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CAMERA DEI DEPUTATI
| N. 4975 |
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L'Italia, insieme ad altre 106 nazioni, si è subito dichiarata a favore dell'adozione della Convenzione, per cui oggi la ratifica per il nostro Paese sembra rappresentare un chiaro impegno politico a cui sarebbe opportuno dare seguito.
La Convenzione mira a istituire un quadro giuridico flessibile di riferimento, volto a stabilire criteri standard e regole per la migliore cooperazione possibile tra gli Stati che hanno corsi d'acqua transfrontalieri per l'uso, la gestione e la protezione di corsi d'acqua internazionali.
La Convenzione, sulla base del suo articolo 36, entrerà in vigore il diciannovesimo giorno successivo alla data di deposito del 35o strumento di ratifica: al momento i Paesi che hanno proceduto alla ratifica risultano essere 23.
I «Watercourse States» Parti della Convenzione hanno, secondo quanto disposto dall'articolo 8, la possibilità di istituire un meccanismo congiunto o una commissione al fine di facilitare la cooperazione su rilevanti misure e procedure alla luce dell'esperienza acquisita attraverso tale meccanismo o commissione.
La Convenzione sostiene la cooperazione transnazionale in materia di disciplina delle acque in numerosi modi e richiede agli Stati di utilizzare i corsi d'acqua transfrontalieri in maniera corretta, equa e razionale, al fine di potersi avvalere delle risorse idriche nel miglior modo possibile e sostenibile.
In particolare, la Convenzione richiede alle Parti contraenti di:
a) cooperare al fine di adottare accordi capaci di favorire l'attuazione della Convenzione e le sue specifiche disposizioni (articolo 3);
b) partecipare attivamente e in modo equo allo sviluppo e alla protezione dei corsi d'acqua internazionali e avviare, in totale buona fede e con mutuo beneficio, lo scambio delle informazioni più rilevanti in materia (articoli 5, 8, 9 e 25);
c) prendere tutte le misure appropriate per evitare che l'utilizzazione di un corso d'acqua possa cagionare danni ad altri corsi d'acqua o a «Watercourse States» (articolo 7);
d) seguire una procedura di consultazione, negoziazione e scambio di dati prima di attuare ogni misura che potrebbe avere un impatto negativo significativo su altri «Watercourse States» (articoli 11-19);
e) individualmente o congiuntamente, proteggere e preservare gli ecosistemi di corsi d'acqua internazionali – inclusi gli estuari – e gestirli in maniera da salvaguardare l'ambiente marino (articoli 20 e 22);
f) prevenire, ridurre e controllare l'inquinamento dei corsi d'acqua transnazionali, evitando di causare danni transfrontalieri e stabilire criteri e obiettivi congiunti sulla qualità dell'acqua (articolo 21);
g) redigere una lista delle sostanze che si ritiene di dover proibire o tenere costantemente sotto continuo monitoraggio;
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h) prendere tutte le misure appropriate per prevenire l'introduzione nei corsi d'acqua transfrontalieri di specie aliene ed esotiche suscettibili di causare danni significativi in altri Stati (articolo 22);
i) prendere ogni misura adeguata idonea a prevenire e a mitigare le condizioni di pericolo e danno in relazione a corsi d'acqua transfrontalieri, così come indirizzare emergenze, inclusa la notifica ad altri Stati che potrebbero esserne colpiti, ed eliminare e mitigare i loro effetti nocivi (articoli 27 e 28);
l) valutare l'opportunità di istituire meccanismi congiunti di gestione della cooperazione, così come, ad esempio, organizzazioni di bacino, piani transnazionali di gestione, piani congiunti di emergenza, standard di qualità dell'acqua;
m) raggiungere un pacifico sistema di risoluzione delle controversie che potrebbero insorgere tra Stati, seguendo – in assenza di accordi applicabili – le procedure previste dalla Convenzione (articolo 33);
n) utilizzare la Convenzione, una volta entrata in vigore, come «trattato-madre» per futuri obiettivi politici e accordi in materia, per l'emanazione di specifiche e appropriate leggi e regolamentazioni e per lo sviluppo e l'adozione di eventuali specifici protocolli attuativi.
Un aspetto critico di questi corsi d'acqua transnazionali è proprio rappresentato dalla loro gestione, che non è ancora unitaria a livello globale. Anzi, in alcuni casi l'acqua che scorre nei grandi fiumi è usata come «arma» di contrattazione politica o di ricatto tra Paesi limitrofi e talvolta per l'acqua (come noto), sono stati scatenati veri e propri conflitti tra Stati. I grandi fiumi che durante il loro corso attraversano molti Stati sono un patrimonio naturale inestimabile che va conservato sia per gli aspetti qualitativi e quantitativi della risorsa idrica, sia per quanto riguarda la biodiversità che, stante la natura di questi ecosistemi (particolarmente soggetti agli impatti e alle alterazioni antropici), è a forte rischio.
Per quanto attiene agli eventuali oneri che potrebbero derivare dall'applicazione degli articoli 7, 19, 25, 26, 28 e 33 e dall'articolo 9 dell'annesso, si fa presente quanto segue:
l'Italia non ha fiumi o corsi d'acqua internazionali transfrontalieri suscettibili di causare danni ad altri Paesi Parte della Convenzione. L'unico fiume transfrontaliero che attraversa l'Italia è l'Isonzo-Soca (insieme al bacino del fiume Rjeka) il quale, oltre a nascere in Slovenia e a scorrere solo successivamente in territorio italiano, è già oggetto di uno specifico Programma di cooperazione transfrontaliera tra Italia e Slovenia, firmato nel 2007 e valido almeno fino al 2013, e l'articolo 4 di tale accordo prevede proprio la mutua assistenza tecnica dei sistemi di gestione, controllo e sorveglianza. Tale fiume inoltre, l'unico fiume italiano con caratteristiche transfrontaliere e «internazionali», è già soggetto a una serie di regole e di leggi facenti parte del sistema giuridico interno in quanto:
1) Italia e Slovenia, Stati membri dell'Unione europea, rientrano sotto la disciplina della direttiva sulla responsabilità civile per danno ambientale (direttiva 2004/35/CE), recepita in Italia nella parte sesta del decreto legislativo n. 152 del 2006;
2) l'Italia ha inoltre ratificato, rispettivamente ai sensi della legge 12 marzo 1996, n. 171, e della legge 20 febbraio 2002, n. 30, le due Convenzioni di Helsinki relative l'una alla «protezione e l'utilizzazione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali» e l'altra agli «effetti transfrontalieri derivanti da incidenti industriali», in cui è già prevista l'individuazione di focal point nazionali – operativi 24 ore al giorno – responsabili per la gestione delle emergenze, le notifiche e la mutua assistenza tra Stati.
Alla luce di quanto esposto, è possibile confermare che anche per gli articoli 7, 25,
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In relazione all'articolo 33 della Convenzione e all'articolo 9 dell'annesso, invece, si fa presente che trattasi di due articoli presenti in molti trattati ambientali o comunque facenti parte di appositi allegati o protocolli attuativi di trattati internazionali multilaterali, che solitamente vengono ratificati dai Paesi senza previsioni di spese in quanto è impossibile determinare aprioristicamente se e quando sorgeranno contestazioni con altri Paesi o se falliranno tutti i mezzi pacifici per la loro risoluzione (va però segnalato che uno degli obiettivi principali della Convenzione in esame è proprio quello di rappresentare uno strumento pacifico di risoluzione in più a disposizione dei Paesi in caso di controversie o conflitti sulla gestione dei fiumi internazionali a carattere transfrontaliero). Alle eventuali spese necessarie per il ricorso alla Corte di giustizia dell'Unione europea oppure per la partecipazione alle riunioni di una fact-finding Commission, costituita ai sensi dell'articolo 33, paragrafo 4, si farà fronte con i fondi a disposizione del Ministero degli affari esteri alla voce «Liti ed arbitraggi», gestiti dalla Direzione generale per le risorse e l'innovazione (cap. 1294).
Tuttavia si ritiene da escludere a priori l'ipotesi che l'Italia possa trovarsi al centro di una controversia internazionale per la gestione di un fiume transfrontaliero, in quanto l'unico fiume che potrebbe rientrare nella fattispecie considerata – e neppure interamente – è l'Isonzo-Soca, che è già oggetto di specifici accordi bilaterali di cooperazione tra Italia e Slovenia (in linea con quanto previsto dall'articolo 33, paragrafo 1, della Convenzione).
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Parte I. Aspetti tecnico-normativi di diritto interno.
1) Obiettivi e necessità dell'intervento normativo. Coerenza con il programma di Governo.
La ratifica della Convenzione sul diritto alle utilizzazioni dei corsi d'acqua internazionali per scopi diversi dalla navigazione è necessaria in quanto l'Assemblea generale delle Nazioni Unite, nel corso della sua 51a sessione (maggio 1997), ha approvato la risoluzione A/RES/51/229, con cui ha adottato la Convenzione e ha invitato a ratificarla i Paesi dell'ONU in cui passano uno o più corsi d'acqua aventi carattere transfrontaliero (di seguito denominati «Watercourse States», secondo la terminologia del trattato).
Inoltre, la ratifica della Convenzione è importante in quanto l'Italia, insieme ad altri 106 Stati, come già osservato, si è subito dichiarata in favore della sua adozione esprimendo un chiaro indirizzo e impegno politico di rango internazionale.
2) Analisi del quadro normativo nazionale.
L'intervento in esame ben si inserisce nel quadro normativo delineato dalla legge 12 marzo 1996, n. 171, con cui l'Italia ha ratificato la Convenzione UN/ECE sulla «protezione e l'utilizzazione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali», firmata a Helsinki il 17 marzo 1992. È stata compiuta un'analisi di comparazione tra la Convenzione UN/ECE del 1992 e la Convenzione in esame. Il risultato di tale analisi porta a sostenere che tra gli scopi oggetto delle due Convenzioni vi sia una quasi totale coincidenza e che, laddove non c’è coincidenza tra gli obblighi previsti dai due trattati, la Convenzione UN/ECE è risultata essere più «severa» e stringente negli impegni che pone a carico delle Parti contraenti. Ciò non significa, però, che se uno Stato decidesse di ratificare la Convenzione UN dopo aver ratificato (come ad esempio nel caso dell'Italia) la Convenzione UN/ECE farebbe, per così dire, un passo indietro dal punto di vista della normativa da applicare: la risposta in tale senso è no, sia dal punto di vista formale che da quello sostanziale. Dal momento, infatti, che le prescrizioni dei due trattati non sono in un rapporto conflittuale, ma regolano in modo più o meno restrittivo lo stesso oggetto, non è applicabile il principio lex posterior derogat priori, con la conseguenza che la ratifica della Convenzione UN non derogherebbe a quanto previsto nella Convenzione UN/ECE già ratificata dall'Italia.
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Le leggi di riferimento sul piano nazionale sono inoltre le seguenti:
La legge 1o giugno 2002, n. 120, con cui l'Italia ha reso esecutivo il Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro sui cambiamenti climatici.
I cambiamenti climatici hanno e avranno numerosi effetti negativi sulle risorse idriche, con conseguenze ambientali, sociali ed economiche. Per ostacolare simili previsioni, la Convenzione sui cambiamenti climatici e il protocollo di Kyoto sono di cruciale importanza, ma non sufficienti, forse, a promuovere da soli la migliore collaborazione tra i «Watercourse States» della Convenzione del 1997, la quale, in qualità di strumento giuridico globale specificamente ideato per gestire i rapporti tra tali «Watercourse States», risulta ideale per:
a) fungere da supporto di cooperazione tra i «Watercourse States» attraverso una risposta efficace e rapida ai disastri ambientali, come ad esempio le inondazioni e le alluvioni, e attraverso l'adattamento tra i reciproci piani di emergenza e le reciproche strategie di gestione contro gli effetti dei cambiamenti climatici;
b) aiutare ad assicurare che ogni misura presa dai Governi in attuazione della Convenzione sui cambiamenti climatici, quale lo sviluppo dell'energia idrica, dei serbatoi e della raccolta delle acque, non danneggi gli ecosistemi di corsi d'acqua internazionali, senza che tuttavia resti indifferente al sostentamento delle comunità dipendenti.
La legge n. 124 del 1994, con cui l'Italia ha reso esecutiva la Convenzione sulla biodiversità.
La Convenzione sulla diversità biologica – o sulla biodiversità – promuove la conservazione e l'uso sostenibile della biodiversità, soprattutto attraverso la protezione degli ecosistemi. Nello stesso momento, la Convenzione sulla biodiversità rispetta i diritti degli Stati sovrani in relazione alle risorse biologiche esistenti all'interno del loro territorio. Per i corsi d'acqua internazionali, la cooperazione tra i «Watercourse States» è essenziale per proteggere il più ampio ecosistema.
La Convenzione del 1997 offrirebbe in questo caso un quadro giuridico di riferimento per intraprendere una simile collaborazione tra Stati. Per esempio, la Convenzione:
a) include le condizioni naturali, gli effetti transfrontalieri ambientali e la conservazione delle risorse idriche tra i fattori che devono essere considerati nel promuovere l'uso ragionevole ed equo dell'acqua e nella condivisione dei benefìci tra Stati;
b) integra la gestione relativa alla qualità e alla quantità dell'acqua;
c) richiede agli Stati di agire in modo diligente nella protezione e nella preservazione degli ecosistemi di corsi d'acqua transfrontalieri.
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Per certi aspetti, la Convenzione del 1997 potrebbe rappresentare, addirittura, un supplemento alla Convenzione sulla biodiversità. In particolare l'articolo 14, paragrafo 1, lettera c), della Convenzione sulla biodiversità richiede alle Parti di attuare le principali misure di notifica e di consultazione con altri Paesi che potrebbero essere colpiti in modo significativo. La Convenzione del 1997 crea una dettagliata procedura per fare questo, come specifici obblighi e calendario.
La legge n. 170 del 1997, con cui l'Italia ha reso esecutiva la Convenzione per combattere la desertificazione.
La Convenzione per combattere la desertificazione richiede agli Stati di promuovere il ripristino, la conservazione e la gestione sostenibile di terra e acqua e di cooperare tra loro al fine di proteggere tali preziose risorse. Il trattato richiede, inoltre, ai Paesi confinanti di lavorare insieme nello sviluppo di programmi d'azione capaci di prevedere una gestione sostenibile congiunta delle risorse idriche transfrontaliere.
La Convenzione del 1997 offrirebbe, anche in questo caso, un'efficace cornice giuridica di riferimento per la gestione e l'utilizzo sostenibile dei corsi d'acqua internazionali. In questo modo, la Convenzione permetterebbe agli Stati di cooperare affrontando ogni eventuale condizione dannosa o pericolosa per l'acqua e la terra come, ad esempio, la siccità e la desertificazione.
Inoltre, la ratifica e la conseguente attuazione della Convenzione, fornirebbero un valido aiuto anche all'attuazione della Convenzione per combattere la desertificazione, laddove:
a) riconosce che la considerazione dei fattori climatici e della loro variabilità è molto importante nel raggiungimento di un equo e ragionevole equilibrio tra i «Watercourse States»;
b) richiede ai «Watercourse States» di saper gestire e proteggere i corsi d'acqua transfrontalieri anche e soprattutto per prevenire e per mitigare gli effetti della siccità e della desertificazione potenzialmente dannosi per loro e per i loro vicini;
c) richiede agli Stati di raccogliere, scambiare ed elaborare informazioni relative alle condizioni metereologiche.
3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.
L'analisi riportata al punto 2) ha mostrato come il presente intervento regolatorio incida, completando il quadro delle leggi di ratifica delle Convenzioni citate in materia ambientale le quali, nella loro mutua complementarietà, rappresentano per il nostro Paese un importante quadro di riferimento che mira ad una regolamentazione sempre più unitaria sull'acqua.
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4) Analisi della compatibilità dell'intervento con i princìpi costituzionali.
Il provvedimento è in linea con l'attuale assetto costituzionale, atteso il principio della tutela ambientale di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e considerati gli articoli 2, 32 e 44, della stessa Costituzione, in cui dottrina e giurisprudenza hanno rinvenuto profili attinenti alla protezione dell'ambiente.
5) Analisi della compatibilità dell'intervento con le competenze e le funzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale, nonché degli enti locali.
Le competenze e le funzioni delle regioni e degli enti locali sono salvaguardate, in quanto l'articolo 117 della Costituzione consente alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano di provvedere all'attuazione e all'esecuzione (e, quindi, non alla ratifica) degli accordi internazionali, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, solo nelle materie di loro competenza, tra le quali non rientra la tutela dell'ambiente marino.
6) Verifica della compatibilità con i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall'articolo 118, primo comma, della Costituzione.
Il provvedimento in esame è compatibile e rispetta i princìpi di cui all'articolo 118 della Costituzione in quanto non prevede né determina, sia pure in via indiretta, nuovi o più onerosi adempimenti a carico degli enti locali.
7) Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazione normativa.
Le materie oggetto del provvedimento non formano oggetto di provvedimenti di rilegificazione né di provvedimenti di delegificazione.
8) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato dell'iter.
Attualmente non risulta essere all'esame del Parlamento alcun provvedimento vertente su una materia analoga.
9) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto.
Non risulta che vi siano giudizi di costituzionalità pendenti sulle medesime o analoghe materie.
Parte II – Contesto normativo dell'Unione europea e internazionale.
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1) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento dell'Unione europea.
Le disposizioni del provvedimento sono perfettamente compatibili con gli obblighi dell'Unione europea.
Il quadro normativo europeo, infatti, introduce tutte le fattispecie previste dalla Convenzione per quanto riguarda la protezione ed il monitoraggio delle acque interne sopra illustrato, così come dall'analisi comparativa effettuata tra la Convenzione UN/ECE del 1992, e la Convenzione del 1997, risulta evidente che l'eventuale ratifica di quest'ultima da parte dell'Italia, sarebbe assolutamente coerente con il sistema giuridico nazionale ed europeo in materia:
1) direttiva quadro sulle acque 2000/60/CE e relativi decreti di recepimento (decreto legislativo n. 152 del 2006, di recepimento in relazione al monitoraggio e agli standard di qualità ambientale);
2) direttiva sulle acque destinate al consumo umano 98/83/CE (introduzione dei water safety plans) e relativo decreto di recepimento (decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 31);
3) direttiva sulle acque di balneazione 2006/7/CE e relativo decreto di recepimento (decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 116);
4) direttiva europea che definisce standard di qualità per le sostanze prioritarie negli ambienti acquatici superficiali;
5) decisione 2455/2001/CE che stabilisce le sostanze prioritarie che devono essere ridotte o eliminate da tutti gli scarichi;
6) direttiva sulle acque reflue urbane 91/271/CE e decreto legislativo di recepimento n. 152 del 2006.
2) Verifica dell'esistenza di procedure d'infrazione da parte della Commissione europea sul medesimo o analogo oggetto.
Non risulta che vi siano in atto procedure d'infrazione della Commissione europea nelle materie oggetto del provvedimento in esame
3) Analisi della compatibilità dell'intervento con gli obblighi internazionali.
Sul piano internazionale, risulta rilevante in materia lo «Hioshimoto Action Plan» dell'organo consultivo del Segretario generale delle Nazioni Unite su acqua e servizi igienici (UNSGAG).
L’Action Plan ha invitato tutti i Governi membri delle Nazioni Unite, a ratificare e a dare attuazione alla Convenzione del 1997 e identifica misure concrete ritenute necessarie al fine del raggiungimento dell'obiettivo di sviluppo del Millennio numero 7. c), relativo
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4) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea sul medesimo o analogo oggetto.
Non risulta che vi siano pendenti davanti alla Corte di giustizia dell'Unione europea giudizi sul medesimo o analogo oggetto.
5) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo sul medesimo o analogo oggetto.
Non risulta che vi siano pendenti dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo giudizi sulle medesime o analoghe materie.
6) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazione sul medesimo oggetto da parte di altri Stati membri dell'Unione europea.
La Convenzione non è ancora entrata in vigore sul piano internazionale ad oggi tuttavia risulta essere stata ratificata da 20 Paesi membri dell'Unione europea e precisamente: Belgio, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Lettonia, Lussemburgo, Malta, Olanda, Polonia, Romania, Slovenia, Spagna, Svezia, Regno Unito.
Parte III – Elementi di qualità sistematica e redazionale del testo.
1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.
Le nuove definizioni normative introdotte nella Convenzione sono già presenti in altre convenzioni già ratificate dall'Italia e contenute anche nelle direttive quadro sulle acque emanate dall'Unione europea.
2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni e integrazioni subite dai medesimi.
Non vi sono nel testo riferimenti normativi interni.
3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.
Nel testo non si fa ricorso alla tecnica della novellazione.
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4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo.
Il provvedimento non determina effetti abrogativi impliciti e non sono presenti norme abrogative espresse.
5) Individuazione di disposizioni dell'atto normativo aventi effetto retroattivo o di riviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente.
Le norme del provvedimento non prevedono effetti retroattivi, non determinano la reviviscenza di norme precedentemente abrogate né effetti di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente.
6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anche a carattere integrativo o correttivo.
Non vi sono nelle materie oggetto dell'intervento regolatorio deleghe aperte né rinvii ad atti di normazione secondaria.
7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica della congruità dei termini previsti per la loro adozione.
Non sono previsti atti attuativi della Convenzione essendo la materia già regolata mediante accordo con l'unico Paese confinante che interessa il nostro Paese (accordo con la Slovenia per la gestione delle acque dell'Isonzo).
8) Verifica della piena utilizzazione e dell'aggiornamento di dati o riferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento, ovvero indicazione della necessità di commissionare all'Istituto nazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche con correlata indicazione nella relazione tecnica della sostenibilità dei relativi costi.
Per la predisposizione del provvedimento non sono stati necessari dati statistici ulteriori oltre i dati già in possesso, verificati e aggiornati periodicamente.
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1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione sul diritto relativo alle utilizzazioni dei corsi d'acqua internazionali per scopi diversi dalla navigazione, con annesso, fatta a New York il 21 maggio 1997.
1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 36 della medesima Convenzione.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
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