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CAMERA DEI DEPUTATI
| N. 4144-3039-3054-3967-4328-A |
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NOTA: Per il testo delle proposte di legge nn. 3039, 3054, 3967 e 4328 si vedano i relativi stampati.
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Il provvedimento intende collocarsi nell'ambito dell'indirizzo culturale e legislativo già tracciato dal diritto dell'Unione europea, in cui la libertà di concorrenza – espressione di una piena libertà economica – è divenuta valore ordinamentale che ha ispirato le politiche legislative di liberalizzazione e di privatizzazione dell'economia nel corso degli anni novanta.
Accanto a ciò, è la stessa globalizzazione dei mercati che impone in maniera stringente di rafforzare la competitività del sistema-Paese e pone la necessità di realizzare profonde riforme istituzionali per favorire le condizioni giuridico-istituzionali che caratterizzano un mercato moderno ed efficace.
Contesto normativo e contenuto.
Il provvedimento in esame, come risultante dall'esame in sede referente svolto dalla I Commissione, novella l'articolo 41 della Costituzione modificandone i primi due commi, inserendo un nuovo terzo comma e sostituendo il terzo (che ora diventa quarto comma).
Le ragioni dell'intervento, evidenziate nel corso dell'istruttoria legislativa svolta dalla Commissione e richiamate dalla relazione illustrativa di accompagnamento al disegno di legge C. 4144 Governo, che la Commissione ha adottato come testo base, poggiano su diversi aspetti. In primo luogo, come già evidenziato, si intende potenziare l'impianto dell'articolo 41 valorizzando i princìpi sociali e liberali che sono a fondamento della responsabilità economica. Al tempo stesso, vi è la finalità di superare incertezze e contraddizioni nella vigente formulazione dell'articolo 41, ampiamente dibattute in questi anni dalla dottrina, che da una parte prevede la libertà dell'iniziativa economica privata e dall'altra stabilisce i suoi limiti.
Com’è noto, il testo vigente dell'articolo 41 stabilisce che l'iniziativa economica privata è libera, ma non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, e che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
Le difficoltà interpretative relative al rapporto tra la libertà di iniziativa economica sancita dal primo comma e la sua delimitazione operata dal secondo e dal terzo comma sono state oggetto di approfondito dibattito da parte della dottrina, che ha tra l'altro evidenziato come nella formulazione dell'articolo si rinvengano le tracce delle opposte posizioni sostenute nell'Assemblea costituente dalle principali forze politiche in materia di iniziativa economica privata e di ruolo dello Stato in economia.
Al contempo, il principio della libera concorrenza è ormai entrato prepotentemente nell'ordinamento giuridico costituzionale attraverso il nuovo testo dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), che colloca la tutela della concorrenza tra le materie di esclusiva competenza statale.
La novella disposta dall'articolo 1 del testo in esame sancisce dunque preliminarmente la libertà dell'attività economica privata, oltre che dell’iniziativa economica privata, formalizzando così la diffusa interpretazione della disposizione vigente, secondo la quale la garanzia costituzionale dell'iniziativa economica privata si estende all'attività che ne costituisce lo svolgimento, fermi restando i limiti stabiliti per
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Il testo in esame introduce inoltre al primo comma dell'articolo 41 il principio che è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.
Viene poi novellato il secondo comma dell'articolo 41 per introdurre, tra i limiti all'iniziativa e all'attività economica privata, anche quello del rispetto dei principi fondamentali della Costituzione. Per effetto della novella proposta, il secondo comma dell'articolo 41 reca: «Non possono svolgersi in contrasto con l'utilità sociale, con i principî fondamentali della Costituzione o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana».
Al riguardo, si ricorda che in merito all'interpretazione del vigente secondo comma dell'articolo 41, la giurisprudenza costituzionale è ampiamente intervenuta. In particolare, nella sentenza n. 4 del 1962 la Corte ha rilevato che l'articolo 41 della Costituzione, pur affermando la libertà dell'iniziativa economica privata, ha consentito l'apposizione di limiti al suo esercizio subordinandola però ad una duplice condizione: e cioè richiedendo, sotto l'aspetto sostanziale, che tali limiti corrispondano all'utilità sociale, e sotto quello formale, che ne sia effettuata la disciplina per opera della legge, alla quale la materia è riservata, sia pure in modo non assoluto.
Il testo adottato dalla Commissione prevede poi, a seguito dell'approvazione di un emendamento nel corso dell'esame in sede referente, l'introduzione di un nuovo terzo comma all'articolo 41 della Costituzione, volto a specificare che la legge e i regolamenti disciplinano le attività economiche unicamente al fine di impedire la formazione di monopoli pubblici e privati.
Infine, il vigente terzo comma dell'articolo 41 (ora quarto comma) viene interamente riscritto prevedendo che la legge si conforma ai principî di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini prevedendo, di norma, controlli successivi. Si indica quindi una preferenza per le forme di controllo successivo delle attività economiche private, senza impedire esplicitamente il ricorso ad altri strumenti, anche di natura preventiva. In particolare, con tale formulazione si segue una tendenza delle politiche legislative economiche degli anni più recenti che, anche sulla scorta del diritto europeo, si sono dichiaratamente ispirate ad obiettivi di liberalizzazione e semplificazione amministrativa.
La finalità è quella di eliminare sia le antinomie presenti nel testo della vigente disposizione sia l'antitesi venutasi a creare tra questa e i princìpi dell'Unione europea. Se, infatti, il sistema misto delineato dall'articolo 41 si è di fatto orientato verso un'interpretazione liberista che afferma il primato della libertà d'impresa e che, quindi, nella sua pratica attuazione non è stato capace di legittimare un «disegno globale dell'economia» da parte dello Stato per indirizzarla e coordinarla verso fini sociali, è pur vero che esso contiene in sé la capacità di legittimare singole e frammentarie disposizioni capaci di incidere sul sistema economico.
Quanto ai princìpi dell'Unione europea, va ricordato che l'articolo 16, «Libertà d'impresa», della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (cosiddetta Carta di Nizza) riconosce in modo esplicito la libertà d'impresa come diritto fondamentale dell'individuo, conformemente al diritto dell'Unione europea e alle legislazioni e prassi nazionali.
Nel corso dell'esame in sede referente, svolto dalla I Commissione, è stato accolto un articolo aggiuntivo finalizzato a modificare il secondo comma dell'articolo 45 della Costituzione nel senso di aggiungere, in fine, le parole: «e delle piccole imprese».
Il testo dell'articolo 45, così emendato, recherebbe dunque la seguente formulazione: «La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell'artigianato e delle piccole imprese».
Il testo che si sottopone all'Assemblea interviene poi sull'articolo 97, che apre la seconda sezione del titolo III della parte seconda della Carta fondamentale, dedicata alla pubblica amministrazione, sostituendolo interamente.
Tale modifica va dunque letta in stretto collegamento con quella relativa alla libertà
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La modifica prevista dall'articolo propone, in primo luogo, l'inserimento di due nuovi commi iniziali.
Si prevede così che «le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà e dei diritti dei cittadini e del bene comune. L'esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni è regolato in modo che ne siano assicurate l'efficienza, l'efficacia, la semplicità e la trasparenza».
Si esplicita in tal modo un principio, immanente nell'ordinamento, che evidenzia la finalizzazione delle attività pubbliche al benessere generale, secondo il modello della cosiddetta amministrazione di risultato, ossia un'amministrazione responsabile non solo della legittimità del proprio operato, ma anche dei risultati raggiunti.
Con il nuovo secondo comma vengono elevati a rango costituzionale alcuni principi generali dell'attività amministrativa, in parte già ricondotti dalla giurisprudenza costituzionale ai canoni del buon andamento di cui al vigente articolo 97, primo comma, della Costituzione ed enucleati dalla legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241 del 1990).
La seconda modifica proposta novella l'attuale primo comma dell'articolo 97, il quale dispone che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.
Tale riserva di legge è stata interpretata come riserva relativa e limitata ai soli uffici-organo, in modo da non irrigidire oltre misura il disegno organizzativo delle amministrazioni. La disposizione si ricollega all'analoga riserva contenuta dall'articolo 95, terzo comma, della Costituzione, in materia di numero e attribuzioni dei ministeri.
La novella prevista dall'articolo in esame prevede la sostituzione dell'espressione «pubblici uffici» con quella di «pubbliche amministrazioni».
Infine, gli ulteriori commi dell'articolo 97 sono volti a specificare, da una parte, che «nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari, nel rispetto del principio di distinzione tra politica e amministrazione». Dall'altra parte, la formulazione dell'ultimo comma dell'articolo 97 – secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge – viene modificata sia per precisare che tali casi devono avere carattere eccezionale, sia per introdurre il principio in base al quale la carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.
In tale modo, diviene principio costituzionale il concetto in base al quale il criterio del merito deve essere impiegato anche nella disciplina delle progressioni in carriera.
La finalità delle modifiche proposte all'articolo 97 è dunque quella di elevare al rango costituzionale modelli di rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione ispirati alla fiducia, alla trasparenza e al rispetto dell'autonomia dell'azione privata, garantendo al contempo la valorizzazione del personale dipendente pubblico.
Infine il testo che si sottopone all'Assemblea novella il quarto comma dell'articolo 118 della Costituzione che, a seguito della revisione costituzionale del Titolo V della parte II intervenuta nel 2001, riconosce il principio della cosiddetta sussidiarietà orizzontale o sociale, vale a dire di quel modello politico-organizzativo nel quale è favorita l'autonomia del corpo sociale e l'intervento pubblico è previsto solo quando la cittadinanza non possa efficacemente provvedere alla realizzazione degli interessi generali.
È in questo senso che il principio viene richiamato dal vigente ultimo comma dell'articolo 118 della Costituzione, ai sensi del quale: «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà».
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Con la novella proposta, volta a rafforzare la portata del principio di sussidiarietà orizzontale, si stabilisce che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni esercitano le attività che non possono essere svolte adeguatamente dai cittadini singoli o associati.
Istruttoria legislativa svolta.
La I Commissione ha avviato l'esame in sede referente degli abbinati progetti di legge costituzionale (C. 4144 Cost. Governo, C. 3039 Cost. Vignali, C. 3054 Cost. Vignali, C. 3967 Cost. Beltrandi e C. 4328 Mantini) il 19 aprile 2011 deliberando successivamente di procedere allo svolgimento di un'indagine conoscitiva nell'ambito dell'istruttoria legislativa.
La Commissione ha dunque proceduto, nella seduta del 15 settembre 2011, alle audizioni dei seguenti esperti della materia: Piero Calandra, professore di diritto amministrativo, Massimo Luciani, professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico, Ilenia Massa Pinto, professore associato confermato di diritto costituzionale, Giampaolo Rossi, professore ordinario di diritto amministrativo, e Serena Sileoni, ricercatrice dell'Istituto Bruno Leoni.
Il 15 settembre 2011 è stato adottato, come testo base, il disegno di legge costituzionale n. 4144 del Governo. Nella seduta della Commissione del 21 settembre 2011 sono stati quindi esaminati gli emendamenti proposti approvando proposte emendative di diversi gruppi.
Infine, nella seduta del 22 settembre 2011, è stato dato mandato al relatore a riferire in Assemblea in senso favorevole sul testo adottato dalla Commissione come testo base nel corso dell'esame in sede referente.
Pareri delle Commissioni in sede consultiva.
Sul testo elaborato dalla I Commissione nel corso dell'esame in sede referente è stato acquisito il parere favorevole della X Commissione (Attività produttive), il parere favorevole con un'osservazione della VI Commissione (Finanze) ed il parere favorevole con osservazioni della XI Commissione (Lavoro pubblico e privato).
In particolare, nel parere della Commissione Finanze si segnala l'opportunità di affrontare – in questa o in un'altra sede – il tema dell'inserimento nella Costituzione di alcuni principi fondamentali, sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge n. 212 del 2000, che ricondurrebbero i rapporti tra fisco e contribuente su un piano di maggiore parità e civiltà giuridica.
La Commissione Lavoro, nel proprio parere, ha prospettato l'opportunità di inserire – nell'ambito della nuova formulazione del terzo comma (ora quarto comma) – un richiamo espresso ai principi di «libera concorrenza» e di «responsabilità sociale dell'impresa». Al contempo, all'articolo 2, sostitutivo dell'articolo 97 della Costituzione, la XI Commissione ha segnalato l'esigenza di chiarire il concetto di «semplicità», atteso che esso dovrebbe riferirsi alle modalità di fruizione dei servizi pubblici da parte dei cittadini anziché, come sembra emergere dal testo, all'esercizio delle pubbliche funzioni.
I rilievi espressi dalle Commissioni in sede consultiva potranno dunque essere oggetto di specifici approfondimenti nel prosieguo della discussione. Quanto al rilievo della Commissione Finanze, si ricorda che la questione è stata già affrontata nel corso dell'esame in sede referente decidendo di dedicare ad essa specifici approfondimenti, anche tenendo conto che alla I Commissione è assegnata una proposta di legge che interviene specificamente sull'articolo 53 della Costituzione (C. 962 Conte).
L'auspicio è dunque quello che quest'Assemblea possa giungere in tempi brevi all'approvazione del testo in esame, volto a potenziare l'impianto degli articoli 41, 45, 97 e 118 della Costituzione, così contribuendo a dotare l'Italia di una maggiore capacità competitiva, tanto più importante in un momento di così difficile congiuntura economica.
Il testo costituirebbe inoltre uno dei pilastri di una revisione costituzionale più ampia, che riguarda l'introduzione nella Carta del principio del pareggio di bilancio ed il ridisegno dell'architettura dello Stato.
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La VI Commissione,
esaminato il disegno di legge costituzionale n. 4144, recante «Modifiche agli articoli 41, 97 e 118, comma quarto, della Costituzione», adottato quale testo base dalla Commissione di merito, come risultante dagli emendamenti approvati nel corso dell'esame in sede referente, cui sono abbinate le proposte di legge costituzionale n. 3039 e n. 3054 Vignali, n. 3967 Beltrandi e n. 4328 Mantini;
evidenziato come sia opportuno affrontare, nel quadro complessivo degli interventi di riforma costituzionale, anche il tema della revisione dell'articolo 53 della Costituzione, in considerazione del fatto che il rapporto fiscale costituisce un elemento fortemente incidente sul contesto in cui si svolgono le attività economiche,
esprime
con la seguente osservazione:
valuti la Commissione di merito l'opportunità di affrontare, nell'ambito del provvedimento in esame, ovvero in altro intervento di riforma costituzionale, il tema dell'inserimento in Costituzione di alcuni princìpi fondamentali, sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge n. 212 del 2000, che ricondurrebbero i rapporti tra fisco e contribuente su un piano di maggiore parità e civiltà giuridica, quali, ad esempio:
circoscrivere a casi eccezionali, e solo attraverso norme di legge ordinaria esplicitamente qualificate come tali, l'adozione di norme interpretative in materia tributaria;
vietare, di norma, la retroattività di disposizioni concernenti gli elementi costitutivi dei tributi;
stabilire che le modifiche relative a tributi periodici si applichino solo a decorrere dal periodo d'imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono;
stabilire che i nuovi adempimenti a carico dei contribuenti abbiano necessariamente una scadenza ragionevolmente ampia, successiva alla data dell'entrata in vigore delle norme che li introducono o all'adozione dei relativi provvedimenti di attuazione.
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La XI Commissione,
esaminato il disegno di legge costituzionale n. 4144, recante «Modifiche agli articoli 41, 97 e 118, comma quarto, della Costituzione», come risultante al termine dell'esame degli emendamenti presso la Commissione di merito;
segnalata l'opportunità di individuare riferimenti più adeguati ai valori su cui è fondata l'Unione europea con particolare riferimento al quadro delle libertà economiche;
rilevato che il provvedimento in esame intende valorizzare i princìpi che sono a fondamento della politica economica, in tal modo favorendo la realizzazione di condizioni giuridico-istituzionali adeguate ad un contesto produttivo globalizzato e profondamente cambiato negli ultimi anni;
preso atto che l'intervento di revisione costituzionale in esame mira, in primo luogo, a eliminare le incertezze e le contraddizioni presenti nell'attuale formulazione dell'articolo 41 della Costituzione, offrendo una garanzia costituzionale di libertà non soltanto alla fase iniziale di scelta dell'attività, ma anche ai successivi momenti del suo svolgimento, comprendendo l'intera attività economica, sulla quale andrebbero applicate preferibilmente misure di controllo successive;
osservato che le ulteriori modifiche costituzionali previste si pongono in stretta connessione con la modifica dell'articolo 41, dal momento che il buon funzionamento della pubblica amministrazione (a cui mira la modifica dell'articolo 97), al servizio delle libertà dei cittadini e del bene comune, costituisce sicuramente un fattore di
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apprezzato che nel nuovo testo dell'articolo 2, sostitutivo dell'articolo 97 della Costituzione, è stato precisato che le pubbliche funzioni sono al servizio anche dei «diritti delle persone», oltre che delle libertà dei cittadini e del bene comune, essendo il concetto di diritto più ampio e differenziato rispetto al concetto di libertà;
preso atto, peraltro, che il provvedimento tende prevalentemente – e ciò è di certo necessario, ma non sufficiente – a stabilire nuovi rapporti più dinamici e collaborativi tra l'attività economica e la pubblica amministrazione;
rilevata l'opportunità di rafforzare – anche in un'ottica di sostegno del lavoro pubblico e privato – taluni dei princìpi che lo stesso disegno di legge costituzionale dichiara di voler promuovere;
segnalata, altresì, l'esigenza, con riferimento all'articolo 3 del disegno di legge, di coordinare quanto previsto nella nuova stesura del quarto comma dell'articolo 118 con gli eventuali progetti di revisione costituzionale riguardanti l'ordinamento delle autonomie locali,
esprime
con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 1, sostitutivo dell'articolo 41 della Costituzione, valuti la Commissione di merito l'opportunità di inserire – nell'ambito della nuova formulazione del terzo comma – un inciso finale che richiami i princìpi di «libera concorrenza» e di «responsabilità sociale dell'impresa», che rappresentano elementi costitutivi a fondamento dell'Unione europea, anche sotto il profilo della libera circolazione dei lavoratori;
b) all'articolo 2, sostitutivo dell'articolo 97 della Costituzione, si raccomanda di chiarire, al secondo comma, il concetto di «semplicità», atteso che esso dovrebbe riferirsi – piuttosto che, come sembrerebbe, all'esercizio delle pubbliche funzioni – alle modalità di fruizione dei servizi pubblici da parte dei cittadini.
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TESTO | |
| 1. L'articolo 41 della Costituzione è sostituito dal seguente: | 1. Identico: |
| «Art. 41. – L'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge. | «Art. 41. – Identico. |
| Non possono svolgersi in contrasto con l'utilità sociale, con i principî fondamentali della Costituzione o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. | Identico. |
| La legge e i regolamenti disciplinano le attività economiche unicamente al fine di impedire la formazione di monopoli pubblici e privati. | |
| La legge si conforma ai principî di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini prevedendo, di norma, controlli successivi». | Identico. |
| 1. Al secondo comma dell'articolo 45 della Costituzione sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «e delle piccole imprese». | |
| 1. L'articolo 97 della Costituzione è sostituito dal seguente: | 1. Identico: |
| «Art. 97. – Le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà dei cittadini e del bene comune. | «Art. 97. – Le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà e dei diritti dei cittadini e del bene comune. |
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| L'esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni è regolato in modo che ne siano assicurate l'efficienza, l'efficacia, la semplicità e la trasparenza. | Identico. |
| Le pubbliche amministrazioni sono organizzate secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. | Identico. |
| Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. | Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari, nel rispetto del principio di distinzione tra politica e amministrazione. |
| Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso pubblico, salvi i casi stabiliti dalla legge. La carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito». | Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso pubblico, salvi i casi eccezionali stabiliti dalla legge. La carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito». |
| 1. All'articolo 118 della Costituzione, il quarto comma è sostituito dal seguente: | 1. Identico: |
| «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni garantiscono e favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». | «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni esercitano le attività che non possono essere svolte adeguatamente dai cittadini singoli o associati». |
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