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CAMERA DEI DEPUTATI
| N. 5217 |
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Il contribuente ha limitatissimi mezzi di tutela e di difesa. Basti pensare che nel processo tributario non si possono utilizzare testimoni o giuramenti e che la sospensiva è limitata al primo grado di giudizio, salvo per le sanzioni.
Sul tema, solo recentemente, è intervenuta la Corte costituzionale, che si è pronunciata in merito con la sentenza n. 217 del 17 giugno 2010, che ha riconosciuto, doverosamente, la sospensiva dell'esecutività della sentenza nel processo tributario (articoli 283 e 373 del codice di procedura civile).
Per questa ragione oggi diventa indispensabile intervenire radicalmente per ridefinire gli indebiti e sovradimensionati compensi dalla società Equitalia Spa tagliando drasticamente gli aggi ed eliminando tutti gli oneri accessori che risultano dei veri e propri balzelli ai danni del cittadino contribuente.
Insieme alle difficoltà nell'ottemperare agli oneri elevati delle imposte il cittadino-debitore deve, infatti, sopportare l'indebito e ingiustificato peso di somme che non trovano alcuna logica e che si inquadrano
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È evidente che una gestione dissennata, invasiva e ingiustificata della riscossione in molti casi porta al fallimento del soggetto contribuente sia esso persona fisica che impresa, provocando all'erario un danno di fatto notevolmente superiore a quello della mancata riscossione del capitale.
Il legislatore dal 1999 ad oggi ha reiteratamente potenziato e accelerato la fase della riscossione, non tenendo in debito conto l'esigenza di equilibrare il diritto alla difesa del contribuente che, sempre di più, è chiamato a contrastare le invasive attività esecutive dalla società Equitalia Spa con mezzi processuali sempre più limitati.
Questa proposta di legge prende in esame la questione relativa ai compensi (aggio e altri) dalla società Equitalia Spa per l'esercizio della propria attività pubblica al fine di rideterminarli, considerato che gli stessi incidono in modo rilevante sul totale delle somme che i contribuenti devono pagare. Numerosi sono gli elementi della riscossione a vantaggio indebito, ingiustificato, irragionevole e irrazionale dalla società Equitalia Spa:
1) diritto all'aggio (oggi 9 per cento fisso);
2) percentuale sull'interesse di mora (oggi 0,615 per cento annuo);
3) diritto alle spese di esecuzione e alle spese di notifica;
4) diritto al rimborso delle quote inesigibili.
Le tappe storiche dell'inasprimento o della riscossione.
Dal 1o ottobre 2006, è stato eliminato il sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione. Le funzioni relative alla riscossione nazionale sono state attribuite all'Agenzia delle entrate che le esercita tramite la società Equitalia Spa.
L'aggio, la vessazione irragionevole.
L'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, stabilisce che l'attività dei concessionari (agenti della riscossione) è remunerata con un aggio, che ha natura tributaria.
Il sistema di affidamento in concessione è stato soppresso e le relative funzioni sono attribuite soltanto all'Agenzia delle entrate, la quale le esercita attraverso la società Equitalia Spa (prima società Riscossione Spa) al cui capitale partecipa, oltre alla suddetta Agenzia nella misura del 51 per cento anche l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) al 49 per cento. L'entità dell'aggio ha subìto rilevanti modifiche e il citato articolo 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999, a seguito delle ulteriori e più rilevanti modifiche apportate dal decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, a far data dal 1o gennaio 2009, stabilisce che:
1) l'attività degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio pari al 9 per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore:
a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella; in tal caso, la restante parte dell'aggio è a carico dell'ente creditore;
b) integralmente a carico del debitore, in caso contrario, senza tenere conto della sospensione feriale dei termini;
2) limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo (pagamento di entrate extratributarie, di imposte relative a redditi soggetti a tassazione separata o quando la somma che deve pagare il debitore deve essere suddivisa in più rate su richiesta dello stesso), l'aggio spetta agli agenti della riscossione nella percentuale dell'1 per cento, come stabilito dal decreto del Ministro delle finanze 4 agosto 2000, pubblicato nel supplemento ordinario alla
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3) tutte le percentuali possono essere rideterminate con decreto non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, nel limite di due punti percentuali di differenza rispetto a quelle citate, tenuto conto del carico dei ruoli affidati, dell'andamento delle riscossioni e dei costi del sistema;
4) l'agente della riscossione trattiene l'aggio all'atto del riversamento all'ente impositore delle somme riscosse.
Quindi, la percentuale dell'aggio, oggi, è calcolata su due voci:
1) somme iscritte a ruolo riscosse;
2) relativi interessi di mora.
In definitiva, oggi, il contribuente deve pagare ad Equitalia Spa le seguenti percentuali di aggio:
a) 4,65 per cento in caso di pagamento entro sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale, senza tenere conto della sospensione feriale dei termini;
b) 9 per cento, in caso contrario, senza alcun frazionamento annuale e senza tenere conto della sospensione feriale dei termini;
c) 1 per cento, limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo (articolo 32 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46);
d) 9 per cento sui relativi interessi di mora (in sostanza, pari allo 0,615 per cento annuo), in caso di pagamento, dopo sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale (novità rispetto agli anni precedenti) e senza tenere conto della sospensione feriale dei termini.
L'incostituzionalità dell'articolo 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999.
L'articolo 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999 presenta profili di illegittimità costituzionale per evidente irragionevolezza (articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione) per i seguenti motivi:
1) risulta una sproporzione palesemente ingiustificata sul piano economico tra l'aggio dell'1 per cento e del 9 per cento a seconda della spontaneità o meno del pagamento a mezzo ruolo;
2) il limite di pagamento dei sessanta giorni (articolo 25, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973) ignora, illegittimamente, la sospensione feriale dei termini per proporre ricorso (articolo 21 del decreto legislativo n. 546 del 1992 e articolo 1 della legge n. 742 del 1969);
3) l'aggio al 9 per cento, senza nessun limite annuo, interamente a carico del debitore-contribuente, è previsto in caso di mancato pagamento entro sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale e anche in questo caso senza la previsione della sospensione feriale dei termini, quando il suddetto mancato pagamento può dipendere dalla sospensione della riscossione a cura del giudice tributario (articolo 47 del decreto legislativo n. 546 del 1992) o della stessa amministrazione finanziaria (articolo 39 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973) o per cause di forza maggiore (articolo 6, comma 5, del decreto legislativo n. 472 del 1997) o per evidenti condizioni di incertezza sull'applicazione della norma tributaria (articolo 10 della legge n. 212 del 2000).
La parametrazione economica e sociale territoriale.
Nella determinazione dell'aggio nella misura unica e fissa del 9 per cento non si è tenuto in alcun modo conto della situazione sociale ed economica dei singoli territori, da esaminare attraverso indici e parametri di sviluppo economico elaborati da organismi istituzionali.
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Nel comma 1 dell'articolo 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999 sono state, infatti, eliminate le limitazioni geografiche e, conseguentemente, è stato parzialmente abrogato il decreto del Ministro delle finanze 4 agosto 2000, che prevedeva tale differenziazione, che invece è rimasto applicabile solo per la determinazione dell'aggio dell'1 per cento limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo (articolo 17, comma 5-bis).
È fin troppo evidente che non prendere in considerazione la situazione economica e sociale dei singoli ambiti territoriali, ignorando totalmente il divario economico tra aree geografiche del Paese e tra singole regioni, costituisce un evidente elemento di irragionevolezza.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 480 del 1993 aveva, infatti, sostanzialmente ritenuto irragionevole l'aggio quando questo non viene contenuto in un importo minimo e massimo che non superi di molto la soglia di copertura del costo della procedura.
Con l'attuale importo fisso del 9 per cento è evidente l'irragionevolezza (articoli 3, 53 e 97 della Costituzione), tenendo conto del rilievo economico del servizio pubblico non più gestito da concessionari privati, come è stato nel passato, ma dalla società Equitalia Spa, che è un ente pubblico economico.
Ai sensi della legislazione vigente, il contribuente vede così articolati i costi della riscossione:
1) le relative imposte, tasse e contributi (quota capitale);
2) sulle imposte o sulle maggiori imposte dovute in base alla liquidazione e al controllo formale della dichiarazione o all'accertamento d'ufficio si applicano, a partire dal giorno successivo a quello di scadenza del pagamento e fino alla data di consegna al concessionario dei ruoli nei quali tali imposte sono iscritte, i relativi interessi legali al tasso del 4 per cento annuo, ai sensi dell'articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, come sostituito, con effetto dal 1o luglio 1999, dall'articolo 8 del decreto legislativo n. 46 del 1999; i suddetti interessi spettano soltanto all'ente destinatario del gettito delle imposte cui si riferiscono (articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973);
3) sulle somme il cui pagamento è stato rateizzato o sospeso si applicano gli interessi al tasso del 4,5 per cento annuo (articolo 21, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, come sostituito, con effetto dal 1o luglio 1999, dall'articolo 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 46 del 1999); anche questi interessi spettano soltanto all'ente destinatario del gettito delle imposte cui si riferiscono (articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973);
4) le eventuali sanzioni amministrative (in misura fissa pari al 30 per cento in caso di liquidazione oppure in misura percentuale in caso di accertamento);
5) l'aggio fisso pari al 4,65 per cento, di competenza dell'agente della riscossione, se il pagamento avviene entro sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale, senza tenere conto della sospensione feriale dei termini;
6) l'aggio nella misura fissa del 9 per cento, sempre di competenza dell'agente della riscossione, se il pagamento avviene dopo sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale, senza considerare la sospensione feriale dei termini;
7) l'interesse di mora, pari al 6,8358 per cento annuale, di competenza solo dell'ente impositore, se il pagamento avviene dopo sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale, sempre senza tenere conto della sospensione feriale dei termini;
8) il 9 per cento sugli interessi di mora (cioè pari allo 0,615 per cento annuo), di competenza dell'agente della riscossione, se il pagamento avviene dopo
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9) le spese di notifica della cartella esattoriale, pari a 5,88 euro.
Tutte somme che risultano indebite proprio in virtù del nuovo ruolo e delle nuove funzioni in carico al concessionario pubblico, considerato che:
a) il concessionario non ha subìto alcun danno economico in quanto non ha dovuto anticipare alcuna somma;
b) l'agente della riscossione, una volta ricevuto il ruolo, deve provvedere alla celere notificazione della cartella esattoriale (articoli 24, 25 e 26 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973) entro nove mesi dalla consegna del ruolo (decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009);
c) dal 1o luglio 2011 i termini di riscossione sono ancora più ridotti;
d) in caso di riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo, l'agente della riscossione deve procedere al recupero delle suddette somme e delle spese di esecuzione e risulta inspiegabile l'ulteriore 9 per cento sugli interessi di mora (articolo 45 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973), quando non ha anticipato alcuna somma.
La presente proposta di legge è, dunque, volta a eliminare dalle somme dovute a seguito di atti di accertamento di cui all'articolo 29 del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010 (cosiddetto «accertamento esecutivo»), l'ammontare corrispondente alle sanzioni dovute per le violazioni tributarie che si contestano per posticipare il pagamento delle sanzioni al momento in cui la pretesa dell'amministrazione diventi inoppugnabile.
Eliminare lo squilibrio tra costi di procedura e oneri a carico dei cittadini.
La proposta di legge intende inoltre ridurre l'aggio dovuto all'agente della riscossione dal 9 al 2 per cento, in considerazione del fatto che, stante la celerità e la semplificazione di questa procedura, la remunerazione – e, di conseguenza, l'onere gravante sul contribuente – non risulta in alcun modo più commisurato all'attività svolta dall'agente medesimo.
Al riguardo si ricorda che nel corso del 2010 l'attività di recupero dell'evasione ha consentito un recupero di entrate erariali e non erariali per circa 10,6 miliardi di euro, un 16 per cento in più rispetto ai 9,1 miliardi di euro recuperati nel 2009, a seguito dell'attività di accertamento per tutti i settori impositivi, per l'attività di controllo formale delle dichiarazioni, ai sensi dell'articolo 36-ter del decreto del Presidente della Repubblica n. 600 del 1973, in materia di accertamento delle imposte sui redditi, e per le attività di controllo formale degli atti e delle dichiarazioni sottoposti a registrazione, nonché di controllo automatizzato delle dichiarazioni, ai sensi dell'articolo 36-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 600 del 1973 e dell'articolo 54-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, in materia di imposta sul valore aggiunto (IVA). A tali somme vanno aggiunti circa 480 milioni di euro derivanti da riscossione relativa a interessi di mora e a maggiori rateazioni.
In particolare, le riscossioni conseguite sono così costituite: per le somme riscosse relative a imposte erariali e non erariali, imposta regionale sulle attività produttive
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I controlli derivanti, invece, dal controllo automatizzato delle dichiarazioni, nonché le somme riscosse in materia di registro e di altre imposte hanno dato un risultato di 4,3 miliardi di euro: la componente dei versamenti diretti è di 2 miliardi di euro e quella dei ruoli di 2,3 miliardi di euro.
Il caso Sardegna.
Entrando più nel dettaglio, si richiamano alcuni dati relativi alla sola regione Sardegna, che risulta duramente colpita dalla gravissima crisi economica e sociale.
Ben 64.184 imprese sarde sono indebitate con il fisco, con l'INPS o con l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni su lavoro (INAIL) per un ammontare complessivo di 3 miliardi e 516 milioni di euro; su 160.000 imprese che operano in Sardegna risultano indebitate con il fisco quasi il 40 per cento.
Delle oltre 64.000 aziende – ha confermato la stessa società Equitalia Spa – 2.354 hanno dichiarato fallimento: a loro carico c'era un debito complessivo pari a 950 milioni di euro.
Delle oltre 64.000 società finite nel mirino dell'agenzia di riscossione solo 4.007 stanno procedendo a pagare attraverso la rateizzazione.
Tale grave situazione debitoria si aggiunge a una crisi profonda proseguita per tutto il 2011 a cui si affiancano le previsioni negative anche per il 2012. Il quadro economico, già abbondantemente compromesso, vede le imprese gravemente a rischio per le posizioni debitorie aperte, per la mancanza di liquidità, per la difficoltà di accesso al credito e per i ritardi di pagamento da parte dei grandi committenti soprattutto pubblici.
Basti solo un dato per comprendere la gravità della situazione: in Sardegna sarebbero state accordate cinquemila rateizzazioni per un importo complessivo di 300 milioni di euro.
Questa proposta di legge intende affrontare la questione relativa al tema degli oneri accessori utilizzati dalle società di riscossione che provocano un incremento ingiustificato, illogico e vessatorio nei confronti del contribuente.
Nel caso delle rateizzazioni queste risultano particolarmente onerose se si considera che, a titolo di esempio documentabile, nella sola prima rata a fronte di una quota capitale di 1.559,84 euro, risultano calcolati interessi di mora per 566,49 euro, 715,78 euro per quota interessi di dilazione, 287,60 euro per quota compensi di riscossione, 939,97 euro per spese esecutive e 245,63 euro per diritti di notifica della cartella. A fronte di una quota capitale per la prima rata di 1.559,84 euro viene richiesto un importo pari a 4.315,31 euro. La rateizzazione in 72 rate mensili comporta un onere che da 113.458,20 euro di quota capitale passa a un complessivo importo delle rate pari a 181.392,37 euro, ovvero oneri aggiuntivi pari a 67.934,17 euro.
A far comprendere la situazione in cui vivono i contribuenti si richiama un dato emblematico: circa 3 milioni di euro di rimborsi per i contribuenti, notificati dalla società Equitalia Sardegna Spa sono rientrati nella disponibilità dello Stato perché i destinatari non hanno ritirato le comunicazioni presumibilmente per il timore che le stesse contenessero ulteriori oneri da pagare.
Risulterebbero, dunque, applicati aggi del 9 per cento sul riscosso, rilevanti interessi di mora e altri oneri a livelli insostenibili.
Nella sola città di Nuoro risulterebbero notificati 3.000 preavvisi di fermo amministrativo in appena sei mesi. A Sassari rischierebbero di essere pignorati 12.500 immobili e 20.000 automezzi circa; in aree geografiche ancora più deboli come il Sulcis Iglesiente, l'Ogliastra e il Medio Campidano risultano gravissime le condizioni
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L'ente riscossore, la società Equitalia Spa, è il braccio operativo di enti come l'Agenzia delle entrate, l'INPS, l'INAIL e altri enti locali e previdenziali.
Il decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005, ha ricondotto l'attività di riscossione sotto la competenza pubblica, attribuendo le relative funzioni all'Agenzia delle entrate che le esercita tramite la società Equitalia Spa (da ottobre 2006 a marzo 2007 il nome era, come già ricordato, Riscossione Spa). In precedenza, il compito era affidato in concessione a circa 40 enti privati.
La società Equitalia Spa è presente sul territorio nazionale, con esclusione della sola regione Sicilia, attraverso 16 società partecipate (nel 2006 erano 38).
È evidente dai dati in premessa che il sistema produttivo nazionale, con particolare riferimento alle aree più deboli del Paese, rischia di essere travolto da una situazione che risulta essere gravissima per la stessa sopravvivenza di decine di migliaia di imprese. Si tratta quindi di una situazione insostenibile e che sta creando non poche tensioni sociali nell'intero Paese e in particolare in Sardegna e tali tensioni potrebbero sfociare in clamorose quanto dure azioni di protesta oltre a generare un vero e proprio tracollo economico.
Il duplice danno sulle entrate, più vessazioni, più fallimenti, uguale minori entrate.
A tale elevato onere sociale ne va aggiunto uno di natura economica con una duplice valenza, una diretta sul prodotto interno lordo (PIL) e l'altra sul mancato gettito.
Basta, infatti, valutare gli effetti vessatori e irragionevoli di una politica di riscossione priva di equilibrio che, come già rilevato, ha generato nella sola Sardegna il fallimento di 2.354 aziende con a carico un debito complessivo pari a 950 milioni di euro ora non più recuperabile.
La proposta di legge, che per ragioni meramente finanziario-contabili deve avere una copertura delle minori entrate, in realtà si propone di generare un duplice effetto positivo sulla riscossione, prima di tutto con l'alleggerimento dell'ammontare in riscossione facilitando l'ottemperanza del pagamento della quota capitale e in secondo luogo con lo scongiurare ulteriori fallimenti per tenere in attività imprese ed evitare ai creditori di perdere l'intero ammontare del debito in riscossione.
La copertura delle minori entrate deriva da un aumento sull'accisa da carburante che, come ha rilevato la Banca d'Italia in una recente audizione al Senato della Repubblica «sarebbe auspicabile per portare il sistema economico verso un sentiero di sviluppo che faccia un uso meno intensivo delle fonti fossili».
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1. Al comma 1 dell'articolo 29 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) alla lettera a):
1) le parole: «ed il connesso provvedimento di irrogazione delle sanzioni, devono» sono sostituite dalla seguente: «deve»;
2) le parole: «ed ai connessi provvedimenti di irrogazione delle sanzioni ai sensi dell'articolo 8, comma 3-bis del decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, dell'articolo 48, comma 3-bis, e dell'articolo 68 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, e dell'articolo 19 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472» sono soppresse;
3) è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «In tali casi l'aggio dovuto all'agente della riscossione ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, e successive modificazioni, ammonta al 2 per cento delle somme indicate nell'atto»;
b) la lettera f) è abrogata.
1. Per un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge sono sospesi tutti i provvedimenti esecutivi, senza oneri per il richiedente, relativi a cartelle esattoriali di pertinenza statale e per le quali sia
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2. I provvedimenti di sospensione e dilazione del pagamento relativi alle cartelle esattoriali di competenza locale o di altri enti statali e no possono essere emessi previa adozione da parte degli enti stessi di criteri di ammissibilità di cui al comma 1.
3. Ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge non si applicano le sanzioni e le more previste ai sensi dell'articolo 8, comma 3-bis, del decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, dell'articolo 48, comma 3-bis, e dell'articolo 68 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, e successive modificazioni, e dell'articolo 19 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni. In tale ipotesi l'aggio dovuto all'agente della riscossione ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, e successive modificazioni, si intende pari al 2 per cento delle somme indicate nell'atto.
1. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'accisa gravante sulla benzina e sul gasolio per autotrazione stabilita dall'allegato I annesso al testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive modificazioni, è aumentata in modo da assicurare maggiori entrate in misura non inferiore a 2.000 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012.
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