La Camera,
   udite le comunicazioni e preso atto della relazione presentata dal Ministro della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 3 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150;
   premesso che:
    le suddette comunicazioni rappresentano un atto importante, una vera e propria assunzione di responsabilità in termini di definizione programmatica della futura politica in tema di amministrazione della giustizia, e vanno esaminate attentamente da parte del Parlamento;
    l'efficienza del sistema giudiziario rappresenta altresì una condizione essenziale per la promozione dello sviluppo economico del Paese, favorendone la competitività e l'attitudine ad attrarre investimenti internazionali, anche in virtù di procedure giurisdizionali capaci di garantire adeguatamente l'attuazione delle obbligazioni contrattuali;
    fino ad ora le politiche di questo Governo in materia di giustizia sono state caratterizzate da annunci roboanti volti a vellicare gli istinti e ad alimentare le paure, pur sempre comprensibili, dei cittadini e di provvedimenti «spot» e disorganici, che si sono tradotti, invece, in significativi passi indietro rispetto alle riforme e agli obiettivi che nella scorsa legislatura i precedenti Governi avevano ottenuto, guardando, ad esempio, con una rinnovata attenzione, al tema della cooperazione giudiziaria internazionale, soprattutto in ambito penale, terreno sul quale, negli anni, si erano accumulati ritardi considerevoli e seri inadempimenti nel recepimento di numerose decisioni quadro e direttive: la credibilità delle giurisdizioni, invece, si gioca sempre più su governi che operino su scala comunitaria e internazionale, tramite convenzioni, accordi intergovernativi, meccanismi decisionali fondati sulla condivisione dei poteri, da cui finiscono col dipendere le stesse caratteristiche del diritto interno, a fronte delle crescita dei profili internazionali del contenzioso civile che sempre più cerca di sottrarsi alle maglie della giurisdizione pubblico-statuale, nonché di fronte alla crescita della criminalità transfrontaliera in ambiti quali il terrorismo, il traffico di stupefacenti e di armi, la tratta di esseri umani, il traffico di migranti, la criminalità informatica, la contraffazione;
    la risposta a questi fenomeni non può più essere soltanto nazionale: per questo è stato sostenuto con forza il progetto di istituzione della Procura europea, con un alto livello di indipendenza che potesse avere in prospettiva competenza anche in materia di terrorismo e criminalità organizzata che finalmente ora dovremmo vedere operativo;
    nella scorsa legislatura sono state recepite fondamentali decisioni quadro, come quella sulle squadre investigative comuni, sul blocco e sequestro dei beni, sul reciproco riconoscimento delle decisioni pronunciate in assenza dell'interessato; alcune di esse risalgono addirittura a quindici anni fa, e si è attivato un potenziamento della cooperazione bilaterale con i Paesi extra Unione europea appartenenti ad aree strategiche per il contrasto al terrorismo, al crimine organizzato, al traffico clandestino di esseri umani, alla corruzione;
    sul campo della lotta alla corruzione e alle mafie la scorsa legislatura va considerata come una vera e propria legislatura «costituente»: l'impegno contro le mafie e i poteri criminali, per la legalità, non è certo concluso: la mafia è ancora straordinariamente pericolosa e capace di adattarsi, di farsi «camaleonte» della modernità; essa colpisce il tessuto vivo del Paese, si insinua negli affari, nella società, nella politica, in Italia come all'estero; alcune tra le tappe fondamentali: l'introduzione del reato di scambio elettorale politico-mafioso, il nuovo articolo 416-ter del codice penale, l'introduzione del reato di depistaggio, il nuovo articolo 375 del codice penale, l'istituzione della Giornata nazionale dedicata alle vittime (innocenti) delle mafie, da celebrare il 21 marzo, l'introduzione del reato di autoriciclaggio, le modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, in materia di beni e aziende confiscati alla criminalità organizzata, la legge contro il caporalato in agricoltura, la legge sugli ecoreati, la legge anticorruzione che aveva riformato la prescrizione per i reati contro la pubblica amministrazione, aumentato le pene e introdotto la figura del collaboratore di giustizia, la riforma del codice degli appalti, solo per citarne alcune;
    sul fronte organizzativo, si devono ricordare inoltre importanti riforme quali l'introduzione del processo telematico, ampiamente avviato dal Governo precedente, che si era speso per il conseguimento dell'obiettivo in termini normativi, organizzativi e di progettazione, iniziando il processo di digitalizzazione nei tribunali, allargando il processo civile telematico presso la Corte di Cassazione, e procedendo all'allineamento dei cantieri di lavoro che riguardano il processo amministrativo telematico, il processo penale telematico, il Processo contabile telematico, il processo tributario telematico: senza adeguate risorse (pesantemente tagliate dalla legge di bilancio da questo Governo) sarà molto difficile poter garantire il corretto funzionamento anche solo in termini di assistenza tecnica;
    oltre al rafforzamento del personale amministrativo e al suo riequilibrio rispetto al numero di magistrati (è stato varato un piano straordinario di 5.400 assunzioni in tre anni) è stato bandito il primo concorso dopo vent'anni ed è stata avviata la riqualificazione del personale. Nel triennio 2017-2019, inoltre, il settore giustizia, bandendo nuovi concorsi o attingendo a graduatorie valide, poteva già reclutare ulteriori mille amministrativi (in ruoli non dirigenziali) con contratto a tempo indeterminato. Tali ingressi andavano ad aggiungersi all'assunzione straordinaria di altri 1.000 assistenti giudiziari prevista dal decreto sul processo amministrativo telematico approvato in agosto;
    si è poi attuato l'Ufficio per il processo anche nell'ambito del processo amministrativo, dopo la positiva esperienza in ambito civile; la consapevolezza della centralità dell'organizzazione si era manifestata anche con il decreto-legge n. 90 del 2014, istitutivo, tra l'altro, dell'ufficio del processo, al fine di garantirne la ragionevole durata attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi e un più efficiente impiego delle tecnologie della informazione e della comunicazione; tale modello è stato poi esteso anche nell'ambito del processo amministrativo;
    sul piano dell'ordinamento penale, la spinta europea si è rivelata molto utile per accrescere, inoltre, il corredo delle garanzie processuali per imputato e vittime: va ricordato, tra le altre misure, il decreto legislativo n. 212 del 2015 di attuazione della direttiva in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato, la legge europea istitutiva del Fondo a beneficio delle vittime di reati intenzionali violenti, di attuazione di una direttiva europea del 2004, il decreto legislativo n. 101 del 2014 di recepimento dell'informazione nei procedimenti penali, il decreto legislativo n. 32 del 2014 sul diritto all'interprete;
    va ricordata l'introduzione dell'istituto della messa alla prova per gli adulti, e, inoltre, con la legge 23 giugno 2017, n. 103, recante modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario, si era introdotta una riforma sistematica dell'ordinamento penitenziario, a quarantadue anni dalla sua approvazione, che prevedeva una serie di criteri e principi direttivi in materia di esecuzione penale, di percorso controllato e orientato verso il ritorno alla società, si trattava di una riforma necessaria e che è stata richiesta dall'Europa, volta a prevenire la recidiva, che nel nostro Paese continua a permanere tra le più alte d'Europa, che sarebbe intervenuta sempre dopo una valutazione del magistrato di sorveglianza e che escludeva da essa i detenuti al 41-bis, per reati di mafia e di quelli per reati di terrorismo: la maggioranza in nuce tra i primissimi atti ha ritenuto di doverla bloccare;
    le misure alternative sono tali non perché alternative alla pena, ma perché alternative alla detenzione inframuraria, che si è rivelata nel tempo, anche per l'eccesso di popolazione detenuta, inadeguata a soddisfare i molti bisogni trattamentali e quindi a contenere il rischio della recidiva, che è il vero problema nascosto dietro la formula «certezza della pena»;
    il principio che ha connotato l'azione riformatrice dei Governi della precedente legislatura che si vede seriamente minacciato da un ritorno ad un passato che in realtà la nostra civiltà giuridica non ha realmente mai conosciuto, va rintracciato proprio in un recupero di efficienza che si coniuga ed integra con l'attenzione alle garanzie, il che ha valso al nostro Paese l'indicazione da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa come un modello da seguire per gli ordinamenti che devono affrontare il tema del sovraffollamento;
    nel corso del 2018, in coincidenza con i primi mesi del suo mandato, il Governo si è mosso invece, in materia di giustizia, in direzione diametralmente opposta rispetto ai Governi della precedente legislatura, intraprendendo un'azione di sostanziale smantellamento delle riforme realizzate, nonché neutralizzando quelle ancora in stato di completamento, ostacolandone o addirittura vanificandone la piena attuazione;
    uno dei grandi nemici individuati dal patto di governo tra Lega e Movimento 5 Stelle appare invece sicuramente la finalità rieducativa della pena, come se in questa risiedesse la madre di tutti i mali: si torna indietro ad una concezione vecchia di cinquant'anni, ad un sistema concepito esclusivamente per rispondere a mere istanze di custodia: strutture edilizie, modalità di organizzazione, atteggiamento «necessario» degli operatori, tutto finalizzato solo a «gestire» il recluso per forgiare solo un «buon detenuto», invece che offrire a chi ha sbagliato, oltre alla giusta afflizione commisurata al male causato, anche l'opportunità, di riscattarsi per divenire un «buon cittadino»;
    a questo si è andata aggiungendo, con il crescere del senso di insicurezza percepito dalla collettività, una strumentalizzazione securitaria dell'esecuzione penale;
    il Governo intende infatti intervenire sul problema carceri solo facendo leva sull'edilizia penitenziaria, distraendo risorse dal Fondo per l'attuazione della riforma del processo penale e per l'ordinamento penitenziario appena varata e della quale (come hanno ampiamente sottolineato anche gli autorevoli auditi sulla materia della prescrizione in sede di esame del provvedimento) si aspettano i tempi tecnici necessari per valutarne gli effetti;
    allo stesso modo si era operato nell'area dell'ordinamento civile: alcune significative innovazioni sono state dedicate al processo di esecuzione, i tempi della giustizia civile rappresentano infatti uno dei grandi problemi dell'intera organizzazione giudiziaria; con il medesimo intento si è inciso anche sulle procedure concorsuali, sperimentando soluzioni innovative atte a scongiurare soluzioni meramente liquidatorie dell'impresa e per assicurare ai creditori le più alte possibilità di realizzazione dei loro diritti, mediante l'introduzione di una maggiore concorrenza nelle procedure di concordato preventivo (il riferimento è al decreto-legge n. 83 del 2015 e al decreto-legge n. 59 del 2016);
    con riferimento alle riforme e agli interventi citati è evidente che si trattava di processi di trasformazione lunghi e complessi, che necessitano di un intervento massivo in termini di energie e risorse finanziarie, che ora si rischia vengano interrotti, con l'effetto di ritornare alla casella di partenza;
    sul delicato tema della prescrizione, era da poco intervenuta la cosiddetta «riforma Orlando» (legge n. 103 del 2017) che aveva individuato un punto di equilibrio fra l'esigenza di assicurare alla giurisdizione tempi congrui allo svolgimento delle attività di accertamento dei fatti di reato e quella di garantire la ragionevole durata del processo, conservando alla prescrizione la sua funzione di stimolo ad una definizione dei processi penali in tempi non troppo estesi. Inoltre, considerato che il gran numero di reati si prescrive soprattutto nella fase delle indagini preliminari, la riforma individuava alcune soluzioni destinate ad operare sia su tale fase che su quella del giudizio. Tale nuova disciplina della prescrizione si applica però ai soli fatti commessi dopo l'entrata in vigore della legge e pertanto non se ne possono ancora apprezzare gli effetti;
    questa maggioranza interviene nuovamente e pesantemente sullo stesso tema, senza neanche attendere gli effetti della precedente riforma, sospendendo «per sempre» il corso della prescrizione, indipendentemente dalla tipologia di sentenza emessa in primo grado: non si fa alcuna differenza, quindi, tra sentenza di condanna o di assoluzione;
    questa legge, a giudizio dei firmatari del presente atto di indirizzo e anche di autorevole dottrina, appare incurante dei principi costituzionali che la Costituzione riconosce e che la prescrizione presidia, senza peraltro intervenire in modo efficace per affrontare il tema della lunghezza dei processi per tutti i reati; rischia inoltre di essere assolutamente inutile, e anzi controproducente, con il rischio che le vittime di reato si trovino a dovere attendere anni prima che si chiuda il processo ed avere giustizia;
    riguardo all'altro « spot pubblicitario», ovvero al disegno di legge sulla legittima difesa, attualmente all'esame della Camera, si rileva che lo stesso è riuscito a unire nella critica radicale e insanabile del provvedimento avvocatura, accademia e magistratura. Tutti gli auditi nel corso dell'esame in Commissione hanno sottolineato che in nessun caso, riforma o non riforma, in caso di legittima difesa con conseguenze violente si potrà mai prescindere dall'accertamento dei fatti attraverso un'indagine penale. È stato, inoltre, ricordato che i procedimenti per questi episodi già oggi sono pochissimi (10-12 processi all'anno), e che nella quasi totalità dei casi, già oggi, si concludono con l'assoluzione di chi si è difeso. Dunque le norme attuali si usano poco, e funzionano;
    si ritiene pertanto pericoloso e dannoso intervenire sulla materia per meri fini propagandistici, mettendo a repentaglio i principi di diritto su cui si regge la nostra civiltà giuridica, con il rischio, inoltre, di sdoganare l'idea che ci si possa fare giustizia da soli;
    un passaggio importante va dedicato inoltre al decreto-legge 4 ottobre 2018 n. 113 recante – Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, convertito con modificazioni dalla legge 1^o dicembre 2018, n. 132, con il quale il Governo è intervenuto pesantemente sulla disciplina della condizione giuridica dello straniero e sulle forme di protezione che allo straniero vulnerabile possono essere riconosciute, modificando istituti e procedimenti in modo tale da determinare un significativo pregiudizio della libertà personale e del diritto di difesa; profili particolarmente problematici appaiono, in particolare, quelli relativi al passaggio da una fattispecie aperta a un regime di tipizzazione dei permessi umanitari «speciali», poiché l'abrogazione di talune delle ipotesi attualmente vigenti reca come conseguenza la riespansione della portata applicativa dell'articolo 10 della Costituzione che – in quanto fattispecie «aperta» – potrebbe determinare incertezze applicative in assenza di più specifiche disposizioni di rango primario, nonché l'incertezza giuridica derivante dalla possibile sovrapposizione di competenze e riti diversi per le controversie derivanti dall'applicazione diretta della norma costituzionale (che appare esulare dalla competenza delle sezioni specializzate) e per quelle derivanti dalle previsioni tipizzate dal legislatore ordinario, rispetto alle quali sembrano manifestarsi incertezze in ordine al tipo di procedimento da seguire, o con riferimento alla disciplina del divieto di respingimento, del diniego e della revoca del permesso di soggiorno e della sospensione del riconoscimento della protezione internazionale, nella misura in cui l'impianto normativo potrebbe risultare non del tutto coerente con le previsioni costituzionali e sovranazionali, infine, con riferimento alla disciplina del trattenimento dello straniero, profili problematici presenta ad esempio la disciplina dei luoghi di trattenimento (la cui individuazione appare generica), i presupposti per la nuova ipotesi di «detenzione amministrativa» dopo la convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera e per il trattenimento nei casi di impossibilità a verificare identità o cittadinanza del richiedente asilo, il trattenimento nei centri di crisi, i termini massimi di trattenimento, ma anche in relazione all'ampliamento delle competenze del questore in materia di riconoscimento degli status di protezione speciale, con correlativa restrizione delle competenze delle commissioni territoriali, o ancora in relazione all'intervento sulla disciplina – nei giudizi relativi alla condizione giuridica dello straniero – del beneficio del patrocinio a spese dello Stato, in particolare statuendo l'esclusione della liquidazione del compenso al difensore ed al consulente tecnico di parte nel processo civile nei casi in cui l'impugnazione sia dichiarata inammissibile, senza distinguere tra le ragioni di inammissibilità – peraltro in aperta violazione della più recente giurisprudenza, così come sottolineato anche dal Consiglio superiore della magistratura nel parere reso in merito al decreto;
    per quanto riguarda inoltre le risorse destinate al funzionamento del comparto giustizia si deve rilevare come, rispetto alla dotazione a legislazione vigente, pari a 8.379,5 milioni di euro, infatti, nella legge di bilancio per il 2019 si sia registrata una decurtazione di circa 37 milioni di euro, decurtazione che ha interessato principalmente i programmi per l'amministrazione penitenziaria e quello riguardante la giustizia civile e penale; di particolare gravità appare il taglio di 10 milioni di euro al Fondo per il finanziamento del processo penale e dell'ordinamento penitenziario e minorile: a fronte delle giustificazioni del Governo (assunzioni che compensano i tagli) si ricorda che l'aumento di 17,1 milioni di euro previsto come effetto finanziario della sezione I e dunque delle assunzioni di personale di magistratura ordinaria è ampiamente assorbito dalla diminuzione di circa 39,2 milioni di euro, derivante da interventi di sezione II; in particolare si evidenzia inoltre un taglio di 5 milioni di euro per le spese di gestione e funzionamento del sistema informativo, la riduzione di 10 milioni di euro per le spese relative al personale comandato della pubblica amministrazione da rimborsare alle amministrazioni ed agli enti pubblici non economici, una decurtazione di 10 milioni di euro per le spese per il funzionamento degli uffici giudiziari; il definanziamento di 4,2 milioni di euro previsti per il Fondo per l'efficienza del sistema giudiziario; la riduzione di 10 milioni di euro per le spese relative a progettazione e ristrutturazione degli uffici giudiziari di Campania, Puglia, Calabria e Sicilia,

impegna il Governo, ed in particolare il Ministro della giustizia, a porre in essere tutte le iniziative necessarie:

   1) ad assicurare il dovuto equilibrio tra efficiente amministrazione della giustizia ed effettività dei diritti fondamentali dei cittadini;
   2) ad assicurare, per quanto di competenza, la piena effettività del diritto di difesa, specie per i non abbienti;
   3) ad evitare interventi di riforma affrettati e giustificati soltanto sul piano ideologico, valutandone invece con serietà – nel rispetto del principio di leale collaborazione con gli operatori della giustizia – giudici, avvocati, funzionari – e attraverso il confronto costruttivo con le opposizioni l'impatto sulla tenuta del sistema processuale;
   4) ad escludere tempestivamente il comparto giustizia dal blocco delle assunzioni di cui all'articolo 1, comma 399, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;
   5) ad affrontare la situazione di emergenza nelle carceri non solo intervenendo con un piano di edilizia carceraria, ma anche e soprattutto con un approccio sistemico, intervenendo sulle misure alternative alla detenzione, in attuazione del disposto costituzionale di cui all'articolo 27, con particolare riferimento ai detenuti in condizione di vulnerabilità;
   6) ad adeguare e orientare in generale le politiche e le disposizioni in materia di giustizia al pieno rispetto delle garanzie costituzionali accordate ai cittadini in materia di ragionevolezza della pena, funzione rieducativa della stessa, nonché in materia di giusto processo e ragionevole durata dello stesso al fine di non incorrere in censure della Corte costituzionale, che apporterebbero un ulteriore elemento di sfiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni tutte;
   7) ad assicurare, per quanto di competenza, sul delicato tema della prescrizione, alla giurisdizione tempi congrui allo svolgimento delle attività di accertamento dei fatti di reato e a garantire la ragionevole durata del processo, provvedendo, anche in sede di rideterminazione delle piante organiche degli uffici giudiziari a seguito delle nuove assunzioni, a porre particolare attenzione alla destinazione di un maggior numero, proporzionalmente adeguato rispetto agli effettivi fabbisogni di organico, di nuovi magistrati per le funzioni giudicanti e requirenti di merito di primo e di secondo grado, per quella di magistrato distrettuale, di coordinamento nazionale presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo e semidirettive di primo grado, di primo grado elevate e di secondo grado;
   8) a predisporre tutte le misure necessarie, finanziarie e tecniche, affinché il ripristino dell'efficacia delle norme sospese relative alla disciplina delle intercettazioni venga garantito nel più breve tempo possibile e, comunque non oltre il termine del 31 luglio 2019;
   9) a mettere in campo tutte le iniziative necessarie a rendere efficace il complesso sistema di strumenti e di tutele citati in premessa, con l'obiettivo di raggiungere la piena applicazione della Convenzione di Istanbul, ed assumere iniziative per proseguire nella strada tracciata dai Governi Letta, Renzi e Gentiloni, attuando la strategia delineata dal Piano nazionale 2017-2020, anche per favorire il coordinamento tra processo penale, civile e procedimenti presso i tribunali per i minorenni, al fine di garantire un'efficace protezione delle donne e dei loro figli e per evitare l'affido condiviso nei casi in cui vi sia violenza domestica, a promuovere strumenti e procedure di valutazione del rischio di letalità per la vittima, gravità, reiterazione e recidiva del reato, partendo dai protocolli di valutazione del rischio sviluppati nell'ambito degli studi e delle ricerche sulla violenza di genere e ai protocolli investigativi in via di diffusione presso le forze dell'ordine con specifico riferimento a questa materia;
   10) a procedere in tempi certi alla copertura di tutti i profili professionali dell'area funzionale 2, F2 mediante lo scorrimento della graduatoria del concorso indetto con decreto 18 novembre 2016 – concorso pubblico a n. 800 posti a tempo indeterminato per il profilo professionale di assistente giudiziario, area funzionale II, fascia economica F2, nei ruoli del personale del Ministero della giustizia, se l'assunzione delle 903 unità di Area 2 menzionate nel comma 307 dell'articolo 1 della legge di bilancio per il 2019 verranno poste in essere tutte per il profilo di assistente giudiziario con l'attingimento dalla relativa graduatoria specificando, in caso contrario, quante di queste unità saranno attinte dalla citata graduatoria e, infine, se, in quale misura e in quali tempi parte di tale graduatoria verrà ceduta alle amministrazioni che hanno richiesto di potervi accedere;
   11) a valutare attentamente l'impatto che la misura varata dal Governo conosciuta come «Quota 100», che permette di andare in pensione con 62 anni di età e 38 di contributi potrà avere sugli organici del comparto giustizia ed eventualmente ad adottare le necessarie integrazioni;
   12) a prevedere il ripristino della dotazione finanziaria del Fondo per l'attuazione della riforma del processo penale per ciascuno degli anni 2019-2021 e a garantire e implementare la funzionalità e l'organizzazione degli uffici e delle strutture di esecuzione penale esterna e per la messa alla prova, anche al fine di favorire il decremento della popolazione penitenziaria e concorrere così a determinare positivi effetti anche in termini di complessiva sicurezza sociale in ragione della conseguente riduzione della recidiva.
(6-00044) «Bazoli, Verini, Morani, Ferri, Vazio, Annibali, Miceli, Bordo».