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CAMERA DEI DEPUTATI
| N. 4382 |
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Il nostro Paese ha quindi di fronte a sé la sfida della promozione di una nuova credibilità della politica e delle istituzioni, di una riforma degli assetti istituzionali e dello stesso sistema giudiziario, della promozione di un'etica della responsabilità che, a partire dalle competenze, promuova serietà, rigore e sobrietà.
Le istituzioni sono chiamate a promuovere un nuovo spirito civico, nonché il senso dello Stato, della solidarietà e della
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La corruzione rappresenta un fenomeno in costante ascesa nel nostro Paese. Come può evincersi dai dati forniti dalla Corte dei conti, l'entità delle condanne emesse dalla magistratura contabile nei confronti di pubblici dipendenti, per illeciti contabili legati a fatti di corruzione, dimostra che questa forma di malaffare nella pubblica amministrazione rappresenta la quarta fonte di danno erariale in ordine d'importanza. Tale incremento non può del resto essere attribuito, se non in minima parte, a una maggiore propensione alla denuncia da parte dei cittadini, apparendo invece verosimilmente imputabile, in misura prevalente, all'estensione del fenomeno corruttivo. La corruzione, infatti, come reato a concorso necessario in cui nessuno dei concorrenti ha interesse che sia scoperto, è sempre stata e rimane uno dei reati più difficili da scoprire. Tra i fattori principali di questa tendenza all'espansione del fenomeno corruttivo (e più in generale dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione) deve essere certamente annoverata la mancata percezione, nella collettività, del reale disvalore di tali reati e della loro incidenza sulla gestione della cosa pubblica, strettamente connessa alla debolezza di una pregnante cultura della legalità nel nostro Paese, accompagnata e, anzi, consolidata proprio da un'insufficiente e inadeguata azione di contrasto del fenomeno corruttivo in particolare. Sebbene, infatti, sia stato ormai unanimemente riconosciuto in sede internazionale che la corruzione ostacola lo sviluppo economico e contrasta con i princìpi di buon governo e di etica della politica e che, specie se di livello «sistemico», essa finisce con il costituire una minaccia per lo Stato di diritto, per la democrazia e per i princìpi di eguaglianza e di libera concorrenza, nonostante le richieste sovranazionali di sanzioni proporzionate, adeguate e dissuasive nei confronti della corruzione, nel nostro Paese non è stata intrapresa, fino ad ora, un'azione di contrasto efficace. La lotta alla corruzione e ai reati ad essa connessi in rapporto di interdipendenza funzionale costituisce, invece, uno degli obiettivi politici prioritari a livello europeo e internazionale, tanto che le principali convenzioni in materia esprimono la preoccupazione per le conseguenze generate da pratiche corruttive diffuse: cattiva allocazione delle risorse pubbliche, alterazione delle regole della concorrenza, sistemi fiscali regressivi, riduzione degli investimenti diretti esteri. Si tratta di fattori in grado di esercitare una funzione frenante sullo sviluppo economico del Paese e che richiedono un adeguato mutamento del quadro normativo in materia. Ciò è tanto più urgente se solo si considera che, quando la corruzione della pubblica amministrazione si salda con la criminalità organizzata, essa può costituire lo strumento sicuro con il quale l'impresa mafiosa riesce a passare dalla gestione dei mercati illegali alla gestione dei mercati legali.
L'azione di contrasto della corruzione in primo luogo deve misurarsi con la promozione dell'etica pubblica e di una cultura diffusa della legalità. In questo quadro s'impone una riforma delle leggi vigenti, in particolare attraverso un generale ripensamento delle forme di contrasto della corruzione. Nel mondo odierno, è ormai di tutta evidenza che le sanzioni economiche (se applicate in forma adeguata e prontamente ed efficacemente eseguite) hanno l'effetto di rafforzare l'efficacia deterrente delle sole sanzioni detentive che, anche per le farragini di un sistema processuale complesso e ridondante, sono spesso lontane nell'applicazione e remote dall'immaginario stesso di chi ne sarebbe potenzialmente destinatario.
Un sistema sanzionatorio moderno e rapido (unito a sanzioni detentive) che possa applicarsi anche nelle fasi intermedie del processo (indagini e gradi di giudizio), un sistema che valorizzi e che premi la desistenza e la restituzione sarebbe certo più efficace.
Occorre poi rimuovere le condizioni che facilitano la corruzione, a partire dalle
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L'articolo 1 della proposta di legge interviene sul codice di procedura penale aumentando il periodo previsto per le misure interdittive. Viene infatti stabilito che, nel caso si proceda per uno dei delitti contro la pubblica amministrazione (articoli 316, 316-bis, 316-ter, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale), le misure interdittive perdano efficacia decorsi sei mesi dall'inizio della loro esecuzione, anziché dopo i due mesi previsti negli altri casi.
L'articolo 2 introduce invece modifiche al regime delle sanzioni di cui all'articolo 25 del decreto legislativo n. 231, del 2001.
È infatti previsto che, nel caso di condanna per uno dei delitti contro la pubblica amministrazione, la società di cui è o è stato amministratore o legale rappresentante, al momento dei fatti, il privato concorrente nel reato con il pubblico ufficiale o con l'incaricato di pubblico servizio, è iscritta in un albo speciale formato dalle persone giuridiche non ammesse a contrattare con la pubblica amministrazione, a partecipare agli appalti pubblici e a essere destinatarie di contributi o di finanziamenti pubblici.
L'articolo 3 riguarda invece la disciplina della gestione commissariale delle emergenze. È dunque previsto che i commissari siano nominati esclusivamente per fare fronte a esigenze non prevedibili né programmabili e che le strutture deputate a fronteggiare l'emergenza devono avvalersi di norma esclusivamente di personale di ruolo delle pubbliche amministrazioni ovvero, in caso di particolari necessità e con riferimento al periodo strettamente necessario, di personale utilizzato con contratto di somministrazione di lavoro.
Si prevede, inoltre, che l'azione della protezione civile si sviluppi sulla base di una programmazione annuale e di accordi quadro e che, qualora sia necessario acquisire beni e servizi non ricompresi negli accordi quadro, il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri possa far ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA).
L'articolo 4 introduce nuove disposizioni concernenti il regime delle incompatibilità per i titolari di incarichi pubblici.
L'articolo 5 è dedicato alla disciplina degli arbitrati con le pubbliche amministrazioni. Prima di tutto è previsto che la nomina degli arbitri per la risoluzione di controversie nelle quali è parte una pubblica amministrazione avviene nel rispetto dei princìpi di pubblicità e di rotazione. Successivamente è stabilito che gli arbitri devono essere scelti esclusivamente tra i dirigenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni nell'ambito delle loro ordinarie attività, qualora la controversia si svolga fra due amministrazioni, per evitare il conferimento di onerosi e non sempre particolarmente trasparenti incarichi a soggetti esterni. Qualora, invece, la controversia abbia luogo fra una pubblica amministrazione e un privato, l'arbitro individuato dalla pubblica amministrazione è scelto fra i dirigenti di ruolo, per i medesimi motivi.
L'articolo 6 stabilisce il trattamento economico dei dirigenti pubblici titolari degli incarichi di cui agli articoli 4 e 5.
L'articolo 7 riguarda il regime delle incompatibilità dei magistrati e degli avvocati dello Stato, stabilendo che, al fine di garantire un efficace svolgimento delle funzioni giurisdizionali e di difesa, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili
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Al rientro nell'amministrazione di appartenenza, è altresì previsto che i medesimi soggetti non possano trattare questioni riferibili alle amministrazioni presso le quali hanno svolto incarichi nel biennio precedente ovvero a soggetti da queste vigilate e che, durante il collocamento fuori ruolo, non possano assumere altri incarichi oltre quelli per i quali è stato disposto il collocamento fuori ruolo.
L'articolo 8 dispone che le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, compresi il Ministero della difesa e il Ministero degli affari esteri compatibilmente con le loro esigenze istituzionali, acquistano tutti i beni e i servizi necessari al loro funzionamento aderendo alle convenzioni stipulate dalla società CONSIP Spa ovvero facendo ricorso al MEPA. L'esperienza fin qui condotta ha mostrato che il rapporto tra la CONSIP Spa e il complesso delle amministrazioni pubbliche è fatto di luci e di ombre ma, se si guarda all'esperienza delle sole pubbliche amministrazioni centrali, la spesa in concreto erogata a seguito di procedure della CONSIP Spa ha riguardato il 2,9 per cento dei consumi intermedi (valore che sale al 5 per cento se si considerano le sole spese per acquisto di beni e di servizi dei Ministeri). Ciononostante, le gare espletate dalla CONSIP Spa riescono a ottenere ribassi sulle forniture nell'ordine del 20 per cento rispetto al prezzi normali di mercato. Questo dato indica, ove ce ne fosse bisogno, le potenzialità insite nel modello, richiamate dalla stessa Corte dei conti nell'ultima relazione sulla gestione finanziaria della CONSIP Spa.
L'articolo 9 delega il Governo ad adottare un decreto legislativo volto ad accrescere l'efficienza, l'economicità e la trasparenza delle procedure di realizzazione delle opere pubbliche nonché l'efficacia delle procedure di controllo per il contrasto della corruzione in tale settore, attribuendo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti funzioni di vigilanza e di controllo sulla realizzazione delle infrastrutture e delle opere pubbliche di valore superiore a 5.278.000 euro, prevedendo, in particolare: l'obbligo, a carico dell'amministrazione procedente, di trasmettere al Ministero la documentazione necessaria per il controllo dell'idoneità della progettazione, dell'adeguatezza delle previsioni di spesa, della correttezza delle procedure di svolgimento delle gare per la loro esecuzione e delle fasi della loro realizzazione e collaudo, fermi restando i controlli di legittimità e contabili previsti dall'ordinamento; l'attribuzione al Ministero medesimo della facoltà di chiedere l'integrazione della documentazione trasmessa e di formulare rilievi motivati nonché il potere di eseguire verifiche e accertamenti, anche nel corso dell'esecuzione dell'opera ed entro un anno dalla data del suo collaudo, avvalendosi, ove necessario, del concorso di altre amministrazioni, compreso il Corpo della guardia di finanza. Viene inoltre prevista la predisposizione di metodi e strumenti per la comparazione dei costi delle opere pubbliche nonché un sistema di controllo della durata delle opere pubbliche mediante la trasmissione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti delle informazioni concernenti la loro utilizzazione, il loro stato, gli interventi di manutenzione straordinaria eseguiti, la demolizione o il rifacimento integrale delle medesime. Tra i princìpi e i criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi nell'adozione del decreto viene prevista inoltre la rotazione nella titolarità degli uffici dirigenziali dell'amministrazione centrale e periferica delle infrastrutture e dei trasporti, attinenti alla programmazione e alla realizzazione delle opere pubbliche, all'affidamento degli appalti e allo svolgimento delle gare, con una durata massima non superiore a un quadriennio, non immediatamente rinnovabile, per la permanenza nel medesimo incarico o sede.
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1. Dopo il comma 2 dell'articolo 308 del codice di procedura penale è inserito il seguente:
«2-bis. Nel caso si proceda per uno dei delitti previsti dagli articoli 314, 316, 316-bis, 316-ter, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale, le misure interdittive perdono efficacia decorsi sei mesi dall'inizio della loro esecuzione. In ogni caso, qualora esse siano state disposte per esigenze probatorie, il giudice può disporne la rinnovazione anche al di là di sei mesi dall'inizio dell'esecuzione, fermo restando che comunque la loro efficacia viene meno se dall'inizio della loro esecuzione è decorso un periodo di tempo pari al triplo dei termini previsti dall'articolo 303».
1. All'articolo 25 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 2, dopo le parole: «di cui agli articoli» sono inserite le seguenti: «314, 316,»;
b) dopo il comma 5 è aggiunto il seguente:
«5-bis. Nei casi di condanna per uno dei delitti previsti dagli articoli 314, 316, 316-bis e 316-ter del codice penale ovvero per uno dei delitti indicati nei commi da 1 a 4 del presente articolo, la società di cui è o è stato amministratore o legale rappresentante, al momento dei fatti, il privato
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1. I commissari di cui all'articolo 5, comma 4, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, possono essere nominati esclusivamente per fare fronte a esigenze non prevedibili né programmabili.
2. Le strutture deputate ad affrontare l'emergenza si avvalgono di personale di ruolo delle pubbliche amministrazioni ovvero, in caso di particolari necessità e con riferimento al periodo strettamente necessario, di personale utilizzato con contratto di somministrazione di lavoro.
3. Al fine di disporre delle dotazioni necessarie ad affrontare le eventuali emergenze, il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri, di seguito denominato «Dipartimento», adotta atti di programmazione annuale e, sulla base degli stessi, conclude accordi quadro ai sensi dell'articolo 59 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni.
4. Al fine di soddisfare le specifiche esigenze del Dipartimento, la società Concessionaria servizi informativi pubblici (CONSIP Spa), d'intesa con il medesimo Dipartimento, predispone un'apposita area del Mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA).
5. Il ricorso al MEPA da parte del Dipartimento è strumentale all'acquisizione di beni e di servizi non ricompresi
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6. Il comma 5 dell'articolo 5-bis del decreto-legge 7 settembre 2001 n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, è abrogato.
1. Al di fuori dei casi espressamente individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, i dirigenti delle pubbliche amministrazioni non possono ricoprire altri incarichi di natura gestionale, ovvero svolgere funzioni di revisione, di controllo o di consulenza se non in rappresentanza dell'amministrazione di appartenenza.
2. Il conferimento degli incarichi ammessi ai sensi del comma 1 avviene tenendo conto:
a) dell'esperienza professionale già maturata;
b) dei risultati conseguiti rispetto ai programmi e agli obiettivi già assegnati;
c) del principio di rotazione.
3. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono individuate le sanzioni disciplinari da irrogare in caso di violazione di quanto previsto dal presente articolo.
1. La nomina degli arbitri per la risoluzione di controversie nelle quali è parte una pubblica amministrazione avviene nel rispetto dei princìpi di pubblicità e di rotazione e secondo le modalità previste dai commi 2 e 3.
2. Qualora la controversia si svolga tra due pubbliche amministrazioni, gli arbitri
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3. Gli incarichi conferiti ai sensi del comma 2 sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e nel sito internet istituzionale dell'amministrazione di appartenenza.
1. L'incremento della retribuzione derivante dall'esecuzione degli incarichi di cui agli articoli 4 e 5 non può superare il 20 per cento della retribuzione lorda onnicomprensiva percepita nell'anno precedente il conferimento dell'incarico ovvero la nomina ad arbitro.
1. Al fine di garantire un efficace svolgimento delle funzioni giurisdizionali e di difesa, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e gli avvocati dello Stato non possono ricoprire incarichi in uffici di organi politici o incarichi di vertice o di gestione in pubbliche amministrazioni, comprese le autorità amministrative indipendenti, o, ove consentito, incarichi in società a totale o a parziale partecipazione pubblica, per più di sessanta mesi ogni decennio. Il periodo può essere superiore solo nel caso in cui una specifica disposizione di legge stabilisca una durata maggiore per il singolo incarico conferito. Non è in ogni caso ammissibile una durata superiore a sessanta mesi ogni decennio che derivi da una successione di incarichi.
2. In ogni caso, i soggetti di cui al comma 1, all'atto del conferimento dell'incarico,
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3. Il trattamento economico, fondamentale e accessorio, riconosciuto ai soggetti di cui al comma 1 è esclusivamente quello previsto per l'incarico conferito ed è integralmente corrisposto dall'amministrazione presso la quale l'incarico stesso è svolto, senza alcun onere per l'amministrazione di appartenenza.
4. Al rientro nell'amministrazione di appartenenza, i soggetti di cui al comma 1 non possono trattare questioni riferibili alle amministrazioni presso le quali hanno svolto incarichi nel biennio precedente ovvero a soggetti da queste vigilate.
5. Durante il periodo di collocamento fuori ruolo, funzionale all'espletamento dell'incarico affidato, i soggetti di cui al comma 1 non possono assumere incarichi ulteriori e differenti rispetto a quelli per i quali è stato disposto il collocamento fuori ruolo.
1. Il Ministero dell'economia e delle finanze, avvalendosi della società CONSIP Spa, predispone, sulla base delle informazioni trasmesse dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, ai sensi dell'articolo 2, comma 569, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, un piano di razionalizzazione della spesa volto all'ottimale utilizzo delle risorse necessarie al funzionamento degli apparati amministrativi statali centrali e periferici.
2. Il piano di razionalizzazione di cui al comma 1 è redatto secondo princìpi di efficienza, di razionalità e di economicità, in modo da assicurare la complessiva e graduale riduzione delle spese di funzionamento delle amministrazioni interessate, ivi comprese le spese di amministrazione generale.
3. Il piano di razionalizzazione di cui al comma 1, definito e approvato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
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4. Le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, compresi il Ministero della difesa e il Ministero degli affari esteri compatibilmente con le loro esigenze istituzionali, acquistano tutti i beni e i servizi necessari al loro funzionamento aderendo alle convenzioni stipulate dalla società CONSIP Spa per conto del Ministero dell'economia e delle finanze ai sensi dell'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, ovvero facendo ricorso al MEPA.
5. Al fine di dare attuazione a quanto previsto dal comma 4, la società CONSIP Spa, entro il 31 dicembre 2012, provvede a potenziare l'offerta di beni e di servizi disponibili sul MEPA.
1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo recante disposizioni volte ad accrescere l'efficienza, l'economicità e la trasparenza delle procedure di realizzazione delle opere pubbliche nonché l'efficacia delle procedure di controllo per il contrasto della corruzione in tale settore, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi stabiliti al comma 3.
2. Lo schema del decreto legislativo di cui al comma 1 è trasmesso alle Camere per l'espressione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si pronunziano entro sessanta giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può essere comunque adottato. Qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsti dal comma 1 o successivamente, quest'ultimo è prorogato di novanta giorni.
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3. Il decreto legislativo di cui al comma 1 è adottato nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) attribuzione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, salve le competenze ad esso spettanti in materia di reti infrastrutturali d'interesse nazionale, di funzioni di vigilanza e di controllo sulla realizzazione delle infrastrutture e delle opere pubbliche di valore superiore all'importo previsto dall'articolo 28, comma 1, lettera c), del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, mediante:
1) l'obbligo, a carico dell'amministrazione procedente, di trasmettere al Ministero la documentazione necessaria per il controllo dell'idoneità della progettazione, dell'adeguatezza delle previsioni di spesa, della correttezza delle procedure di svolgimento delle gare per la loro esecuzione e delle fasi della loro realizzazione e collaudo, fermi restando i controlli di legittimità e contabili previsti dall'ordinamento;
2) l'attribuzione al Ministero della facoltà di chiedere l'integrazione della documentazione trasmessa e di formulare rilievi motivati;
3) l'attribuzione al Ministero del potere di eseguire verifiche e accertamenti, anche nel corso dell'esecuzione dell'opera ed entro un anno dalla data del suo collaudo, avvalendosi, ove necessario, del concorso di altre amministrazioni, compreso il Corpo della guardia di finanza;
b) predisposizione di metodi e strumenti per la comparazione dei costi delle opere pubbliche di cui alla lettera a), articolati in forme sintetiche secondo le diverse tipologie di opere e analiticamente per le diverse categorie di costi di realizzazione, nonché su base territoriale;
c) predisposizione di un sistema di controllo della durata delle opere pubbliche di cui alla lettera a), mediante la trasmissione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti delle informazioni
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d) previsione della rotazione nella titolarità degli uffici dirigenziali dell'amministrazione centrale e periferica delle infrastrutture e dei trasporti, attinenti alla programmazione e alla realizzazione delle opere pubbliche, all'affidamento degli appalti e allo svolgimento delle gare, con una durata massima non superiore a un quadriennio, non immediatamente rinnovabile, per la permanenza nel medesimo incarico o sede.
4. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, con la procedura e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi stabiliti dal presente articolo, il Governo può adottare disposizioni integrative e correttive delle disposizioni del medesimo decreto legislativo.
5. Con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono adottate le modificazioni al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 2008, n. 211, in materia di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, conseguenti all'attuazione delle disposizioni emanate ai sensi del presente articolo.
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