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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 1936-A |
NOTA: Il presente stampato contiene i pareri espressi dal Comitato per la legislazione, dalle Commissioni permanenti I (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni), II (Giustizia), VI (Finanze), X (Attività produttive, commercio e turismo), XI (Lavoro pubblico e privato), XIII (Agricoltura), XIV Politiche dell'Unione europea e dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Le Commissioni permanenti VIII (Ambiente, territorio e lavori pubblici) e IX (Trasporti, poste e telecomunicazioni), il 4 dicembre 2008, hanno deliberato di riferire favorevolmente sul disegno di legge, nel testo trasmesso dal Senato. In pari data, le Commissione hanno chiesto di essere autorizzate a riferire oralmente. Per il testo del disegno di legge si rinvia allo stampato A.C. 1936.
Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1936 e rilevato che:
il provvedimento reca un contenuto eterogeneo, il cui nucleo originario incide sull'ampio spettro di materie esplicitate nel titolo, e che al Senato si è arricchito di ulteriori disposizioni, afferenti sia a settori disciplinari già oggetto di intervento (in particolare, il settore agro-alimentare, di cui ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'articolo 2), sia parzialmente nuovi, in quanto riferiti all'uso di risorse dell'ANAS (articolo 1-bis); agli arbitrati (articolo 1-ter); al codice della strada (articolo 2-bis); al settore del trasporto su ferro e su gomma (articoli 2-ter, 2-quater e 2-quinquies); alle imprese in amministrazione straordinaria (articolo 3-bis); alle forniture di energia elettrica (articolo 3-ter);
esso interviene, agli articoli 1 e 3, ad incrementare la dotazione di un fondo già disciplinato dall'articolo 6 del recente decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, approvato dal Senato ed attualmente all'esame della Camera (C. 1891), in relazione al quale il Comitato per la legislazione, nel proprio parere del 20 novembre 2008, ha manifestato, in termini di raccomandazione, l'esigenza di «evitare - e ove esistente rimuovere - l'intreccio tra disposizioni contenute in provvedimenti urgenti contemporaneamente all'esame dei due rami del Parlamento, quale quello venutosi a creare in ragione dell'introduzione, nel decreto-legge 23 ottobre 2008, ... di due previsioni volte ad incrementare la dotazione del fondo di cui al citato articolo 6»;
mentre nel settore degli appalti (all'articolo 1), ed in materia di assunzioni da parte delle amministrazioni pubbliche (all'articolo 2, comma 2-bis), il provvedimento in esame dispone deroghe alla normativa vigente, in altri casi detta nuove discipline senza collocarle nel contesto normativo di riferimento (articolo 1-ter; articolo 2, commi 2-bis e 2-ter e articolo 3); peraltro, l'articolo 1, comma 10-bis, reca una modifica non testuale al codice dei contratti pubblici, compromettendone così i caratteri di unitarietà ed onnicomprensività, propri di un «codice» riferito ad un determinato settore disciplinare;
esso modifica, sia testualmente che in modo implicito, disposizioni di recente approvazione (ad esempio, gli articoli 2, 2-ter e 2-quinquies recano modifiche testuali al decreto-legge n. 112 del 2008; l'articolo 1-ter proroga - in maniera non testuale - al 30 marzo 2009 un termine in materia di arbitrati, già prorogato al 31 dicembre 2008 dall'articolo 4-bis, comma 12 del decreto-legge n. 97 del 2008); inoltre, l'articolo 2-ter espunge dall'elenco delle disposizioni abrogate a norma dell'articolo 24 del decreto-legge n. 112 (di cui all'allegato A), la legge 3 febbraio 1965, n. 14, che quindi viene sottratta all'effetto abrogativo previsto dal citato articolo 24 a far data dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del decreto n. 112 (e dunque dal 22 dicembre 2008); tali circostanze, come rilevato già in altre occasioni analoghe, costituiscono una modalità di produzione legislativa non pienamente conforme alle esigenze di stabilità, certezza e semplificazione della legislazione;
esso reca, all'articolo 3-ter, una norma di interpretazione autentica dell'articolo 20, comma 4, secondo periodo, della legge n. 9 del 1991, in materia di forniture elettriche;
il testo presenta articoli la cui rubrica è formulata in termini non puntuali: ad esempio, la rubrica dell'articolo 1-bis si riferisce genericamente ad «esigenze indifferibili», senza specificare l'argomento trattato; quella dell'articolo 3 richiama «interventi in materia di protezione civile», con un'espressione più limitata rispetto a quella adottata nel titolo che invece cita i finanziamenti delle opere per il G8 e le misure dettate per le regioni Marche ed Umbria; infine, la rubrica dell'articolo 3-ter si riferisce alla mera natura di disposizione di interpretazione autentica senza indicarne sommariamente l'oggetto di intervento; peraltro, il contenuto dell'articolo 3 viene indicato nel titolo con esclusivo riferimento agli adempimenti tributari per le regioni Marche ed Umbria, colpite dagli eventi sismici del 1997, e non anche a quelli contributivi, invece correttamente richiamati nel preambolo del decreto;
il provvedimento reca, all'articolo 2, comma 1, la previsione di «apposite misure di natura patrimoniale e finanziaria» atte a fronteggiare la grave crisi dei settori dell'agricoltura, della pesca professionale e dell'autotrasporto, conseguente all'aumento dei prezzi dei prodotti petroliferi che appare formulata in termini generici, anche se nella relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) si chiarisce come l'indeterminatezza degli strumenti di contrasto alle sopra indicate situazioni di crisi sia legata all'esigenza di inquadrare le misure concretamente adottabili «nell'ambito della disciplina europea, con particolare riferimento al recente regolamento (CE) n. 800/2008, della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune»;
esso è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), redatta in base al nuovo modello allegato alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 settembre 2008, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 settembre 2008, mentre non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento osserva quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 1, comma 10-bis - che incide sull'ambito di applicazione del decreto legislativo n. 163 del 2006 (codice dei contratti pubblici) nei confronti degli «enti trasformati in associazione o fondazione», modificando in modo non testuale gli elenchi degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico di cui all'allegato III del medesimo codice - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare la disposizione in termini di novella al citato codice, anche al fine di preservare la struttura di fonte unitaria del testo codicistico;
analogamente, all'articolo 2, comma 2-ter - che affida al ministro competente la determinazione dei criteri per la fissazione dell'importo del contributo di ammissione ai consorzi di tutela delle singole produzioni DOP e IGP - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare la disposizione come novella all'articolo 53 della legge comunitaria 1995-1997 (legge n. 128 del 1998), che istituisce i suddetti elenchi DOP e IGP.
Il Comitato raccomanda infine quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
rinviando a quanto detto in premessa, con riferimento alle due disposizioni - recate, rispettivamente, all'articolo 1, comma 11, secondo periodo, ed all'articolo 3, comma 2, ultimo periodo - che intervengono a destinare risorse aggiuntive al fondo già disciplinato dall'articolo 6, comma 2, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, attualmente all'esame della Camera (C. 1891), abbia cura il legislatore di evitare - e ove esistente rimuovere - l'intreccio tra disposizioni contenute in provvedimenti urgenti contemporaneamente all'esame del Parlamento.
Ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 5, il deputato Zaccaria esprime la propria opinione dissenziente riguardo al modo in cui nel parere si dà conto della mancata osservanza nel provvedimento delle regole sulla specificità ed omogeneità dei decreti-legge, dal momento che il provvedimento risulta caratterizzato da una fortissima eterogeneità, soprattutto a seguito delle modifiche apportate dal Senato. L'ampliamento del contenuto - passato da 4 a 12 articoli - ha reso, peraltro, poco funzionale alla piena comprensione del testo la stessa relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) riferita al testo originario, che risulta invece privo della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR). A ciò si aggiunga che esso va ad incidere sui provvedimenti di recentissima approvazione, nonché su un altro decreto-legge ancora in corso di conversione, e reca norme di natura procedurale ed ordina mentale. Alla luce di queste caratteristiche risulta evidente la mancata conformità del provvedimento ai caratteri ed ai limiti dei decreti-legge come stabiliti dalla legge n. 400 del 1988.
La I Commissione,
esaminato il testo del disegno di legge C. 1936 Governo, approvato dal Senato, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2008, n. 162, recante interventi urgenti in materia di adeguamento dei prezzi di materiali da costruzione, di sostegno ai settori dell'autotrasporto, dell'agricoltura e della pesca professionale, nonché di finanziamento delle opere per il G8 e definizione degli adempimenti tributari per le regioni Marche ed Umbria, colpite dagli eventi sismici del 1997»;
considerato che le disposizioni recate dall'articolo 1, commi 1-10 e 11, dall'articolo 1, comma 10-bis, nonché dagli articoli 1-bis, 1-ter, 2-ter, 2-quinquies, 3-bis e 3-ter sono prevalentemente riconducibili alla materia «ordinamento civile», che la lettera l) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato;
considerato inoltre che le disposizioni recate dall'articolo 1-ter sono altresì riconducibili alla materia «giurisdizione», che la lettera l) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato;
esaminati i commi 1, 2 e 2-quater dell'articolo 2, che recano misure di sostegno ai settori dell'agricoltura, della pesca e dell'autotrasporto, nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato;
rilevato in proposito che, alla luce della giurisprudenza costituzionale, il contenuto da essi recato è riconducibile alla materia «tutela della concorrenza», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione;
osservato, inoltre, che le disposizioni contenute nell'articolo 2, comma 2-bis, e nell'articolo 2-quater sono riconducibili alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», che la lettera g) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato;
esaminato l'articolo 2, comma 2-ter, relativo ai criteri di fissazione dell'importo di un contributo da versare ai consorzi di tutela da parte dei produttori ed utilizzatori dei prodotti tutelati da denominazioni di origine protetta (DOP) o indicazione geografica protetta (IGP);
ritenuto al riguardo che esso appare porsi in un punto di intersezione tra competenze regionali residuali in materia di agricoltura e commercio ed esigenze di unitarietà che giustificano, ai sensi della giurisprudenza costituzionale, un intervento statale;
tenuto altresì conto, in proposito, che il necessario coordinamento tra competenze statali e regionali è assicurato dalla previsione di un'intesa da raggiungere con la Conferenza Stato-regioni;
esaminato l'articolo 2-bis, in materia di trasporto di veicoli, che è riconducibile alla materia della circolazione stradale, la quale, secondo la giurisprudenza costituzionale, è attribuita, sotto diversi aspetti, a competenze statali esclusive, ai sensi del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione;
considerato che l'articolo 3, comma 1, il quale reca un finanziamento alla Regione Sardegna per le opere connesse al grande evento della Presidenza italiana del G8, è inquadrabile tra gli interventi speciali che lo Stato può effettuare, ai sensi dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione, in favore di determinati enti territoriali per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni;
esaminato l'articolo 3, commi 2-5, che, intervenendo sulla disciplina degli adempimenti tributari e previdenziali nelle regioni Marche e Umbria colpite dagli eventi sismici del 1997, è riconducibile alle materie «sistema tributario e contabile dello Stato» e «previdenza sociale» di competenza legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e o);
tenuto conto che, con riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 1-bis, 2-ter e 3-ter, rilevano anche le materie «grandi reti di trasporto» e «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», attribuite alla legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi del terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione;
rilevato che non sussistono motivi di rilievo sugli aspetti di legittimità costituzionale,
esprime
La II Commissione,
esaminato il disegno di legge in oggetto,
esprime
La VI Commissione,
esaminato, ai sensi dell'articolo 73, comma 1-bis del Regolamento, per gli aspetti attinenti alla materia tributaria, il disegno di legge C. 1936, approvato dal Senato, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 162 del 2008, recante «Misure urgenti in materia di adeguamento dei prezzi dei materiali da costruzione, sostegno all'autotrasporto, all'agricoltura e alla pesca, interventi per il G8 e per le regioni colpite dagli eventi sismici del 1997»,
esprime
La X Commissione,
esaminato il testo del disegno di legge recante: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2008, n. 162, recante: Misure urgenti in materia di adeguamento dei prezzi dei materiali da costruzione, sostegno all'autotrasporto, all'agricoltura e alla pesca, interventi per il G8 e per le regioni colpite dagli eventi sismici del 1997 (C. 1936 Governo, approvato dal Senato);
esprime
La XI Commissione,
esaminato, per le parti di competenza, il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 162 del 2008, recante «Misure urgenti in materia di adeguamento dei prezzi dei materiali da costruzione, sostegno all'autotrasporto, all'agricoltura e alla pesca, interventi per il G8 e per le regioni colpite dagli eventi sismici del 1997» (C. 1936 Governo, approvato dal Senato);
considerato che il testo del decreto-legge è stato oggetto di numerose modifiche e integrazioni nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento, ove sono stati introdotti, in particolare, nuovi commi aggiuntivi agli articoli 1 e 2 e otto nuovi articoli, taluni dei quali intervengono in materia di interesse della XI Commissione;
osservato, in particolare, che il comma 2-bis dell'articolo 2, introdotto dal Senato, autorizza il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ad assumere, in deroga alla normativa vigente, i vincitori e gli idonei dei concorsi conclusi alla data del 31 dicembre 2006, per un numero complessivo massimo di 68 unità, limitatamente ad un importo massimo di spesa di euro 100.000 per il 2008 e di 3 milioni di euro a decorrere dal 2009;
considerato che la richiesta di reclutamento in deroga, di cui al citato comma 2-bis dell'articolo 2, sembrerebbe essere collegata ad inderogabili esigenze conseguenti alle misure di sostegno patrimoniale e finanziario a favore dei settori dell'agricoltura e della pesca introdotte dal comma 1 del medesimo articolo 2, nonché a necessità di potenziamento dell'azione di tutela e valorizzazione del sistema agroalimentare italiano;
preso atto che le disposizioni recate dai commi da 2 a 5 dell'articolo 3 opportunamente consentono di definire - anche sotto il profilo dei contributi previdenziali, assistenziali e assicurativi - la posizione dei soggetti che hanno beneficiato della sospensione dei termini dei versamenti tributari e previdenziali nelle regioni Marche e Umbria colpite da eventi sismici nel 1997;
valutato il contenuto dell'articolo 3-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, che integra l'articolo 56 del decreto legislativo n. 270 del 1999, al fine di stabilire che le operazioni previste dal commissario straordinario nel programma di salvataggio delle grandi imprese in stato di insolvenza non costituiscono trasferimento di azienda, o di ramo o parti d'azienda, ai sensi dell'articolo 2112 del codice civile;
osservato, in proposito, che la richiamata norma del codice civile prevede, in particolare, che il rapporto di lavoro del dipendente dell'azienda trasferita continui con il cessionario ed il lavoratore conservi tutti i diritti che ne derivano, nonché che il cedente ed il cessionario sono obbligati, in solido, per tutti i crediti che il lavoratore aveva al tempo del trasferimento, mentre il cessionario è tenuto ad applicare i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti collettivi nazionali, territoriali ed aziendali vigenti alla data del trasferimento, fino alla loro scadenza;
ritenuto che il citato articolo 3-bis consiste in una misura rivolta a chiarire l'ambito applicativo delle tutele civilistiche nelle ipotesi di trasferimento di azienda, al fine di escludere, in via generale, che queste possano riguardare i casi in cui sia in gioco la ristrutturazione di grandi imprese in crisi, per le quali il legislatore ha ritenuto di adottare fin dalla legge n. 428 del 1990 - proprio in considerazione del grande rilievo degli interessi, anche pubblici, coinvolti - una disciplina speciale volta a promuoverne, se necessario anche mediante riduzioni di personale e cessione di rami produttivi, la ristrutturazione e il riposizionamento competitivo sul mercato;
osservato che la disposizione in questione appare, peraltro, anche in sostanziale continuità con la normativa nazionale e comunitaria, posto che l'articolo 5, paragrafo 2, lettera b), della direttiva comunitaria 2001/23/CE riconosce agli Stati membri, anche nel caso in cui la procedura di trasferimento non sia aperta in vista della liquidazione dei beni dell'azienda in crisi, la possibilità di modificare le condizioni occupazionali dei lavoratori al fine di garantire la sopravvivenza, anche parziale, dell'impresa;
preso atto che tale disposizione si muove in linea con la giurisprudenza europea consolidata, che ha - a più riprese - chiarito che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva comunitaria 2001/23/CE solo quei trasferimenti effettuati nell'ambito di procedimenti amministrativi o giudiziari finalizzati alla liquidazione dei beni del cedente e non anche quei procedimenti che consentono la prosecuzione dell'attività imprenditoriale;
osservato, pertanto, che con l'articolo 3-bis si effettua un adeguamento a regole di carattere generale e, per quanto attiene specificamente all'impatto della norma sulla vicenda Alitalia, si adotta una soluzione che appare coerente con la scelta di discontinuità che si è realizzata - conformemente ai dettami della Commissione europea - nei rapporti tra Alitalia e CAI, posto che la società CAI costituisce un soggetto nuovo rispetto ai precedenti e, in tale veste, procederà a nuove assunzioni di parte del personale in precedenza dipendente di Alitalia;
richiamato, infine, per i possibili riflessi sulla disciplina dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni, il contenuto dell'articolo 1-ter, introdotto dal Senato, che differisce al 31 dicembre 2009 l'applicabilità delle norme che vietano alle pubbliche amministrazioni di inserire clausole compromissorie nei contratti aventi ad oggetto lavori, forniture e servizi;
esprime
con le seguenti osservazioni:
1) in relazione all'articolo 2, comma 2-bis, al fine di meglio precisare le modalità di reclutamento del personale in esso richiamato, occorre che le Commissioni di merito valutino l'effettiva congruità del numero di 68 unità da assumere da parte del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, verificando anche l'opportunità di un eventuale abbassamento del numero massimo complessivo e l'esigenza di una più adeguata motivazione di tali assunzioni, considerato peraltro che le stesse avvengono in deroga alla normativa vigente;
2) con riferimento all'articolo 3-bis, si raccomanda alle Commissioni di merito di prestare attenzione alle fattispecie per le quali - in applicazione della direttiva comunitaria 2001/23/CE - possono essere consentite procedure di trasferimento ulteriori rispetto a quelle aperte in vista della liquidazione dell'azienda in crisi.
3) valutino, infine, le Commissioni di merito, in relazione al medesimo articolo 3-bis, l'opportunità di prevedere che le procedure di trasferimento di cui trattasi si svolgano - nella loro definizione e nella valutazione degli effetti - nell'ambito di corrette relazioni industriali.
La XIII Commissione,
esaminato, per i profili di propria competenza, il disegno di legge C. 1936, «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2008, n. 162, recante interventi urgenti in materia di adeguamento dei prezzi di materiali da costruzione, di sostegno ai settori dell'autotrasporto, dell'agricoltura e della pesca professionale, nonché di finanziamento delle opere per il G8 e definizione degli adempimenti tributari per le regioni Marche ed Umbria, colpite dagli eventi sismici del 1997»;
nel raccomandare al Governo - considerate le scadenze temporali previste dall'articolo 9, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, come sostituito dall'articolo 2, comma 1, del decreto in esame - di tener conto, in sede di adozione delle relative norme di attuazione, della necessità di assicurare la effettiva operatività del beneficio;
esprime
La XIV Commissione,
esaminato il disegno di legge C. 1936 Governo, approvato dal Senato, di conversione in legge del «DL 162/08: Misure urgenti in materia di adeguamento dei prezzi dei materiali da costruzione, sostegno all'autotrasporto, all'agricoltura e alla pesca, interventi per il G8 e per le regioni colpite dagli eventi sismici del 1997»,
esprime
La Commissione parlamentare per le questioni regionali,
esaminato, per i profili di competenza, il testo del disegno di legge, in corso di esame presso le Commissioni riunite VIII e IX della Camera, recante interventi urgenti in materia di adeguamento dei prezzi di materiali da costruzione, di sostegno ai settori dell'autotrasporto, dell'agricoltura e della pesca professionale, nonché di finanziamento delle opere per il G8 e definizione degli adempimenti tributari per le regioni Marche ed Umbria, colpite dagli eventi sismici del 1997, approvato dal Senato e su cui la Commissione ha espresso parere alla 8a Commissione del Senato in data 4 novembre 2008;
considerato che il decreto-legge in oggetto contempla previsioni eterogenee, attinenti in parte a materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, comma 2, della Costituzione, in relazione alla lettera e) sul «sistema tributario statale» ed l) su «l'ordinamento civile», nonché afferenti altresì a disposizioni che incidono sulla competenza concorrente Stato-regioni in ordine alle misure recate a favore dei settori dell'autotrasporto, dell'agricoltura e della pesca professionale;
esprime
con la seguente condizione:
valuti la Commissione di merito l'opportunità di prevedere che le misure di sostegno, sia di carattere patrimoniale che finanziario, di cui all'articolo 2, sono adottate con i decreti dei Ministri delle infrastrutture e dei trasporti e delle politiche agricole, alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e delle finanze e previo parere della Conferenza unificata;
e con la seguente osservazione:
valuti la Commissione di merito l'esigenza di riformulare le previsioni di cui agli articoli 1 e 3 al fine di prevedere che gli oneri recati dalla predette disposizioni siano finanziati ricorrendo a risorse che non sono destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate (FAS).
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