIII – Proventi dei beni dello Stato

653

326

0,1

392

0,1

392

0,1

IX -   Prodotti netti di aziende autonome e utili di gestione

2.426

3.019

0,7

3.948

0,9

3.770

0,8

X -    Interessi su anticipazioni e crediti vari del tesoro

5.850

9.524

2,2

4.200

1,0

4.531

1,0

XI -   Recuperi, rimborsi e contributi

10.968

21.478

5,0

10.951

2,6

9.164

2,0

XII -  Partite che si compensano nella spesa

1.859

2.019

0,5

2.006

0,5

2.253

0,5

Totale Entrate Extratributarie

29.420

44.104

10,2

28.939

6,9

25.022

5,6

XIII -  Vendita di beni ed affrancazione di canoni

12.272

5.631

1,3

1.008

0,2

1.008

0,2

XIV -Ammortamento di beni patrimoniali

833

163

0,0

840

0,2

841

0,2

XV -  Rimborso di anticipazioni e crediti vari del Tesoro

3.281

4.281

1,0

26

0,0

26

0,0

Totale Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione crediti

16.386

10.075

2,3

1.874

0,4

1.875

0,4

Totale Entrate Finali

427.237

432.032

100,0

420.885

100,0

450.383

100,0


 

Tavola II - Andamento delle principali imposte e loro incidenza percentuale sulle entrate tributarie

(Competenza – milioni di euro - dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

RENDICONTO 2005

2006

2007

 

Previsioni definitive

Accertamenti

%

Ddl assestato

%

BLV

%

Entrate tributarie

381.432

377.853

100

390.073

100

423.486

100

di cui:

 

 

 

 

 

 

 

IRPEF

145.648

139.283

36,9

143.419

36,8

159.952

37,8

IRPEG

28.410

36.305

9,6

37.512

9,6

44.185

10,4

ILOR

531

239

0,1

165

0,0

85

0,0

Imposte sostitutive

12.381

11.162

3,0

13.311

3,4

13.571

3,2

Ritenute a titolo di imposta definitiva

829

1.036

0,3

948

0,2

1.297

0,3

IVA, di cui:

112.168

114.925

30,4

115.854

29,7

123.336

29,1

§     scambi interni ed intracomunitari

99.239

102.432

27,1

102.590

26,3

107.374

25,4

2)  importazione

12.929

12.493

3,3

13.264

3,4

15.962

3,8

Altri introiti diretti

1.039

1.258

0,3

2.284

0,6

2.676

0,6

Condoni e sanatorie, di cui

514

851

0,2

1.782

0,5

65

0,0

-   Condoni e sanatorie su tributi diretti

464

582

0,2

1.442

0,4

62

0,0

-   Condoni e sanatorie su tributi indiretti

50

269

0,1

340

0,1

3

0,0

Lotto, lotterie e giuochi

11.538

10.192

2,7

12.177

3,1

11.615

2,7

Accisa e imposta erariale di consumo su:

29.946

29.284

7,8

29.012

7,4

29.475

5,3

§        Oli minerali

23.327

22.028

5,8

22.701

5,8

22.443

1,7

§        Altri prodotti

6.619

7.256

1,9

6.311

1,6

7.032

1,7

Imposte sui generi di monopolio

9.454

9.014

2,4

9.814

2,5

9.782

2,3

Imposte sugli affari

1.546

1.454

0,4

1.430

0,4

2.243

0,5

Altri tributi indiretti

27.428

22.850

6,0

22.365

5,7

25.204

6,0


Tavola III – Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

Rendiconto 2005

2006

2007

 

Previsioni definitive

Impegni di spesa

%

Ddl Assestato

%

BLV

%

Economia e finanze

287.417

271.123

58,0

271.989

58,2

261.661

57,2

Sviluppo economico

 

 

 

 

 

7.800

1,7

Commercio internazionale

 

 

 

 

 

217

0,0

ex Attività produttive

4.250

4.248

0,9

2.392

0,5

 

 

Lavoro e previdenza sociale

 

 

 

 

 

54.902

12,0

Solidarietà sociale

 

 

 

 

 

16.611

3,6

ex Lavoro e politiche sociali

68.956

68.864

14,7

72.035

15,4

 

 

Giustizia

7.655

7.425

1,6

7.884

1,7

7.438

1,6

Affari esteri

2.511

2.340

0,5

2.074

0,4

1.894

0,4

Pubblica istruzione

 

 

 

 

 

42.250

9,2

Università e ricerca

 

 

 

 

 

10.554

2,3

ex Istruzione, università e ricerca

51.604

51.835

11,1

52.084

11,1

 

 

Interno

26.749

25.581

5,5

26.807

5,7

24.287

5,3

Ambiente e territorio

1.376

1.357

0,3

1.061

0,2

735

0,2

Infrastrutture

 

 

 

 

 

3.801

0,8

Trasporti

 

 

 

 

 

2.946

0,6

ex Infrastrutture e trasporti

7.779

7.414

1,6

7.151

1,5

 

 

Comunicazioni

396

384

0,1

252

0,1

229

0,1

Difesa

21.335

21.276

4,6

19.252

4,1

18.134

4,0

Politiche agricole

1.767

1.687

0,4

1.446

0,3

1.190

0,3

Beni e attività culturali

2.392

2.263

0,5

1.882

0,4

1.654

0,4

Salute

1.497

1.446

0,3

1.380

0,3

1.115

0,2

Totale spese finali

485.684

467.243

100

467.689

100

457.418

100


Tavola IV – Evoluzione della spesa finale per categorie ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Rendiconto 2005

2006

2007

 

Previsioni definitive

Impegni di spesa

%

Ddl Assestato

%

BLV

%

Redditi da lavoro dipendente

82.601

81.743

17,5

85.329

18,2

83.941

18,4

Consumi intermedi

13.198

12.782

2,7

10.980

2,3

8.578

1,9

Imposte pagate sulla produzione

4.414

4.391

0,9

4.434

0,9

4.611

1,0

Trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche

177.800

175.285

37,5

182.130

38,9

178.824

39,1

Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private

4.218

3.862

0,8

4.624

1,0

3.826

0,8

Trasferimenti correnti a imprese

5.074

4.875

1,0

4.591

1,0

3.840

0,8

Trasferimenti all'estero

1.704

1.615

0,3

1.592

0,3

1.490

0,3

Risorse proprie cee

15.700

14.480

3,1

15.850

3,4

17.400

3,8

Interessi passivi e redditi da capitale

76.413

70.671

15,1

71.693

15,3

74.080

16,2

Poste correttive e compensative

51.824

49.294

10,5

44.618

9,5

45.643

10,0

Ammortamenti

833

18

0,0

840

0,2

841

0,2

Altre uscite correnti

4.094

1.433

0,3

6.429

1,4

6.370

1,4

Totale spese correnti

437.873

420.449

90,0

433.110

92,6

429.444

93,9

Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni

6.199

6.170

1,3

3.819

0,8

3.384

0,7

Contributi investimenti ad amministrazioni pubbliche

16.931

16.768

3,6

12.038

2,6

9.822

2,1

Contributi agli investimenti ad imprese

8.383

8.233

1,8

6.833

1,5

4.112

0,9

Contributi agli investimenti a famiglie e istituzioni sociali private

122

122

0,0

34

0,0

26

0,0

Contributi agli investimenti a estero

404

396

0,1

215

0,0

203

0,0

Altri trasferimenti in conto capitale

9.215

8.730

1,9

11.150

2,4

10.183

2,2

Acquisizioni di attività finanziarie

6.557

6.375

1,4

490

0,1

244

0,1

Totale spese conto capitale

47.811

46.794

10,0

34.579

7,4

27.974

6,1

Totale spese finali

485.684

467.243

100

467.689

100

457.418

100


Tavola V – Le spese complessive per funzioni-obiettivo ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Rendiconto 2005

2006

2007

 

Previsioni definitive

Impegni di spesa

%

Ddl Assestato

%

BLV

%

1 -Servizi generali delle pubbliche amministrazioni

436.403

391.939

61,7

422.751

64,4

425.786

65,9

2 –     Difesa

21.055

20.772

3,3

17.664

2,7

16.162

2,5

3 -Ordine pubblico e sicurezza

22.566

22.054

3,5

22.295

3,4

20.152

3,1

4 -Affari economici

53.666

51.638

8,1

45.676

7,0

41.533

6,4

5 -Protezione dell'ambiente

2.081

2.021

0,3

1.697

0,3

1.168

0,2

6 -Abitazioni e assetto territoriale

2.505

2.276

0,4

1.624

0,2

1.475

0,2

7 -Sanità

16.114

15.788

2,5

12.533

1,9

8.893

1,4

8 -Attività ricreative, culturali e di culto

14.770

12.690

2,0

12.413

1,9

11.028

1,7

9 –     Istruzione

49.265

49.441

7,8

49.814

7,6

50.075

7,7

10- Protezione sociale

68.871

66.935

10,5

70.012

10,7

70.245

10,9

Spese complessive

687.296

635.554

100

656.479

100

646.517

100


Tavola VI – Andamento delle U.P.B. (III livello) ed incidenza percentuale sulle spese finali del bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Rendiconto 2005

2006

2007

 

Previsioni definitive

Impegni di spesa

%

Ddl Assestato

%

BLV

%

Funzionamento

83.642

82.498

17,7

81.757

17,5

81.326

17,8

Interventi

254.709

248.126

53,1

250.042

53,5

247.000

54,0

Oneri comuni

21.396

17.378

3,7

27.935

6,0

25.368

5,5

Trattamenti di quiescenza

1.081

1.169

0,3

1.066

0,2

1.080

0,2

Oneri del debito pubblico

77.045

71.278

15,3

72.310

15,5

74.670

16,3

Totale spese correnti

437.873

420.449

90,0

433.110

92,6

429.444

93,9

Investimenti

44.904

44.253

9,5

31.300

6,7

24.691

5,4

Altre spese in conto capitale

362

243

0,1

122

0,0

122

0,0

Oneri comuni

2.545

2.298

0,5

3.157

0,7

3.161

0,7

Totale conto capitale

47.811

46.794

10,0

34.579

7,4

27.974

6,1

Totale spese finali

485.684

467.243

100

467.689

100

457.418

100


PARTE IV
I documenti di bilancio


1.La disciplina contabile: il bilancio dello Stato

Il bilancio dello Stato è il documento con il quale viene regolata la gestione finanziaria delle amministrazioni dello Stato, attraverso l’indicazione delle entrate e delle spese.

 

Ai sensi dell’articolo 81, comma primo, della Costituzione, l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del bilancio dello Stato è riservata al Governo. Il Parlamento approva il bilancio con legge.

L’articolo 81, comma terzo, della Costituzione dispone inoltre che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.

In base a tale disposizione costituzionale si è ritenuto che con la legge di approvazione del bilancio non si possa modificare la normativa sostanziale su cui si fonda l’acquisizione delle entrate e l’erogazione delle spese. Il bilancio pertanto quantifica le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente al momento in cui viene predisposto.

 

Sono invece determinate direttamente in sede di bilancio le spese di carattere discrezionale, vale a dire le spese, per lo più connesse all’operatività delle amministrazioni, la cui quantificazione non è riconducibile a disposizioni di legge e che comunque non sono giuridicamente obbligatorie.

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, presentato dal Governo entro il 30 settembre di ogni anno, è costituito :

§      da un unico stato di previsione dell’entrata, nel quale sono registrate le entrate di competenza di tutti i Ministeri (principalmente del Ministero dell’economia e delle finanze, ma anche degli altri Ministeri);

§      dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio[4];

§      dal quadro generale riassuntivo.

Il disegno di legge di bilancio viene esaminato congiuntamente al disegno di legge finanziaria nell’ambito della c.d. sessione di bilancio.

 

A seguito della riforma della struttura del bilancio dello Stato effettuata nel 1997 (legge n. 94/1997 e decreto legislativo n. 279/1997), all’interno di ciascuno stato di previsione, le voci contabili in rapporto alle quali sono indicate le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza e di cassa, sono rappresentate dalle unità previsionali di base, che costituiscono l’unità elementare ai fini dell’approvazione parlamentare.

Le unità previsionali di base, a loro volta, sono classificate per centri di responsabilità amministrativa, i quali rappresentano, nell’ambito dell’amministrazione di ciascun Ministero, le strutture preposte alla gestione delle risorse stanziate.

 

L’approvazione del bilancio con legge ha l’effetto giuridico di autorizzare l’amministrazione a percepire le entrate ed effettuare le spese iscritte in bilancio.

Le previsioni relative all’entrata hanno carattere estimativo: le amministrazioni dello Stato hanno comunque facoltà di accertare tutte le entrate per le quali, nel corso dell’esercizio, lo Stato acquisisca un credito e di incassare tutte le entrate versate presso la Tesoreria dello Stato.

L’approvazione delle previsioni di spesa ha invece carattere giuridicamente vincolante: le previsioni di spesa iscritte in bilancio costituiscono, infatti, il limite massimo entro il quale le amministrazioni dello Stato sono autorizzate ad assumere impegni di spesa (autorizzazioni di competenza) e ad effettuare pagamenti (autorizzazioni di cassa).

Bilancio di competenza e di cassa

Per ciascuna unità previsionale di base viene indicata la previsione di competenza e quella di cassa.

il bilancio dello Stato, pertanto, è un bilancio misto, vale a dire un bilancio redatto sia in termini di competenza che in termini di cassa.

Le dotazioni di competenza quantificano l’entità prevista delle entrate che le amministrazioni statali acquisiranno il diritto di percepire (entrate che si prevede di accertare) e l’entità prevista delle spese che le amministrazioni statali assumeranno l’obbligo di effettuare (spese che si prevede di impegnare).

Le dotazioni di cassa quantificano l’entità prevista delle entrate che saranno incassate (vale a dire versate in Tesoreria) e delle spese che saranno pagate (erogate dalla Tesoreria).

La competenza, pertanto, tiene conto del momento in cui sorge il titolo giuridico dal quale deriva l’entrata o la spesa; la cassa, invece, si riferisce al compimento, di fatto, delle operazioni di incasso e di pagamento.

 

Le previsioni di cassa sono determinate assumendo come limite massimo, per quanto concerne l’entrata, la massa acquisibile, e per quanto concerne la spesa, la massa spendibile.

La massa acquisibile e spendibile è data dalla somma della consistenza dei residui (rispettivamente attivi e passivi) e della dotazione di competenza.

 

Si definiscono residui attivi le entrate le entrate accertate, ma non incassate, vale a dire le entrate per le quali ha avuto luogo l’accertamento, ma, entro il termine dell’esercizio finanziario, non è stato effettuato il versamento in Tesoreria.

Si definiscono residui passivi le spese che sono state impegnate, ma non sono state pagate, perché non si è concluso entro la fine dell’esercizio il relativo procedimento di spesa.

In deroga al principio generale per il quale le somme stanziate che alla fine dell’esercizio non siano state impegnate costituiscono economie di bilancio, può essere autorizzata la conservazione in bilancio anche di somme non impegnate. Più precisamente, per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale è autorizzata, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, la conservazione in bilancio anche se entro la fine dell’esercizio finanziario non siano stati impegnati (residui di stanziamento o residui impropri).

L’art. 1, comma 6, del D.L. n. 194/2002 (legge 31 ottobre 2002 n. 246), modificando l’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, ha limitato ad un solo anno, dopo l’esercizio di iscrizione in bilancio, il periodo di conservazione in bilancio dei residui di stanziamento di conto capitale. Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno[5].

 

Sono oggetto di approvazione parlamentare soltanto le previsioni di competenza e di cassa.

Per quanto riguarda i residui, che sono indicati a fini conoscitivi, la quantificazione nel disegno di legge di bilancio è effettuata in via presuntiva. L’esatto ammontare dei residui al 1° gennaio dell’anno di riferimento sarà determinato in sede di rendiconto relativo all’esercizio precedente.

La classificazione delle entrate e delle spese

Gli stanziamenti, sia di entrata che di spesa, sono classificati secondo i criteri dettati dall’art. 4, comma 1, della legge n. 94/1997.

 

In particolare, le entrate sono classificate per:

§      Centri di responsabilità amministrativa, che indicano le strutture amministrative cui compete la gestione;

§      Titoli, che sono individuati in numero di quattro. Titolo I: entrate tributarie; Titolo II: entrate extra-tributarie; Titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti; Titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti. I primi tre titoli rappresentano le entrate finali;

§      Unità previsionali di base, che costituiscono oggetto di approvazione parlamentare e, pertanto, possono essere oggetto di emendamento nel corso dell’esame parlamentare;

§      Capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità previsionali di base ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

Le spese sono classificate per:

§      Centri di responsabilità amministrativa, che indicano le strutture amministrative cui compete la gestione, e specificamente l’assunzione degli impegni di spesa e l’emissione dei titoli di pagamento;

§      Titoli, che sono individuati in numero di tre. Titolo I: spese correnti; Titolo II: spese in conto capitale; Titolo III: rimborso di passività finanziarie. I primi due titoli rappresentano le spese finali;

§      Unità previsionali di base che costituiscono oggetto di approvazione parlamentare e, pertanto, possono essere oggetto di emendamento nel corso dell’esame parlamentare;

§      Capitoli, che rappresentano un’ulteriore ripartizione delle unità revisionali di base, effettuata tenendo conto dell’oggetto, del contenuto economico e funzionale, del carattere obbligatorio o discrezionale della spesa.

Le unità previsionali di base

Le unità previsionali di base (UPB) rappresentano le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato, come delineata dalla legge di riforma n. 94/1997 e dal conseguente decreto legislativo n. 279/1997, in quanto costituiscono l’oggetto dell’approvazione parlamentare.

Ai sensi dell’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 279/97, la determinazione delle UPB deve assicurare la rispondenza della gestione finanziaria agli obiettivi posti all'azione amministrativa dello Stato

A tal fine, le unità previsionali di base sono articolate per centri di responsabilità amministrativa, che corrispondono alle strutture dell’amministrazione chiamate a gestire le risorse finanziarie.

All’interno di ciascun stato di previsione, le UPB della spesa sono ripartite, in primo luogo per centri di responsabilità amministrativa e, in secondo luogo, per titoli (spesa corrente, spesa in conto capitale, rimborso di passività finanziarie).

 

Al terzo livello, le UPB di spesa corrente sono distinte in:

§      spese di funzionamento;

§      spese per interventi;

§      spese per trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi;

§      spese per oneri del debito pubblico;

§      spese per oneri comuni.

Per la spesa in conto capitale, le UPB sono articolate in:

§      spese di investimento;

§      spese per oneri comuni;

§      altre spese.

 

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a)      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

b)      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce (competenza);

c)      l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui.

 

Ciascuna unità previsionale di base è divisa in capitoli, che costituiscono le unità elementari di riferimento per le operazioni di gestione e di rendicontazione.

La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base viene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.

I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.

La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli viene effettuata successivamente all’approvazione e alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

Le variazioni degli stanziamenti

L’individuazione delle unità previsionali di base come oggetto dell’approvazione parlamentare e, di conseguenza, l’attribuzione ad un decreto ministeriale della ripartizione in capitoli, ha introdotto significativi profili di elasticità nel sistema di gestione delle risorse.

Infatti, le variazioni compensative tra capitoli appartenenti alla medesima unità previsionale di base possono essere attuate con decreto del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e finanze e alle Commissioni parlamentari.

Tali variazioni, peraltro, non possono avere come oggetto le spese obbligatorie, le spese in annualità e pagamento differito e le autorizzazioni di spesa regolate direttamente dalla legge finanziaria.

 

L’elasticità introdotta, nella parte discrezionale della gestione del bilancio, dalla previsione della facoltà di variazione mediante decreto del Ministro competente, risulta tanto più rilevante tenuto conto del fatto che le spese di funzionamento sono, di norma, raggruppate in un’unica unità previsionale di base.

 

È in ogni caso esclusa la possibilità di effettuare in via amministrativa variazioni, anche compensative, tra stanziamenti relativi a diverse unità previsionali di base, in quanto oggetto della deliberazione parlamentare.

 

Tali variazioni devono pertanto essere autorizzate con legge di assestamento del bilancio o con successivi provvedimenti legislativi.

Peraltro in sede di legge di bilancio è stata più volte introdotta una disposizione che autorizza variazioni compensative anche tra diverse unità previsionali di base di uno stato di previsione per l’esercizio finanziario al quale il bilancio si riferisce.

La classificazione funzionale e la classificazione economica

Per rendere più significativa la lettura del bilancio, la legge 468/1978 e successive modificazioni prevede che, in appositi allegati (contenuti, a livello generale, nel quadro generale riassuntivo, e, in modo più dettagliato, negli stati di previsione del disegno di legge presentato dal Governo) gli stanziamenti di spesa siano ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.

Queste ripartizioni, pur non essendo oggetto di votazione in Parlamento, hanno un rilevante valore conoscitivo.

In primo luogo la riforma del bilancio ha previsto la classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale), con l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.

Oltre all’analisi funzionale, è prevista la classificazione per categorie (analisi economica), che mira ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale. Per questo, con la riforma del bilancio, si è previsto che le categorie economiche siano definite in conformità con gli schemi di classificazione del sistema di contabilità nazionale, che è identico per tutti i paesi membri della Comunità europea.

Anche per le entrate viene esposta una classificazione per categorie, che tuttavia non è ancora stata riformulata in base ai criteri della contabilità nazionale, ma fa riferimento, piuttosto, alla natura dei proventi.


2.La disciplina contabile: la legge finanziaria

La legge finanziaria costituisce lo strumento attraverso il quale viene modificata la legislazione vigente al fine di conseguire gli obiettivi finanziari stabiliti nel DPEF e nell’eventuale Nota di aggiornamento, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

A tal fine gli effetti, in termini di entrata e di spesa, delle disposizioni contenute nella legge finanziaria, una volta che quest’ultima è stata approvata da ciascun ramo del Parlamento, sono recepiti nel bilancio dello Stato per effetto dell’approvazione della Nota di variazioni. Attraverso la Nota di variazioni, infatti, le previsioni del bilancio dello Stato, che viene presentato in Parlamento in base alla legislazione vigente, sono modificate per tenere conto degli effetti delle norme contenute nella legge finanziaria.

La legge finanziaria risulta pertanto lo strumento di attuazione della manovra di finanza pubblica, vale a dire del complesso di interventi per mezzo dei quali viene operata una correzione degli andamenti tendenziali (gli andamenti a legislazione vigente) del bilancio dello Stato e della finanza pubblica, in modo da adeguarli al perseguimento degli obiettivi programmati.

 

Il contenuto della legge finanziaria è stabilito dall’articolo 11 della legge della legge n. 468/1978, e successive modificazioni.

 

In base al citato articolo (comma 3), possono essere contenute nell’articolato della legge finanziaria le seguenti disposizioni:

§      il livello massimo di saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario, vale a dire il tetto massimo del nuovo indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale (lett. a); con riferimento al livello massimo di saldo netto da finanziare, sono distintamente indicate le eventuali regolazioni debitorie pregresse;

§      le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sulla determinazione quantitativa della prestazione, relativamente ad imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione (lett. b);

§      l'importo complessivo massimo destinato, per ciascun anno, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale (lett. h);

§      altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria da norme vigenti (lett. i);

§      norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, escluse quelle a carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi (lett. i-bis, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

§      norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto sia finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con esclusione di interventi di carattere localistico o microsettoriale (lett. i-ter, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

Fin dalla prima applicazione delle innovazioni introdotte con la legge n. 208/1999, la possibilità di inserire nella legge finanziaria interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata interpretata, in sede parlamentare, nel senso che tali interventi possono essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

§      norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti (lettera i-quater, introdotta dal comma 01, lett. a), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002 come modificato dalla legge di conversione n. 246/2002).

Di conseguenza, ai sensi del comma 01, lett. b), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002, come modificato dalla relativa legge di conversione, in allegato alla legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della L. n. 468/1978, per correggere gli effetti finanziari di leggi che abbiano registrato oneri superiori a quelli previsti, e le misure correttive inserite a tal fine nella legge finanziaria medesima.

 

Nelle Tabelle approvate con la legge finanziaria sono disposti:

§      gli importi dei fondi speciali destinati al finanziamento di provvedimenti che si prevede saranno approvati nel corso d'anno (lett. g). I fondi speciali sono indicati per Ministeri in due distinte tabelle, una per la parte corrente e l'altra per quella in conto capitale (rispettivamente, Tabelle A e B).

La legge n. 468/1978 ha inoltre previsto l'introduzione nei fondi speciali di accantonamenti di segno negativo, relativi cioè a provvedimenti di risparmio di spesa o di aumento di entrata, il cui perfezionamento in corso di anno condiziona per pari ammontare la successiva approvazione di provvedimenti collegati ad accantonamenti positivi;