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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 2488 |
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Le riflessioni compiute relativamente al livello di amministrazione di area ripropongono costantemente ipotesi di semplificazione estrema del sistema delle istituzioni locali, caratterizzate soprattutto dal tentativo di superamento dell'ente provincia e che si esplicano da un lato nella sua ipotetica abolizione, dall'altro lato verso statici moduli associativi rimessi alla competenza legislativa delle regioni, soluzione, questa, che affonda le sue radici nelle esperienze regionali degli anni settanta, in cui i comprensori furono visti come la possibile alternativa alle province: soluzione superata decisamente dalle stesse scelte regionali successive e definitivamente accantonata con la riforma generale dell'amministrazione locale operata con la legge n. 142 del 1990.
Attualmente, le rinnovate esigenze di semplificazione e di razionalizzazione del sistema delle competenze, di maggiore efficienza delle istituzioni territoriali, di miglior impiego e di contenimento delle spese e delle risorse finanziarie, spingono ancora,
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A tali ipotesi di apparente «spicciola» semplificazione sembra però possibile opporre una qualche considerazione che attiene alla necessità di mantenere - seppur in forme profondamente diverse da quelle attuali sia per il profilo funzionale, sia per quello connesso alla rappresentatività dell'ente come soggetto rappresentativo di secondo grado - il livello istituzionale intermedio di governo locale, considerazione fondata, anzitutto, sul disegno costituzionale dell'amministrazione locale che emerge dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione del 2001, per certi versi preceduta dal processo riformatore realizzato soprattutto con le leggi sul cosidetto «federalismo amministrativo» degli anni novanta.
Resta, in sostanza, centrale valutare l'esigenza e la fisionomia di un'amministrazione generale di area vasta, che si collochi tra la dimensione comunale e quella regionale.
Si tratta di un livello di amministrazione di cui è indubbio il riconoscimento della sua ragion d'essere e della sua valenza sia in chiave storica, sia in relazione alle numerose e articolate funzioni progressivamente radicate a livello provinciale.
È, infatti, a partire dalla citata legge n. 142 del 1990 che si configura chiaramente un livello di area vasta dell'amministrazione locale in capo alla provincia, con una serie di funzioni di programmazione e di pianificazione in primo luogo territoriale (articolo 15 della legge n. 142 del 1990, ora articolo 20 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, di seguito «TUEL») e di gestione operativa, nei significativi ambiti individuati dall'articolo 14 della citata legge n. 142 del 1990, (ora articolo 19 del TUEL).
I processi di nuovi conferimenti di funzioni amministrative dallo Stato alle regioni e agli enti locali, avviati dalla legge n. 59 del 1997 e realizzati con i relativi decreti attuativi, ivi compreso il decreto legislativo n. 96 del 1999, in materia di intervento sostitutivo del Governo, che indica espressamente soprattutto le funzioni amministrative regionali da conferire alle province, testimoniano un ulteriore significativo processo di valorizzazione della dimensione provinciale di numerose funzioni generali di amministrazione.
La provincia si afferma, così, come soggetto di primo piano nell'assetto del modello amministrativo della Repubblica, generalmente riconosciuta nella sua valenza di ente di governo di area vasta.
A ciò si aggiungano almeno due ulteriori profili che hanno contribuito a rafforzare il ruolo provinciale già nella stagione delle riforme amministrative degli anni novanta. In primo luogo, una serie di interventi legislativi regionali approvati a seguito del decreto legislativo n. 112 del 1998, spesso non soddisfacenti per carenza di organicità, per il rinvio a ulteriori interventi e per il mancato nesso con le risorse da trasferire, ma che considerano la dimensione di area vasta corrispondente alla provincia come un necessario punto di riferimento e che ne rafforzano la dotazione funzionale. In secondo luogo, ulteriori e specifici fenomeni regolativi e organizzativi che testimoniano l'esistenza di realtà che richiedono interventi di governo di livello sovracomunale, come nel caso delle forme amministrative d'ambito di alcune funzioni o servizi.
Il nuovo testo costituzionale, frutto della riforma del 2001, compie, inoltre, come noto, una scelta preferenziale a favore di una ricostruzione in termini generali di funzioni e di compiti di gestione in capo ai comuni (articolo 118, primo comma), con una valorizzazione piena, pertanto, dell'amministrazione di base.
L'impianto della disposizione costituzionale, caratterizzato dal richiamo dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione
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Proprio quest'articolazione su due livelli, di base e di area vasta dell'amministrazione locale, sembrerebbe essere così in grado di garantire l'assunzione del maggior numero possibile delle funzioni di dimensione effettivamente locale ai comuni e, di converso, di attribuire la titolarità di funzioni,, che potremmo definire «di coordinamento e di pianificazione strategica» finalizzate allo sviluppo socio-economico-territoriale, all'ente provincia (basti pensare ai progetti di sviluppo economico compatibili con l'ambiente, raccordati con il sistema della formazione e del mercato del lavoro, di programmi di promozione e di programmazione delle risorse locali, all'effettivo coordinamento e alle gestione integrata nel governo del territorio, aspetti questi che richiedono l'attivazione di processi concertativi che, partendo dalla dimensione locale possono svilupparsi attraverso la programmazione con i diversi livelli istituzionali).
La presente proposta di legge si muove, quindi, nella direzione di evidenziare - attraverso la modifica dell'articolo 19 del TUEL - le peculiarità dei caratteri dell'ente provincia quale ente rappresentativo di una comunità territoriale, con la necessaria specificità delle funzioni di coordinamento sopra richiamate, da riconoscere in relazione alla dimensione dei fenomeni da governare e con l'obiettivo di favorire una ricomposizione organica delle competenze in capo all'ente di area vasta, attualmente ripartite in capo ad una pluralità di soggetti.
Si tratta, dunque, di un punto decisivo che, pur dovendo essere esaminato nel quadro dei futuri interventi di semplificazione e di ridefinizione dell'architettura istituzionale anche e soprattutto in relazione alla recentissima legge n. 42 del 2009, recante delega al Governo, in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, potrebbe registrare una convergenza molto ampia, volta a cogliere gli elementi di maggiore innovazione nella prospettiva di continuità della realtà istituzionale delle province.
Un ulteriore e fondamentale aspetto che la presente proposta di legge vuole affrontare, sostituendo i commi 1 e 2 dell'articolo 37 e il comma 1 dell'articolo 47 del TUEL, riguarda il «sovraccarico» nei livelli di rappresentanza politica presente soprattutto a livello provinciale e comunale.
Vi è consapevolezza diffusa della necessità di convergere nell'opera di risanamento dei conti pubblici come condizione necessaria per la ripresa economica del nostro Paese: da molti anni si avverte l'esigenza di razionalizzare la spesa pubblica e di rendere un servizio ai cittadini nell'ottica di realizzare compiutamente la riforma in senso federalista dello Stato.
Il sovraccarico nei livelli di rappresentanza risulta essere, infatti, una questione ormai reale e improcrastinabile proprio
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1) per il «costo» diretto che ricade sulla finanza pubblica (indennità, uffici di collaborazione ai livelli politici) e su quella privata (aspettative, riduzione di orario delle prestazioni eccetera);
2) per i costi indiretti che un sistema complesso provoca sia sugli interessati (utenti, imprese eccetera), in termini di oneri informativi e di relazioni con i diversi enti o per l'usuale tendenza ad aumentare il carico complessivo di regolazione amministrativa sulle iniziative private e pubbliche (crescente quanti più sono i livelli istituzionali che intervengono), sia sul sistema pubblico nel suo complesso, a causa del moltiplicarsi delle ragioni di controllo esterno e interno) che ne conseguono;
3) per la forte sovrapposizione di funzioni di amministrazione attiva e di ruoli (programmazione, regolazione, gestione), con conseguenti effetti in termini di conflitti positivi e negativi di competenza, con allungamento dei processi decisionali e con relativa vulnerabilità formale e sostanziale delle determinazioni finali;
4) infine, l'espansione della rappresentanza elettiva e politica va molto probabilmente in senso opposto a quel «self restraint» della sfera pubblica rispetto alla società civile che il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale, al contrario, imporrebbe.
In tal senso, la formulazione della presente proposta di legge si muove nella direzione di ridurre significativamente il numero dei consiglieri e degli assessori provinciali e comunali sulla base della componente demografica dell'ente, limitando in tal modo le spese a quelle strettamente necessarie e rafforzando, al contempo, il rapporto fiduciario tra cittadini e istituzioni.
Ma è soprattutto sul modulo organizzativo della rappresentatività dell'istituzione provinciale che la presente proposta di legge si pone in termini profondamente innovativi. In tal verso non si comprende perché la legislazione statale, nel disciplinare gli organi di governo e la legislazione elettorale dei comuni, delle province e delle città metropolitane, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, dovrebbe configurare non solo i comuni, ma anche le province come enti direttamente rappresentativi delle proprie comunità di riferimento, solo ed esclusivamente mediante l'elezione popolare diretta dei loro consigli e dei loro presidenti.
Non si ravvisa, in sostanza, il motivo per il quale non sarebbe auspicabile - operando a Costituzione invariata - concepire le province come enti rappresentativi di secondo grado, espressioni cioè della rappresentatività diretta e di primo grado dei comuni.
Ebbene, con riferimento a tale profilo, la presente proposta di legge riformula integralmente l'articolo 74 del TUEL e introduce gli articoli 61, comma 1-ter e 65, comma 3-bis del medesimo testo unico, incidendo in maniera significativa, da un lato, sul sistema elettorale attualmente in vigore per l'elezione del presidente della provincia e del consiglio provinciale, prevedendone l'elezione contestuale da parte di tutti i componenti dei consigli comunali dei comuni ricadenti nel territorio della provincia attraverso il sistema elettorale attualmente in uso per l'elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni con popolazione fino ai 15.000 abitanti e da un altro lato, sull'istituto delle incompatibilità, individuandone nuove cause in relazione alle cariche rappresentative comunali e provinciali.
Alla luce delle considerazioni testé esposte si è ritenuto opportuno presentare la proposta di legge.
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1. Al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) l'articolo 19 è sostituito dal seguente:
«Art. 19. - (Funzioni). - 1. Spettano alla provincia, quale ente di area vasta, le funzioni generali di coordinamento e di pianificazione strategica finalizzata allo sviluppo socio-economico-territoriale dell'area medesima nei seguenti settori:
a) sviluppo economico, sociale e delle attività produttive: in particolare spettano alla provincia:
1) la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale nonché l'attuazione degli interventi per lo sviluppo delle imprese;
2) la valorizzazione del patrimonio culturale e la promozione delle attività culturali e sportive;
3) l'adozione di programmi di intervento nei settori economico, sociale e culturale che richiedono una progettazione e un'attuazione unitarie a livello provinciale, anche attraverso il coordinamento delle proposte dei comuni;
4) l'organizzazione e il funzionamento dei servizi per il lavoro e dei servizi scolastici relativi all'istruzione secondaria di secondo grado;
5) la promozione delle fonti rinnovabili e del risparmio energetico;
b) territorio, ambiente e infrastrutture: in particolare, spettano alla provincia:
1) la pianificazione territoriale di coordinamento, la programmazione e la
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2) l'attuazione delle attività di previsione, prevenzione e pianificazione di emergenza in materia di protezione civile e di prevenzione di incidenti rilevanti connessi ad attività industriali, nonché l'attuazione dei piani di risanamento delle aree a elevato rischio ambientale;
3) la programmazione e l'organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, il controllo degli interventi di bonifica, della gestione e del commercio degli stessi rifiuti, nonché il controllo degli scarichi delle acque reflue e delle emissioni atmosferiche ed elettromagnetiche;
4) la viabilità provinciale; la pianificazione di bacino del traffico e la programmazione, la progettazione, la gestione e la vigilanza dei servizi di trasporto pubblico locale extraurbano; la regolazione della circolazione stradale inerente la viabilità provinciale;
c) polizia amministrativa locale: fermi restando le funzioni e i compiti dello Stato in materia di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, in particolare spettano alla provincia:
1) l'organizzazione delle strutture e dei servizi di polizia provinciale con compiti di polizia amministrativa, stradale e ambientale inerenti ai settori di competenza provinciale;
2) l'attuazione del regime autorizzatorio della caccia e della pesca secondo gli obiettivi generali stabiliti dalla legge regionale.
2. La provincia assicura, altresì, funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, delle quali è necessario garantire, in ossequio al principio di sussidiarietà, l'unitarietà di esercizio in ambito sovracomunale, ferme restando le competenze di gestione e di amministrazione dei comuni di cui agli articoli 13 e 14,
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b) i commi 1 e 2 dell'articolo 37 sono sostituiti dai seguenti:
1. Il consiglio comunale è composto dal sindaco e:
a) da 50 membri nei comuni con popolazione superiore ad un milione di abitanti;
b) da 40 membri nei comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti;
c) da 36 membri nei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti;
d) da 30 membri nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti o che, pur avendo popolazione inferiore, sono capoluoghi di provincia;
e) da 24 membri nei comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti;
f) da 16 membri nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti;
g) da 12 membri nei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti;
h) da 10 membri negli altri comuni.
2. Il consiglio provinciale è composto dal presidente della provincia e:
a) da 36 membri nelle province con popolazione residente superiore a 1.400.000 abitanti;
b) da 24 membri nelle province con popolazione residente superiore a 700.000 abitanti;
c) da 20 membri nelle province con popolazione residente superiore a 300.000 abitanti;
d) da 16 membri nelle altre province»;
c) il comma 1 dell'articolo 46 è sostituito dal seguente:
«1. Il sindaco è eletto dai cittadini a suffragio universale e diretto secondo le disposizioni dettate dalla legge ed è membro del consiglio comunale. Il presidente
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d) all'articolo 47:
1) il comma 1 è sostituito dal seguente:
«1. La giunta comunale e la giunta provinciale sono composte rispettivamente dal sindaco e dal presidente della provincia, che le presiedono, e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti, che non deve essere superiore a un quarto, arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali, computando a tale fine il sindaco e il presidente della provincia, e comunque non superiore a dodici unità»;
2) al comma 3, dopo le parole: «alla carica di consigliere» è aggiunta la seguente: «comunale»;
e) il comma 1 dell'articolo 55 è sostituito dal seguente:
«1. Sono eleggibili a sindaco e a consigliere comunale e circoscrizionale gli elettori di un qualsiasi comune della Repubblica che hanno compiuto il diciottesimo anno di età, nel primo giorno fissato per la votazione. Sono eleggibili a presidente della provincia e a consigliere provinciale i componenti dei consigli comunali dei comuni ricadenti nel territorio provinciale»;
f) all'articolo 61, dopo il comma 1-bis è aggiunto il seguente:
«1-ter. La carica di sindaco è, inoltre, incompatibile con quelle di presidente di provincia e di consigliere provinciale»;
g) all'articolo 65, dopo il comma 3 è aggiunto il seguente:
«3-bis. La carica di consigliere comunale è, altresì, incompatibile con quelle di consigliere provinciale e di presidente di provincia»;
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h) l'articolo 74 è sostituito dal seguente:
«Art. 74. - (Elezione del presidente della provincia e del consiglio provinciale). - 1. Il presidente della provincia è eletto dai componenti dei consigli comunali dei comuni ricadenti nel territorio della provincia. A tal fine è costituito presso il capoluogo della provincia, un apposito seggio elettorale.
2. Sono eleggibili alla carica di presidente della provincia e di consigliere provinciale tutti coloro che esercitano l'elettorato attivo ai sensi del comma 1.
3. L'elezione dei consiglieri provinciali è effettuata con sistema maggioritario contestualmente all'elezione del presidente della provincia.
4. Con la lista di candidati al consiglio provinciale devono essere anche presentati il nome e il cognome del candidato alla carica di presidente della provincia e il programma amministrativo da affiggere all'albo pretorio.
5. Ciascuna candidatura alla carica di presidente della provincia è collegata a una lista di candidati alla carica di consigliere provinciale, comprendente un numero di candidati non superiore al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore ai tre quarti dei medesimi consiglieri.
6. Nella scheda è indicato, a fianco del contrassegno, il candidato alla carica di presidente della provincia.
7. Ciascun elettore ha diritto di votare per un candidato alla carica di presidente della provincia, segnando il relativo contrassegno. Può altresì esprimere un voto di preferenza per un candidato alla carica di consigliere provinciale compreso nella lista collegata al candidato alla carica di presidente della provincia prescelto, scrivendone il cognome nell'apposita riga stampata sotto il medesimo contrassegno.
8. È proclamato eletto presidente della provincia il candidato alla carica che ottiene il maggior numero di voti. In caso di parità di voti si procede a un turno di ballottaggio fra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti, da effettuare la seconda domenica successiva.
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9. A ciascuna lista di candidati alla carica di consigliere provinciale si intendono attribuiti tanti voti quanti sono i voti conseguiti dal candidato alla carica di presidente della provincia ad essa collegato.
10. Alla lista collegata al candidato alla carica di presidente della provincia che ha riportato il maggior numero di voti sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati al consiglio, con arrotondamento all'unità superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla lista contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi. I restanti seggi sono ripartiti proporzionalmente tra le altre liste. A tal fine si divide la cifra elettorale di ciascuna lista successivamente per 1, 2, 3, 4,... fino a concorrenza del numero dei seggi da assegnare e quindi si scelgono, tra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei seggi da assegnare, disponendoli in una graduatoria decrescente. Ciascuna lista ottiene tanti seggi quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi nella graduatoria. A parità di quoziente, nelle cifre intere e decimali, il posto è attribuito alla lista che ha ottenuto la maggiore cifra elettorale e, a parità di quest'ultima, per sorteggio.
11. Nell'ambito di ogni lista i candidati sono proclamati eletti consiglieri provinciali secondo l'ordine delle rispettive cifre individuali, costituite dalla cifra di lista aumentata dei voti di preferenza. A parità di cifra, sono proclamati eletti i candidati che precedono nell'ordine di lista. Il primo seggio spettante a ciascuna lista di minoranza è attribuito al candidato alla carica di presidente della provincia della lista medesima.
12. Ove sia stata ammessa e votata una sola lista, sono eletti tutti i candidati compresi nella lista e il candidato a presidente della provincia collegato, purché essa abbia riportato un numero di voti validi non inferiore al 50 per cento dei votanti e il numero dei votanti non sia stato inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune.
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13. In caso di decesso di un candidato alla carica di presidente della provincia, intervenuto dopo la presentazione delle candidature e prima del giorno fissato per le elezioni, si procede al rinvio delle elezioni con le modalità stabilite dall'articolo 18, terzo, quarto e quinto comma, del testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, e successive modificazioni, consentendo, in ogni caso, l'integrale rinnovo del procedimento di presentazione di tutte le liste e candidature a presidente della provincia e a consigliere provinciale»;
i) l'articolo 75 è abrogato.
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