D'INCÀ, COZZOLINO, DA VILLA, BUSINAROLO, SPESSOTTO, BRUGNEROTTO, ROSTELLATO. — Al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministro dello sviluppo economico. — Per sapere – premesso che:
la legge n. 443 del 21 dicembre 2001 cosiddetta «legge obiettivo», attuata mediante il decreto legislativo n. 190 del 20 agosto 2002, anche a seguito di numerosi aggiornamenti del piano delle infrastrutture strategiche (PIS), identifica n. 390 opere strategiche per un costo totale pari a 374,81 miliardi di euro;
l'articolo 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001 indica le diverse tipologie di finanziamento per la realizzazione del piano delle infrastrutture strategiche tra i quali il finanziamento privato cosiddetto project finance. In considerazione della ristrettezza dei fondi pubblici a disposizione è bene sottolineare come il project finance sia stato considerato strumento fondamentale per il raggiungimento degli scopi della legge n. 443 del 2001; esso dovrebbe coinvolgere, nella realizzazione delle opere pubbliche, il capitale dei privati. Questo coinvolgimento – a differenza di ciò che accade nei contratti di mutuo e nelle altre tipologie di prestiti – dovrebbe comportare, a carico del privato, l'assunzione dei rischi inerenti alla remunerabilità della operazione finanziaria;
già nell'indagine del 2005 sullo stato di attuazione della legge obiettivo la Corte dei conti, sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, rilevava come gli strumenti realizzativi prescelti – come general contractor e project finance – avessero scontato la sostanziale assenza di cultura in questo settore nel nostro Paese e come dalla lettura delle varie relazioni degli advisor, impiegati negli studi di fattibilità, si potesse constatare come il parere positivo sulla remunerabilità e bancabilità del progetto fosse assolutamente condizionato dalla sincronica realizzazione di altre infrastrutture, talvolta nemmeno inserite nel programma della legge obiettivo, a cui va ulteriormente sommata l'insufficienza dei finanziamenti per la loro realizzazione;
nella sostanza nella summenzionata indagine fu altresì posto in evidenza quanto gli obiettivi prestigiosi nel programma risultassero sproporzionati rispetto alla penuria dei finanziamenti complessivamente disponibili evidenziando al contempo gravi difformità di numerose fattispecie di project finance dal modello tipico, caratterizzato dalla capacità di coinvolgere i privati nel finanziamento delle opere pubbliche e nella assunzione dei rischi connessi alla loro realizzazione, oltre che la necessità di introdurre prescrizioni che impediscano ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse, ponendo a carico della parte pubblica i relativi rischi;
dal 2005 ad oggi numerose sono state le indagini e le analisi che hanno evidenziato l'assoluta criticità dell'applicazione del project finance e delle sue ripercussioni sul debito pubblico tra cui si evidenziano:
l'analisi della Banca d'Italia del novembre 2009 sulle infrastrutture e project financing in Italia che rimarca quanto siano ancora numerosi i fattori di criticità presenti nella disciplina dello strumento in grado di pregiudicarne il corretto utilizzo, compromettendo il raggiungimento degli obiettivi di recupero del gap infrastrutturale del Paese e di riduzione della spesa pubblica attraverso l'apporto di capitale privato tanto da ritenere necessarie misure che assicurino: una più adeguata allocazione del rischio amministrativo, un più elevato grado di flessibilità nelle procedure di affidamento dei lavori, la previsione di una specifica disciplina del contratto di affidamento dei lavori in project financing, l'introduzione di meccanismi idonei ad evitare gli abusi cui pure esso può prestarsi (specie relativamente all'elusione dei limiti relativi all'indebitamento pubblico), in particolare attraverso stringenti presidi che assicurino la trasparenza e l'adeguata rendicontazione delle operazioni di project financing che coinvolgano la pubblica amministrazione, al fine di una loro corretta classificazione, ed un monitoraggio attento e trasparente sull'esecuzione dei contratti e l'acquisizione di elevate competenze tecnico-specialistiche da parte delle pubbliche amministrazioni, soprattutto a livello locale;
il resoconto UTFP (unità tecnica finanza di progetto) del gennaio 2011 sul partenariato pubblico privato per la realizzazione di opere pubbliche ed il loro impatto sulla contabilità nazionale e sul debito pubblico che evidenzia la necessità che le pubbliche amministrazioni siano più sensibili all'analisi dei rischi valutando con più attenzione la possibilità di contabilizzare quali costi non debbano essere considerati nel bilancio pubblico, ovvero un'attenta classificazione dei progetti in funzione della capacità di autofinanziarsi attraverso i flussi di cassa in osservanza alla decisione di Eurostat «Treatment of public private partnerships» dell'11 febbraio 2004;
l'indagine ANCE (Associazione nazionale costruttori edili) del novembre 2012 sulla realizzazione delle opere mediante il project financing che rileva una ridotta efficacia ed efficienza delle procedure relative al project financing, individuando una serie di limiti legislativi, amministrativi, procedurali ed economici, che impediscono una piena ed efficace risposta della finanza di progetto alla pressante richiesta dei servizi di pubblica utilità proveniente dal territorio;
il rapporto della Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministro per i rapporti con il Parlamento delegato per il programma di Governo, «Analisi di alcuni settori di spesa pubblica» del marzo 2013, che evidenzia un'alta mortalità del project finance per motivi che dipendono dalla inadeguata analisi preliminare sulla fattibilità dell'operazione, rilevando che i vantaggi di questo tipo di finanziamento sono puramente contabili e non consentono alcun effettivo risparmio per la finanza pubblica in quanto dovranno essere previsti esborsi futuri (o mancati introiti) da parte dell'operatore pubblico a favore del privato, addivenendo alla conclusione che normalmente il settore pubblico possa finanziarsi a costi inferiori a quello privato e che pertanto i progetti in PPP sono più costosi dei progetti tradizionali di investimento pubblico. Non da ultimo sotto il profilo della ripartizione dei rischi è posta in evidenza una certa asimmetria che induce i privati a minimizzare l'assunzione di rischi e/o a selezionare iniziative con basso rischio e alti rendimenti. Da questo punto di vista i vantaggi economici sarebbero molto limitati in quanto in un'ottica di finanza pubblica è opportuna l'opzione PPP a condizione che i privati si accollino i rischi che competono loro. Alcuni tipi di investimenti pubblici sono caratterizzati da elevata incertezza e da esternalità positive. In questi casi il settore privato si impegnerà solo nel caso possa contare su specifiche garanzie pubbliche (dissolvendo così in parte i vantaggi del PPP) –:
se non intendano fare chiarezza, data la drammatica situazione in cui versa la spesa pubblica, circa l'opportunità di un complessivo ripensamento circa la congruità del largo ed indiscriminato utilizzo degli strumenti di finanza di progetto e partenariato pubblico e privato sin qui adottati, rispetto alle finalità istituzionali e di interesse pubblico assegnate, assumendo iniziative, per tutti i progetti interessati da tale modalità realizzativa, per un immediato periodo di moratoria che blocchi ogni ulteriore iniziativa da parte dei proponenti e sospenda l’iter di approvazione ad avvio di quanti in tale fase si trovino;
se, non intendano fare chiarezza affrontando il tema della correttezza e della congruità della spesa sotto l'aspetto della convenienza e della sostenibilità economica volta a verificare le convenzioni, tariffe ed investimenti, coinvolgendo a priori la Corte dei Conti, per tutte quelle opere attualmente approvate dal CIPE realizzate mediante la finanza di progetto, in particolar modo le concessioni autostradali, che accusano enormi problemi finanziari dettati dall'aggravarsi della crisi economica e dalla diminuzione del traffico veicolare che ne mettono in discussione la realizzazione e/o il mantenimento obbligando di fatto all'intervento di capitale pubblico;
se non intendano fare chiarezza sull'immediata necessità di attuare quelle azioni correttive atte ad assicurare l'affidamento dei contratti di partenariato pubblico privato solo in presenza di valutazioni preliminari sulla convenienza del ricorso a tale strumento, adeguatamente supportati da studi di fattibilità che includano altresì l'analisi dei rischi e l'analisi di redditività delle iniziative.
(4-05509)