La Camera,
   premesso che:
    la semplificazione normativa, intesa come azione di deflazione e riordino della normativa primaria e secondaria vigente, allo scopo di una sua maggiore conoscibilità, coerenza ed organicità, minore ambiguità interpretativa, più agevole applicabilità, nonché come azione di controllo quantitativo e qualitativo della produzione di nuove norme, tanto sotto il profilo politico dell'opportunità delle scelte regolatorie quanto sotto quello tecnico dell'elaborazione degli atti e delle disposizioni normative, rappresenta un obiettivo strategico del Paese, nella prospettiva di renderlo più equo e vivibile per i cittadini, competitivo per gli investimenti produttivi e le attività economiche, credibile e autorevole nella comunità internazionale;
    la semplificazione normativa è comunemente considerata una condizione primaria (seppur non esclusiva, né necessariamente presupposta sul piano del processo di semplificazione) di quella amministrativa, intesa essenzialmente come la riduzione degli adempimenti e degli oneri procedimentali a carico dei cittadini, delle associazioni e delle imprese, nonché come riorganizzazione e razionalizzazione delle strutture burocratiche nella direzione di una loro maggiore capacità di rispondere ai principi del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione;
    nell'ottica predetta, la semplificazione normativa rientra tra le azioni qualificanti il programma dei Governi della Repubblica nelle legislature più vicine e, in particolare, degli Esecutivi della XVII legislatura, come emerge dalle dichiarazioni programmatiche dei Presidenti del Consiglio dei ministri del 29 aprile 2013 (Enrico Letta) e del 24 febbraio 2014 (Matteo Renzi), ove sono, altresì, sottolineati il coraggio e la determinazione necessari per individuare e realizzare seriamente ed efficacemente la predetta semplificazione;
    nella XVII legislatura, la Commissione parlamentare per la semplificazione, presieduta dall'onorevole Tabacci, ha svolto un'indagine conoscitiva il cui documento finale offre elementi di conoscenza numerosi e preziosi per determinare le scelte prioritarie su questo piano;
    tale ultimo contributo alla descrizione e comprensione dei problemi e alla rassegna delle possibili soluzioni va integrato con l'ormai corposo complesso di conoscenze che l'ordinamento, dotandosi di rilevanti strumenti operativi (dal Comitato per la legislazione, organo politico della Camera, al servizio per la qualità degli atti normativi e al dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, quali strutture tecniche a supporto rispettivamente del Senato della Repubblica e della Presidenza del Consiglio dei ministri, oltre che alle procedure di analisi tecnico-normativa, analisi di impatto della regolazione e verifica dell'impatto della regolazione concernenti gli atti del Governo), ha prodotto, anche a seguito delle buone pratiche internazionali (paradigmaticamente le linee guida di better regulation dell'Ocse), nonché dei numerosi studi scientifici messi a disposizione dalla ricerca universitaria;
    al possesso di tali, spesso raffinati, strumenti di razionalizzazione e, talora, contenimento e soluzione del problema della complicazione normativa e amministrativa, non hanno finora fatto seguito una volontà politica sufficiente e una capacità realizzativa adeguata a portare a progressi rilevanti nella sua soluzione;
    in particolare, gli sforzi, in ogni caso utili e positivamente valutabili, di semplificazione normativa si sono, da un lato, concentrati nel tentativo di ridurre la quantità degli atti normativi (specialmente di rango primario) esistenti mediante alcune operazioni di riordino settoriale e una vasta azione di sistematica abrogazione, mentre, dall'altro, hanno introdotto nelle procedure di produzione normativa facenti capo al Governo, quale titolare dell'iniziativa legislativa e della potestà di normazione secondaria più attivo, adempimenti di valore strategico finalizzati alla razionalizzazione delle decisioni di produrre nuove norme, in ordine sia alla necessità e qualità tecnica delle medesime sia al loro impatto sulla regolazione esistente, da valutarsi ex ante ed ex post;
    tali sforzi, sul primo versante della riduzione dello «stock normativo», hanno dato risultati tutto sommato modesti, come emerge anche dalla recente indagine conoscitiva sopra citata, o, al più, limitati a singoli e circoscritti settori materiali, a fronte di una sovraesposizione mediatica di alcune di queste operazioni (come quella del cosiddetto «taglia leggi»), rischiando di distanziare l'utilità effettiva da quella percepita e conseguentemente di far considerare meno impellente il ricorso a strumenti più efficaci;
    sul secondo versante, quello della qualità della normazione, essi hanno, invece, faticato a trovare onesto ed effettivo accoglimento nelle prassi ministeriali, con il rischio che una perdurante scorretta applicazione degli strumenti di analisi e valutazione già richiamati finisca per travolgere con un giudizio di inefficacia il complesso di questi, anziché le regole e le pratiche finora ostative di un loro utile impiego;
    in ogni caso, sembra posto in secondo piano, se non nelle analisi, senz'altro nelle soluzioni più frequentemente proposte, il problema che tutti i dati mettono in risalto, ovvero che non vi è semplificazione senza un controllo e una riduzione «in entrata» della produzione normativa, tale da favorire l'autolimitazione nell'esercizio dei poteri d'iniziativa legislativa e di normazione secondaria da parte dei soggetti titolari, nonché l'elaborazione di interventi normativi attenti a prevenire massimamente le controversie interpretative e applicative mediante una corretta formulazione delle disposizioni e il loro corretto inserimento nel tessuto normativo;
    non ci sarà mai efficace semplificazione senza coraggiosi interventi per la cura di quella che si può chiamare «bulimia legislativa», cui non sono estranee le circostanze dell'attuale crisi economico-finanziaria, ma che è bene non nascondersi essere ormai radicata in un clima politico-culturale di permanente emergenza, che non fa che alimentare un circolo vizioso tra richiesta di norme manifesto, scadimento della qualità legislativa e inefficacia della regolazione giuridica;
    un prioritario intervento dovrebbe ambire all’enforcement degli strumenti dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi dell'impatto della regolamentazione, da un lato, e della verifica dell'impatto della regolamentazione (unita alla più complessiva attività di valutazione delle politiche pubbliche), dall'altro;
    sotto il primo profilo, è nota la modesta applicazione dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi dell'impatto della regolamentazione da parte delle strutture ministeriali, spesso ridotte ad adempimento formale e quindi intempestivo rispetto alle potenzialità di favorire una correzione della volontà politica relativa alla produzione delle norme oggetto di analisi, tale da rendere forzosamente inefficace anche il controllo del dipartimento per gli affari giuridici e legislativi per esse previsto ai fini dell'iscrizione all'ordine del giorno dei lavori del Consiglio dei ministri. È allora doveroso valutare l'opportunità di riorganizzare, sotto il profilo strutturale e procedurale, tale fase preparatoria dell'attività normativa del Consiglio dei ministri. In tal senso, potrebbero esaminarsi diverse soluzioni, tra le quali:
     a) la creazione di una struttura interministeriale, di assistenza (cooperativa, ma autonoma) agli uffici legislativi dei diversi ministeri, facente capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed esclusivamente incaricata di monitorare in itinere la qualità dell'attività normativa ministeriale, collaborando a questa sotto il profilo dello svolgimento degli adempimenti richiesti dall'analisi tecnico-normativa e dall'analisi dell'impatto della regolamentazione, in modo da anticipare il più possibile l'intervento delle valutazioni ad essi coessenziali e da rendere contestuale l'elaborazione dell'intervento normativo con il controllo della sua qualità;
     b) l'attribuzione delle funzioni di controllo relativo al corretto svolgimento degli adempimenti predetti ad un'unità indipendente di esperti – individuando un meccanismo di nomina che consenta di coinvolgere i Presidenti delle Camere – incaricata di una valutazione non vincolante per il dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, che resterebbe competente ad autorizzare l'iscrizione all'ordine del giorno del provvedimento in questione (ferma la sempre garantita possibilità d'esame da parte del Consiglio dei ministri, motivando adeguatamente l'urgenza); interventi, quelli ipotizzati, che consentirebbero, altresì, un riordino delle strutture, nel senso eventualmente di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di competenze;
    sotto il secondo profilo, la verifica dell'impatto della regolazione risulta, nella debole applicazione pratica che se ne fa, paradossalmente scollegata dal circuito di produzione normativa, laddove l'impatto delle precedenti scelte di regolazione, tanto al fine di monitorare l'effettiva applicazione delle norme, quanto al fine di verificarne l'efficacia rispetto alle finalità ad esse presupposte, dovrebbe rappresentare la condizione essenziale per progettare nuovi interventi normativi. Perciò, sarebbe opportuno verificare la possibilità di rafforzare la verifica dell'impatto della regolazione rendendola presupposto necessario, sanzionandone l'assenza o l'inadeguata esecuzione, per l'avvio di ogni nuovo procedimento di normazione. In secondo luogo, va notato come la verifica dell'impatto della regolazione rappresenti uno strumento essenziale, seppur non sufficiente, per la complessiva valutazione delle politiche pubbliche. In quest'ottica, attesa la centralità che tale attività dovrebbe acquisire tra le funzioni della seconda camera secondo i progetti di revisione costituzionale attualmente in discussione al Senato della Repubblica (ad iniziare dal disegno di legge costituzionale Atto Senato n. 1429), si presenta oggi l'opportunità di anticipare la riorganizzazione dell'istituto della verifica dell'impatto della regolazione, incaricando della sua effettuazione un ufficio da individuarsi presso il Senato, composto da personale sia ministeriale sia governativo sia regionale, sotto la diretta responsabilità dell'Ufficio di presidenza di tale Camera;
    un'ulteriore innovazione dovrebbe riguardare le procedure di consultazione pubblica, che gradualmente trovano sempre maggiore diffusione, oltre che presso le autorità indipendenti, anche a livello governativo. Si tratta di procedimenti la cui reale utilità, nonché la corrispondenza ai principi di trasparenza e imparzialità, dipende in buona misura delle regole metodologiche cui sono sottoposti. A questo proposito, è essenziale che Governo e Parlamento avviino un percorso, esso stesso partecipato (seguendo l'esempio di esperienze regionali esistenti), per la produzione di una disciplina organica degli istituti di consultazione e di dibattito pubblico, al fine di definire tali procedure e i relativi standard qualitativi e metodologici, nonché i casi di attivazione obbligatoria. Tale percorso sarebbe di massima utilità anche per migliorare la qualità della produzione normativa tanto a livello governativo quanto parlamentare, secondo quanto può constatarsi osservando alcune esperienze internazionali, come l'ormai consolidato meccanismo di consultazione pubblica in uso presso le istituzioni comunitarie oppure la quasi ventennale esperienza del prelegislative scrutiny in uso presso il Parlamento britannico. A questo riguardo, va notato come il prolungamento dei tempi generato da queste procedure istruttorie del procedimento legislativo sia solo apparente, sia perché è possibile configurare incentivi all'adozione volontaria di tali procedure volti a semplificare e accelerare la fase deliberatoria dell'atto formatosi a seguito delle medesime (come il contingentamento degli emendamenti, l'esame obbligatorio dei soli emendamenti segnalati, l'automatica adozione del procedimento legislativo in sede redigente o deliberante ed altro), sia perché a beneficiare di questa più ponderata elaborazione delle norme è la fase della loro attuazione e applicazione, senza contare che gli interventi normativi così elaborati possono prevedibilmente godere di una maggiore stabilità nel tempo;
    alcuni degli interventi sopra prefigurati possono essere attivati per volontà del Governo, tanto nell'esercizio dei poteri di autoregolazione e di normazione secondaria quanto in quello dell'iniziativa legislativa, mentre altri necessitano di modifiche regolamentari da parte delle Camere; questa mozione vuole essere solo un primo, anche se importante, passo in un percorso essenziale per il rinnovamento del sistema normativo italiano, nell'ambito del quale andrà valutata anche la possibilità di ricorrere, nell'ambito delle riforme costituzionali, allo strumento della legge organica per assicurare un rango superiore ai fondamentali principi della legislazione, in modo da garantirne il rispetto,

impegna il Governo:

   ad avvalersi del potere d'iniziativa legislativa, nonché di quello di normazione primaria e secondaria nell'effettivo rispetto della legge n. 400 del 1988, i cui principi e regole, ad avviso dei firmatari del presente atto di indirizzo, sono spesso disattesi nel concreto ricorso a tali poteri, specie in sede di decretazione d'urgenza;
   a effettuare una revisione della disciplina concernente l'analisi tecnico-normativa, l'analisi di impatto della regolazione e la verifica dell'impatto della regolazione secondo i principi delineati in premessa, utilizzando tutti i poteri di autoregolamentazione riconosciutigli dalla legge e armonizzando tali interventi con le iniziative in corso di revisione dei regolamenti delle Camere, e in particolare a:
    a) intervenire sulla procedura di formazione dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi di impatto della regolazione, eventualmente anche istituendo una struttura interministeriale autonoma di assistenza agli uffici legislativi dei diversi ministeri, facente capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed esclusivamente incaricata di monitorare in itinere la qualità dell'attività normativa ministeriale, collaborando a questa sotto il profilo dello svolgimento degli adempimenti richiesti dall'analisi tecnico-normativa e dall'analisi di impatto della regolazione, in modo da anticipare il più possibile l'intervento delle valutazioni ad essi coessenziali e da rendere contestuale l'elaborazione dell'intervento normativo con il controllo della sua qualità;
    b) rinforzare il controllo di adeguatezza delle relazioni concernenti l'analisi tecnico-normativa e l'analisi di impatto della regolazione, eventualmente anche attribuendo le funzioni di controllo relativo al corretto svolgimento degli adempimenti predetti ad un'unità indipendente di esperti – individuando un meccanismo di nomina che consenta di coinvolgere i Presidenti delle Camere – incaricata di una valutazione non vincolante per il dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, che resterebbe competente ad autorizzare l'iscrizione all'ordine del giorno del provvedimento in questione, con ciò consentendo, peraltro, unitamente a quanto proposto sub a) un riordino delle strutture esistenti, eventualmente anche nel senso di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di competenze;
    c) studiare la possibilità che, in caso di parere negativo della predetta unità indipendente ovvero di decisione del Consiglio dei ministri di esaminare un atto nonostante il parere negativo del dipartimento per gli affari giuridici e legislativi circa la sua iscrizione all'ordine del giorno, tali pareri negativi siano esplicitamente richiamati nelle premesse dell'atto di normazione secondaria ovvero nella relazione illustrativa d'accompagnamento al disegno di legge, consentendo così un maggiore controllo in sede parlamentare e di dibattito pubblico;
    d) intervenire sulla disciplina della verifica dell'impatto della regolazione, sia valorizzandola nell'ambito dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi di impatto della regolazione, quale presupposto oggetto di necessaria valutazione in quella sede, sia riordinando le competenze e le procedure per la sua esecuzione, eventualmente considerando la possibilità, in collaborazione con le Camere, di incaricare di tali adempimenti una struttura tecnica formata da componenti di nomina sia governativa sia parlamentare e regionale, configurata in modo tale da poter anticipare in via sperimentale quanto previsto dai progetti di revisione costituzionale all'esame del Senato della Repubblica in ordine alle funzioni di valutazione delle politiche pubbliche da attribuirsi alla seconda Camera;
   ad avviare, insieme al Parlamento e in collaborazione con le regioni e le autonomie locali, un percorso di elaborazione di una disciplina organica concernente le procedure di consultazione e dibattito pubblico, esperibili sia in sede di produzione normativa che in sede di amministrazione attiva.
(1-00493) «Balduzzi, Antimo Cesaro, Monchiero, Mazziotti Di Celso».