PAGLIA, SCOTTO, FASSINA, MARCON, MELILLA, SANNICANDRO, FRANCO BORDO, AIRAUDO, COSTANTINO, D'ATTORRE, DURANTI, DANIELE FARINA, FAVA, FERRARA, FOLINO, FRATOIANNI, CARLO GALLI, GIANCARLO GIORDANO, GREGORI, KRONBICHLER, MARTELLI, NICCHI, PALAZZOTTO, PANNARALE, PELLEGRINO, PIRAS, PLACIDO, QUARANTA, RICCIATTI, ZARATTI e ZACCAGNINI. — Al Ministro dell'economia e delle finanze . — Per sapere – premesso che:
   la data cruciale di venerdì 29 luglio 2016, entro la quale l'Eba e l'organismo di vigilanza della Banca centrale europea si pronunceranno sull'esito degli stress test condotti sui maggiori 53 gruppi bancari europei e finalizzati ad offrire una visione prospettica della capacità degli stessi di assorbimento degli shock in condizioni di stress, è ormai alle porte;
   l'esito dei suddetti test potrebbe chiamare in causa per vari aspetti la normativa sui salvataggi bancari e cioè la direttiva 2014/59/UE (Bank recovery and resolution directive – BRRD), il cui recepimento nell'ordinamento giuridico italiano è stato affidato ai decreti legislativi n. 180 e n. 181 del 16 novembre 2015;
   il dibattito relativo alle norme che hanno recepito la suddetta direttiva comunitaria (meglio nota come bail-in) si è negli ultimi tempi progressivamente spostato dal piano meramente tecnico-finanziario a quello più prettamente giuridico-costituzionale, anche al fine di verificarne la loro compatibilità con i principi fondanti dell'ordinamento giuridico del nostro Paese;
   la disciplina dettata dalla direttiva, che fa parte dell'ampio complesso normativo che regola la Banking Union, si inscrive nell'ambito di un profondo ripensamento dell'assetto regolamentare del sistema finanziario volto ad orientare la vigilanza verso obiettivi macro-prudenziali di gestione del rischio sistemico, attraverso l'introduzione di un regime armonizzato per la gestione delle crisi bancarie finalizzato al tempestivo fronteggiamento dei dissesti, al fine di garantire la continuità delle funzioni essenziali degli istituti di credito e delle imprese d'investimento;
   la direttiva, spezzando quel legame intercorso fino ad oggi fra rischio bancario e rischio sovrano e riallocando i rischi dal settore pubblico al settore privato, stabilisce che, a partire dal 1^o gennaio 2016, gli Stati membri possano ricapitalizzare una banca in crisi solo previa condivisione dei relativi oneri da parte degli azionisti, degli obbligazionisti, nonché dei titolari di depositi non protetti dal vigente sistema di garanzia, e quindi di importo superiore a 100.000 euro (cosiddetto bail-in, dall'inglese «cauzione interna»). Da ciò ne deriva l'esigenza di assicurare il contemperamento tra l'esigenza di stabilità del sistema creditizio e la doverosa tutela del risparmio;
   secondo una gerarchia prestabilita si procede, nei riguardi degli azionisti e dei possessori di obbligazioni emesse dalla banca, con la riduzione del valore delle loro azioni od obbligazioni, correlata con l'azzeramento del capitale e, successivamente, con la conversione delle stesse in nuove azioni, che, dopo aver assorbito le perdite, dovrebbero assicurare un'adeguata ricapitalizzazione dell'istituto in crisi che sia sufficiente a mantenere la fiducia del mercato e quindi a far riprendere la sua attività. In caso di insufficienza delle predette operazioni, si fa ricorso ai depositi di importo superiore a 100.000 euro, destinando gli importi eccedenti tale limite all'assorbimento delle perdite residue e quindi al capitale (ora costituito da vecchi e nuovi azionisti), dopo aver spossessato i titolari dei depositi;
   invero, risulta a giudizio degli interroganti poco ragionevole e di dubbia legittimità costituzionale l'applicazione retroattiva di misure in peius per i clienti ed i risparmiatori della banca (peraltro gli stessi soggetti sui quali si fondano i presupposti di prosperità economica del nostro Paese ed i cui risparmi costituiscono la principale provvista del sistema creditizio), i quali dovranno farsi carico di passività emesse antecedentemente rispetto al momento in cui hanno maturato il proprio risparmio ovvero abbiano sottoscritto strumenti finanziari, utilizzati dal nuovo sistema per gestire e risolvere le crisi. Di contro, per il principio di irretroattività della legge sancito dall'articolo 11 delle cosiddette preleggi, una nuova legge non può modificare quei poteri sorti da un fatto acquisitivo valido per la legge precedente; essa è ammessa dall'impianto costituzionale italiano solo in campo penale e solo se introduce un favor rei (ossia un vantaggio per il colpevole);
   il coinvolgimento nelle crisi bancarie di obbligazionisti e depositanti presuppone, inoltre, che gli stessi possiedano una cultura finanziaria in grado di comprendere appieno l'affidabilità di una banca, la sua solidità, il reale livello di rischio dei titoli che emette, tutti presupposti che dovrebbero assicurare loro di poter disporre sempre e comunque del denaro che le affidano;
   l'origine di questa soluzione di salvataggio, sorta in ambiti e circostanze distanti dalle realtà bancarie, finanziarie e giuridiche dei singoli Stati e risultato di una costante pressione esercitata a livello legislativo dalle istituzioni comunitarie e che tende alla costruzione di un corpus iuris europeo, costituisce l'ennesimo esempio di come, in questi anni, numerose fattispecie e configurazioni astratte abbiano assunto una fattispecie regolamentare vincolante per i Paesi membri che spesso genera non pochi e prevedibili conflitti normativi tra le norme comunitarie ed i principi costituzionali degli ordinamenti giuridici «domestici»;
   con riferimento ai suddetti decreti legislativi n. 180 e n. 181 del 16 novembre 2015, si appalesano aspetti più che sufficienti per ipotizzare, come peraltro evidenziato sin dalla loro entrata in vigore dalle censure di esimi giuristi, magistrati e perfino della stessa Abi, la violazione di alcuni disposizioni costituzionali, prima fra tutte l'articolo 47, laddove si affida alla Repubblica l'incoraggiamento e la tutela il risparmio in tutte le sue forme e la disciplina, il coordinamento ed il controllo dell'esercizio del credito. È infatti più che manifesta l'incostituzionalità di una norma che imponendo, ai possessori di azioni o di obbligazioni non rischiose, la conversione forzosa in azioni di minor valore ed un prelievo forzoso senza contropartita a tutti i titolari di conti di deposito che superano l'importo di 100.000 euro (limite, peraltro, riducibile dal legislatore comunitario), di fatto non incoraggia, né tutela il risparmio;
   così come è palese a giudizio degli interroganti che la norma a carico dei depositanti viola anche l'articolo 3 della Costituzione, poiché riserva a questi una disparità di trattamento rispetto agli azionisti ed agli obbligazionisti, ai quali, sia pure in perdita, viene riconosciuta una contropartita;
   altrettanto può dirsi con riferimento al vero e proprio esproprio in danno dei risparmiatori, senza che venga garantita una qualche forma di indennizzo futuro e non motivato da un interesse generale, quanto piuttosto al dichiarato fine di soccorrere specifici soggetti privati (le banche), e per questo a parere degli interroganti in stridente contrasto con l'articolo 42 della Costituzione, in base al quale la proprietà privata può essere espropriata salvo indennizzo e solo per motivi di interesse generale;
   la disciplina del bail-in interviene direttamente nei rapporti fra privati (banche e risparmiatori) prevedendo modifiche in corsa delle condizioni contrattuali ed economiche alle quali sono stati sottoscritti i prodotti di investimento e di risparmio. Anche in questo caso risalta l'incompatibilità con un altro principio costituzionale, quello di cui all'articolo 41, che riconosce e protegge la libertà di iniziativa economica privata;
   l'articolo 17 del decreto legislativo n. 180 del 16 novembre 2015 stabilisce la possibilità di «ridurre o convertire» i diritti soggettivi in specie degli obbligazionisti e dei depositanti a fronte di un semplice «rischio» di dissesto di una banca, la cui sussistenza può essere rimandata ad una valutazione dell'autorità competente alla quale viene riconosciuto un arbitrario ed eccessivo margine di discrezionalità. Infatti, lo stesso articolo, al comma 2, lettera e), stabilisce che il rischio di dissesto può essere dedotto da «elementi oggettivi» che «indicherebbero» la possibilità del verificarsi alcune situazioni, le quali, a loro volta, manifesterebbero un rischio di dissesto. Ciò dimostra che l'affermazione a difesa del meccanismo, per cui in caso di dissesto obbligazionisti e depositanti avrebbero perso comunque i propri diritti, non ha valore giuridico: non è infatti il dissesto, ma il semplice «rischio» di dissesto a determinare l'attivazione di una procedura che viola la garanzia costituzionale del citato diritto di proprietà, entro cui, come insegna un consolidato indirizzo costituzionale, si riassume l'insieme dei diritti patrimoniali imputabili ad un soggetto privato;
   a pochi giorni dalla loro pubblicazione il 9 dicembre 2015, il dottor Carmelo Barbagallo, capo della vigilanza della Banca d'Italia, nel corso di un'audizione parlamentare, affermava che il bail-in avrebbe potuto aumentare i rischi sistemici, minando la fiducia alla base dell'attività bancaria, trattandosi in realtà, come lo stesso lo ha definito, di «un mero trasferimento dei costi della crisi dalla più vasta platea dei contribuenti ad una categoria di soggetti non meno meritevoli di tutela – piccoli risparmiatori, pensionati ed altri – che in via diretta o indiretta hanno investito in passività delle banche». Lo stesso Barbagallo ha poi rivelato come anche la Banca d'Italia avesse chiesto, in sede di trattativa europea sulla direttiva 2014/59/UE (Bank recovery and resolution directive – BRRD), che fossero introdotte due condizioni, poi non accolte dal Governo in sede di emanazione dei relativi decreti attuativi, riguardanti:
    a) «un approccio alternativo al bail-in, in base al quale si sarebbero potute imporre perdite ai creditori solo in presenza di apposite clausole contrattuali di subordinazione»;
    b) il rinvio dell'applicazione del bail-in al 2018, «così da consentire la sostituzione delle obbligazioni ordinarie in circolazione con altre emesse dopo l'entrata in vigore del nuovo quadro, quindi con maggiore consapevolezza dei nuovi rischi assunti»;
   simili considerazioni erano, quindi, già in possesso del Governo che, in maniera frettolosa ed avventata, ha comunque deciso di procedere con l'emanazione del decreto-legge 22 novembre 2015, n. 183, recante disposizioni urgenti per il settore creditizio, poi recepito dalla legge di stabilità per il 2016 (articolo 1, commi 842 e seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208), con cui sono state applicate in Italia le nuove regole europee per il salvataggio bancario e contestualmente recepite con il suddetto decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180;
   analoghe riserve venivano manifestate qualche giorno più tardi, nel mese di gennaio 2016, dal Governatore della Banca d'Italia, dottor Ignazio Visco, che nel corso di un intervento tenuto al congresso del Forex di Torino, ha precisato di aver chiesto invano al Governo, in sede di definizione della norma, di non applicarla retroattivamente ma solo dopo un «passaggio graduale e meno traumatico» e nello stesso contesto ha poi lanciato un appello ai rappresentanti italiani affinché sollecitino in sede europea l'opportunità di avvalersi con largo anticipo della clausola contenuta nella stessa direttiva all'articolo 129, che ne prevede la rivedibilità entro giugno del 2018 (senza, peraltro, escluderla anche prima di tale termine), perché preoccupato da un'applicazione immediata e retroattiva dei meccanismi di salvataggio che avrebbe potuto comportare, oltre che un aumento del costo e una rarefazione del credito all'economia, anche rischi per la stabilità finanziaria, anche in relazione al trattamento dei creditori in possesso di passività bancarie sottoscritto anni addietro;
   pur se il processo di adeguamento del diritto italiano alle norme comunitarie, caratterizzato dalla continua ricerca di un equilibrio dinamico, è inevitabile, anche alla luce del combinato disposto degli articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione, questo non può esimersi da una necessaria ed efficace valutazione delle stesse norme rispetto a quei principi fondanti su cui si è modellato per oltre sessant'anni l'ordinamento giuridico del nostro Paese. Pertanto, se l'adattamento del diritto interno alle previsioni comunitarie appare, sulla base di cessioni di sovranità, un fenomeno difficilmente eludibile, è anche vero che tale processo di transfer normativo merita di essere sempre valutato alla luce e sulla base dei richiamati principi;
   le normative europee ed internazionali devono essere sempre e comunque compatibili con i principi costituzionali, nonché con tutte le altre norme che di detti principi costituiscono diretta promanazione, principi fondamentali che, tra l'altro, rappresentando indiscutibilmente gli elementi identificativi ed irrinunciabili dell'ordinamento costituzionale, in quanto tali, si sottraggono a qualsiasi revisione. Tale limite è stato più volte ribadito dalla Corte costituzionale che a più riprese (si confronti la sentenza n. 238 del 2014) ha sancito che i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale ed i diritti inalienabili della persona costituiscono un limite esplicito ed implicito all'ingresso delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l'ordinamento giuridico italiano si conforma ex articolo 10, primo comma, della Costituzione (si confrontino ex multis le sentenze della Corte costituzionale n. 48 del 1979 e n. 73 del 2001), operando, addirittura, quali controlimiti all'ingresso delle norme dell'Unione europea (si confrontino ex plurimis le sentenze della Corte costituzionale n. 183 del 1973, n. 170 del 1984, n. 232 del 1989, n. 168 del 1991 e n. 284 del 2007);
   ad abundantiam si può sottolineare che la normativa del salvataggio interno di cui alla direttiva, oltre che a giudizio degli interroganti costituzionalmente illegittima, per quanto sin qui evidenziato, appare altresì in contrasto con l'articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che sostanzialmente replica quanto previsto in tema di diritto di proprietà dal sopra citato articolo 42 della Costituzione italiana, con l'articolo 1 del protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo che ha vincolato il legislatore italiano ad ampliare in maniera esponenziale e significativa il livello di tutela del diritto di proprietà assicurando, nella materia ablativa, al soggetto inciso che l'indennizzo riconosciuto dall'ordinamento interno non vada a sostanziarsi come meramente figurativo, bensì quale ineludibile paradigma di riferimento per il sacrificio imposto e, pertanto, ragguagliato al valore venale di mercato, ed infine con l'articolo 345 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea laddove dispone che: «I Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri»;
   da tutto ciò ne deriva che qualsiasi intervento normativo o amministrativo, che miri a degradare un diritto soggettivo ad un mero interesse legittimo, trova sempre un limite invalicabile nei principi fondamentali della Costituzione e in quelli dell'Unione europea, nonché dei trattati internazionali, come la Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
   giova in conclusione si possono riportare le eloquenti parole del dottor Claudio De Rose, presidente onorario e procuratore generale emerito della Corte dei conti, per il quale «è sicuramente errato e sommamente ingiusto lasciare ora il sistema bancario nel suo complesso del tutto immune da obblighi od oneri nei riguardi delle singole banche e soprattutto nei riguardi di chi, come ad esempio i depositanti, non hanno alcuna colpa di quanto accaduto ed hanno avuto solo la sfortuna di avere aperto un conto corrente presso una banca, più sregolata o meno scaltra di altre, oppure meno protetta dal sistema»;
   dopo quanto premesso è lecito domandarsi a quali condizioni sia legittimo scaricare il soddisfacimento di un interesse riconducibile ad una tipologia d'impresa, pur se funzionale all'economia, su inconsapevoli correntisti che in forza del bail-in si vedono trattati come investitori chiamati a partecipare al rischio d'impresa di una banca a cui hanno avuto la sfortuna di affidare i loro risparmi;
   quello che appare agli interroganti un così stridente e profondo vulnus alla Costituzione dovrebbe indurre il Governo a proporre in sede europea l'anticipata revisione della direttiva unita ad una profonda riforma del sistema bancario che lo riconduca alla sua originaria e preminente funzione sociale, nel rispetto dei diritti fondamentali –:
   se il Governo, alla luce di quanto esposto in premessa, non ritenga di dover adottare le iniziative di competenza al fine di sospendere nel nostro Paese la vigenza delle norme sul cosiddetto bail-in, soprattutto in caso di rischio di impatto sistemico legato all'avvio della procedura, come nell'ipotesi di stress test negativi su un grande gruppo bancario, e di dover sollecitare un confronto in sede europea che anticipi la revisione del meccanismo sensibilmente rispetto ai termini previsti dall'articolo 129 della direttiva 2014/59/UE (Bank recovery and resolution directive).
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