La Camera,
esaminato il Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2009-2013;
considerato che:
l'esame parlamentare del DPEF è un passaggio essenziale per l'avvio della procedura di bilancio e la definizione della portata della manovra correttiva sulla base di una approfondita analisi degli andamenti tendenziali;
in particolare quest'anno l'esame parlamentare può essere l'occasione per far emergere la consapevolezza della condizione di grave difficoltà del Paese che accomuna tutte le forze politiche, sia di maggioranza che di opposizione, oltre che le organizzazioni rappresentative del sistema produttivo e quelle sindacali;
l'Italia, come fu per l'adesione alla moneta unica europea, possiede le energie e le risorse umane per poter affrontare la sfida della globalizzazione ritrovando la strada della coesione nazionale e della giustizia sociale e valorizzando, in particolare, le potenzialità dei giovani e delle donne;
per valutare la condizione delle famiglie in Italia, si può fare riferimento ai più recenti dati dell'ISTAT: circa il 34,7 per cento delle famiglie italiane ha forti difficoltà finanziarie, mentre il 59,5 per cento ha una certa difficoltà a giungere alla fine del mese. È pertanto evidente che una strategia di intervento di sostegno alle famiglie da parte del legislatore dovrebbe vedere protagonisti tutte le istituzioni che, ai sensi dell'articolo 114 della Costituzione, «costituiscono la Repubblica». Agirebbe in senso non conforme alla Costituzione, come d'altronde segnalato anche dalla Consulta, un Governo che intendesse imporre agli enti locali decisioni sulle quali essi sono totalmente e completamente autonomi;
tenuto conto, per quanto concerne il quadro macroeconomico, che:
l'Italia continua a perdere competitività in termini di quota delle nostre esportazioni sul commercio mondiale;
l'Italia è il malato d'Europa in termini di tasso di crescita della produttività pur nonostante il fatto che l'adozione dell'euro abbia eliminato alcuni fattori distorti di crescita, come le svalutazioni;
rilevato, altresì, sul piano della costruzione degli andamenti tendenziali e programmatici, che:
gli obiettivi programmatici fissati dal DPEF prevedono un livello dell'indebitamento netto pari al 2,5 per cento del PIL nel 2008, al 2 per cento nel 2009 ed all'1 per cento nel 2010, sino a giungere al pareggio del saldo nel 2011. L'avanzo primario aumenta progressivamente e, partendo dal 2,6 per cento del 2008, si colloca al 3,1 per cento nel 2009, al 4 per cento nel 2010 per giungere al 5 per cento nel 2013;
il debito pubblico è previsto scendere sotto il 100 per cento del PIL nel 2011, per attestarsi al 90,1 per cento del PIL nel 2013;
l'entità della manovra netta delineata nel DPEF per il triennio, ammonta a circa 0,6 per cento del PIL nel 2009, per poi raggiungere l'1,1 per cento nel 2010 e 1,9 per cento nel 2011;
l'azione correttiva si concentrerà principalmente sulla riduzione della spesa pubblica, in ragione di una media del 3 per cento del totale (1 per cento annuo), con l'intento di assicurare comunque una diminuzione dello 0,5 annuo del saldo strutturale a partire dal 2009;
non saranno invece varate nuove imposte, con l'eccezione di alcune misure di perequazione tributaria, mentre viene confermato l'obiettivo del contrasto all'evasione fiscale, da perseguire anche attraverso il federalismo fiscale;
il decreto-legge n. 112 ha effetti diretti in termini di miglioramento del saldo primario - secondo quanto si evince nel prospetto riepilogativo allegato alla relazione tecnica, pari a 491 milioni nel 2008, 9.808 milioni nel 2009, 17.040 milioni nel 2010 e 30.602 milioni nel 2011. A riguardo si segnala come la correzione necessaria in termini di indebitamento netto, alla luce degli obiettivi indicati dal DPEF, risulti pari a 494 milioni nel 2008, 10.081 milioni nel 2009, 18.590 milioni nel 2010 e 32.922 milioni nel 2011. Lo stesso decreto-legge - grazie anche all'effetto di riduzione della spesa per interessi conseguente all'aumento dell'avanzo primario - risulterebbe contribuire in misura integrale alla correzione attesa per il 2008 e il 2009, mentre con riferimento agli esercizi 2010 e 2011 una correzione residua, peraltro di importo limitato, risulterebbe rinviata a successivi provvedimenti;
la portata della correzione netta degli andamenti tendenziali necessari al raggiungimento dei saldi programmatici, pari a circa 33 miliardi a fine triennio, di cui 30,8 sul primario, si discosta significativamente da quella indicata nella RUEF (che risultava pari a 20,5 miliardi). La differente misura della correzione deriva dall'esigenza di compensare il peggioramento degli andamenti tendenziali previsto dal DPEF;
con riferimento alla manovra lorda, la RUEF stimava un ammontare di risorse pari a 30-32 miliardi, di cui 10-12 miliardi necessari a finanziare maggiori spese relative a prassi consolidate;
il DPEF non indica l'ammontare della manovra lorda, che si desume, in parte, dal decreto-legge 112 del 2008, in misura pari a 34,8 miliardi nel 2011;
per la spesa in conto capitale, il quadro programmatico accentua la diminuzione in valore assoluto già prevista dal tendenziale. La contrazione - che riguarda sia gli investimenti fissi lordi che i contributi agli investimenti - risulta ancora più rilevante se si prendono in considerazione le previsioni di spesa contenute nella RUEF e riviste in ribasso dal quadro a legislazione vigente del DPEF;
sulla complessiva evoluzione attesa sembrano incidere le scelte circa il rifinanziamento delle leggi di spesa che, di norma, viene effettuato in sede di legge finanziaria, anche a fronte della rilevante riduzione (circa 2,2 miliardi nel 2009, 3,4 miliardi nel 2010 e 8,3 miliardi nel 2011) delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa degli stati di previsione dei ministeri disposta dal decreto-legge 112 del 2008;
dal lato delle entrate, nel quadro programmatico la pressione fiscale è prevista rimanere stabile intorno al 43 per cento in tutto il periodo considerato, a fronte di un'incidenza pari al 42,85 nel 2008 che si riduce al 42,63 per cento a fine periodo nel quadro tendenziale;
tale evoluzione sconta gli effetti del decreto-legge 112 del 2008, che determina una manovra netta sulle entrate pari a 2,2 miliardi nel 2008, 4,9 miliardi nel 2009, 5,3 miliardi nel 2010 e 5,8 miliardi nel 2011, con una quota rilevante del maggior gettito (50 milioni per il 2008, 513 milioni per il 2009, 793 milioni per il 2010 e 1.953 milioni per il 2011) ascrivibile alle disposizioni in materia di lotta all'evasione;
tali interventi si basano su misure di mero riassetto organizzativo e di ottimizzazione di risorse esistenti, senza un potenziamento delle stesse. Tenuto conto degli ingenti effetti di maggiore entrata ascritti a tali disposizioni, che vanno ad aggiungersi ai rilevanti effetti di gettito già ascritti ad analoghe misure adottate in occasione di precedenti leggi finanziarie, sarebbe opportuno suffragare tali ulteriori incrementi da prudenziali ed oggettivi elementi di valutazione;
in ordine ai saldi strutturali il DPEF conferma l'obiettivo del pareggio del saldo di bilancio strutturale da raggiungere entro il 2011, indicato nei precedenti documenti programmatici ma il processo di aggiustamento verso l'obiettivo di medio termine indica disavanzi strutturali programmatici in graduale riduzione, pari a -2,3 nel 2008, -1,7 nel 2009, e -0,6 nel 2010. Nel 2011 viene previsto un surplus strutturale pari allo 0,3 per cento del PIL. Nel biennio successivo, il saldo rimane positivo, anche se leggermente più basso (0,2 per cento);
nel quadro presentato la variazione del saldo di bilancio corretto per il ciclo e al netto delle una tantum risulta pari a +0,6 tra il 2007 ed il 2008 (come previsto dalla RUEF), a -0,6 tra il 2008 ed il 2009, -1,0 nel 2010, -0,9 nel 2011. Con l'eccezione del 2008, l'impegno per una correzione annuale strutturale di almeno 0,5 punti percentuali all'anno viene soddisfatto, fino al raggiungimento dell'obiettivo di medio periodo. Si può notare che rispetto alla RUEF il profilo di aggiustamento delineato dal DPEF preveda interventi correttivi più incisivi nel biennio 2010-2011, con una correzione minore nel 2009 (0,6 contro 0,7). Il DPEF prevede per il triennio 2009-2011 una correzione strutturale complessiva pari a 2,5 punti percentuali di PIL, in aumento rispetto a quanto previsto dalla RUEF (2,1 per cento del PIL) e dal Programma di stabilità 2007 (2,2 per cento);
l'analisi delle variabili strutturali evidenzia che il quadro dei saldi programmatici di finanza pubblica presentato nel DPEF 2009-2013 sconta modifiche non integralmente riconducibili al peggioramento del ciclo. Nell'esaminare gli andamenti programmatici di indebitamento netto (non strutturali) esposti nel Programma di stabilità 2007, nella RUEF di marzo 2008 e nel DPEF 2009-2013, si nota che la revisione degli obiettivi proposta dal documento in esame relativamente al 2008 (pari a 0,3 punti percentuali rispetto al Programma di stabilità e a 0,1 rispetto alla RUEF) si amplia nel 2009 (revisione degli obiettivi pari a 0,5 rispetto al Programma di stabilità e 0,2 rispetto alla RUEF), per poi chiudersi sostanzialmente nel 2010 (si veda il grafico II.2.1);
il confronto con l'andamento delle analoghe variabili strutturali evidenzia, per gli esercizi 2008 e 2009, la persistenza di un divario tra obiettivi del DPEF in esame e quelli precedentemente indicati (si veda il grafico II.2.2); quindi il peggioramento del quadro di programmazione emerge anche in termini di obiettivi strutturali. In altre parole, nel 2008 e 2009, l'obiettivo di indebitamento netto (non strutturale) sembrerebbe essere stato rivisto in misura superiore a quella riconducibile alla variazione della componente ciclica del saldo di bilancio (e alle diverse ipotesi relative alle misure una tantum), in tal modo determinando un peggioramento dell'indebitamento netto strutturale;
l'evoluzione programmatica del debito sconta gli effetti correttivi della manovra di finanza pubblica disposta congiuntamente al DPEF 2009-2013. Rispetto al tendenziale, la riduzione attesa è dunque più marcata e prevede, nel 2013, il raggiungimento della soglia del 90 per cento del PIL. La variazione è più accentuata negli ultimi anni del periodo di previsione, quando più incisivi diventano anche gli effetti della manovra correttiva. Sostanzialmente invariato è invece il percorso di riduzione atteso rispetto a quanto previsto nella previsione tendenziale della RUEF 2008, mentre meno ambizioso appare il percorso rispetto al quadro programmatico indicato nello stesso documento (grafico seguente);
passando alla manovra lorda si evidenzia che il provvedimento reperisce risorse di importo crescente, a partire da 2,4 miliardi nel 2008 fino ad arrivare a quasi 35 miliardi nel 2011 e destina tali risorse in parte al finanziamento di misure di carattere espansivo e in parte ai miglioramento del deficit, ma non viene chiarito se l'ammontare della manovra lorda triennale, delineata con il decreto-legge n. 112 del 2008, esaurisca le esigenze di finanziamento di interventi espansivi ritenuti necessari nel periodo considerato, o se invece tale manovra copra un arco triennale esclusivamente ai fini della realizzazione dell'obiettivo di correzione dei saldi, mantenendo un'ottica annuale con riferimento al reperimento di risorse. Restano ad esempio da reperire le risorse necessarie per finanziare i rinnovi contrattuali del biennio 2010-2011 o per alimentare gli stanziamenti di spesa in conto capitale;
la correzione operata per l'esercizio in corso si basa esclusivamente sul ricorso a maggiori entrate nette, mentre sul lato della spesa la manovra assume carattere espansivo, principalmente con riferimento alla parte corrente. Per il 2009 la quota di correzione risulta ripartita in misura sostanzialmente paritaria su interventi sul lato dell'entrata e della spesa. A decorrere dal 2010 la correzione affidata al lato della spesa risulta maggioritaria, rappresentando circa i due terzi della manovra operata nel 2010 e i quattro quinti di quella operata nel 2011;
la manovra, mentre comporta un aumento di entrate nette che non raggiunge, nell'arco di tempo considerato, un punto percentuale rispetto all'intero ammontare delle entrate finali tendenziali, dal lato della spesa determina una riduzione netta pari ad oltre 3 punti percentuali entro il 2011. Tale riduzione risulta, peraltro, affidata all'eliminazione di una quota della spesa in conto capitale prevista a legislazione vigente superiore al 12 per cento;
in merito alla composizione della manovra netta fra i diversi aggregati di finanza pubblica, si sottolinea che tale ripartizione deriva in larga misura dall'attribuzione di carattere convenzionale degli effetti derivanti da alcune misure, con particolare riferimento ai rilevanti risparmi attesi dalla futura definizione del Patto di stabilità interno;
la quota delle risorse reperite a regime sul lato delle maggiori entrate, pari a meno di un quarto del totale, deriva essenzialmente da misure riguardanti tre comparti: le imprese del settore energetico, quelle del settore bancario e assicurativo e gli strumenti di lotta all'evasione;
con riferimento alle risorse reperite sul lato delle minori spese, superiore ai tre quarti del totale, si evidenzia che esse derivano essenzialmente da tre tipologie di misure: le disposizioni riguardanti il Patto di stabilità interno (articolo 77), quelle relative al settore della sanità (articolo 79) e quelle derivanti dalla riduzione delle risorse destinate a missioni di spesa corrente e in conto capitale (articolo 60). Minoritaria risulta invece il contributo derivante dal contenimento della spesa per il personale della pubblica amministrazione;
una larga quota della manovra poggia pertanto su misure la cui efficacia si basa su modalità attualmente non ancora definite, se non nei loro profili finanziari. In particolare, l'effettività dei risultati attesi dipenderà dalle modalità con cui ad esse verrà data attuazione, sia mediante successivi provvedimenti o accordi (Patto di stabilità interno e intesa Stato-regioni per la sanità), sia mediante l'effettiva capacità, da parte delle amministrazioni, di operare le rimodulazioni della spesa disposte dall'articolo 60, sia mediante la riorganizzazione del comparto dell'amministrazione finanziaria deputato al conseguimento di risultati crescenti in termini di lotta all'evasione;
rilevato altresì, sul piano del contenuto politico-programmatico del Documento, che:
il Documento non contiene misure effettivamente capaci di ovviare alla bassa produttività del lavoro, una delle principali cause del rallentamento della crescita del PIL. Le azioni necessarie ad incrementare la produttività sono state di recente ricordate dal Governatore della Banca d'Italia: accrescere la produttività dei servizi pubblici aprendoli al mercato, abbattere le rendite improduttive, rafforzare la concorrenza a livello nazionale e locale, investire nell'università e nella scuola, adeguare le infrastrutture, moderare la tassazione e semplificare il quadro legislativo (considerazioni finali, assemblea ordinaria dei partecipanti, Roma, 31 maggio 2008);
il DPEF non contiene misure in grado di fare fronte al basso tasso di occupazione (rapporto tra occupati e popolazione di età compresa tra i 15 ed i 64 anni) italiano, che era nel 2006 uno dei più bassi dell'area OCSE. Poco più del 58 per cento delle persone in età lavorativa aveva un lavoro e soprattutto solo il 46 per cento delle donne, quest'ultimo dato ci colloca al terzultimo posto tra i Paesi OCSE seguiti solo da Messico e Turchia;
il Documento non risolve i problemi posti dalla raccomandazione del Consiglio UE 14 maggio 2008 (2008/399/CE), adottata nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione, la quale, nell'aggiornare al 2008 gli indirizzi di massima per le politiche economiche e sull'attuazione delle politiche per l'occupazione, ha formulato, nei confronti dell'Italia, per quanto riguarda l'occupazione, i seguenti orientamenti: «Continuare a potenziare i servizi per l'infanzia e le persone anziane, onde conciliare vita professionale e vita familiare e incentivare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro; definire una strategia coerente per l'invecchiamento attivo onde aumentare l'occupazione a livello dei lavoratori più anziani e migliorare l'adeguatezza delle pensioni»;
il DPEF conferma i tassi di inflazione programmata contenuti nel precedente DPEF (1,7 per cento nel 2008 e 1,5 per cento annuo dal 2010 al 2013) in dispregio degli accordi tra Governo e parti sociali in materia di inflazione programmata che contemplano il mancato recupero dell'inflazione dovuta all'aumento degli input importati che determina un impoverimento netto per l'intero Paese. Risulta assolutamente carente il quadro programmatico della pubblica amministrazione, che indica per il 2011 un indebitamento pari al 2 per cento del PIL e fissa un obiettivo programmatico dello 0,1 per cento in termini nominali, con un effetto complessivo di correzione dell' 1,9 per cento;
l'introduzione di una carta acquisti da assegnare a cittadini residenti che versano in condizione di maggior disagio economico utilizzabile unicamente per acquistare generi alimentari e per pagare le bollette energetiche denota un approccio paternalistico implicito nel vincolo sulle tipologie merceologiche acquistabili. L'esperienza statunitense in merito dimostra (cosiddetto caso dei food stamps) come l'introduzione di un vincolo nell'utilizzo delle risorse causa uno stigma sociale a danno del ricevente anche se può aumentare la disponibilità del contribuente ad accettare l'imposizione fiscale. Su questo punto, la manovra appare pertanto del tutto irragionevole: si introduce una carta che in qualche misura umilia chi la riceve, introduce un vincolo inefficace e comporta notevoli costi amministrativi;
ritenuto che:
le recenti normative in materia di sicurezza e giustizia rischiano di imprimere al Paese una immagine di «terra ostile» per tutti coloro che intendono contribuire alla crescita, le liberalizzazioni rimangono «al palo» e le poche previste appaiono disorganiche e parziali, ma esiste una esplicita politica di sostegno fiscale e mediante servizi reali alle famiglie, in particolare quelle numerose, gli anziani e le donne sole;
in tema di politiche familiari il problema principale è quello di riportare ad unitarietà tutte queste politiche attraverso un progetto complessivo. È chiaro che l'obiettivo massimo sarebbe il raggiungimento di una vera equità fiscale per il tramite di una complessiva riforma del sistema, sostanzialmente attraverso lo strumento del quoziente familiare, ovvero l'indicazione come soggetto imponibile, non più dell'individuo, ma del nucleo familiare in quanto tale;

ad operare una radicale correzione degli indirizzi di politica economica, finalizzandola al rinnovamento del Paese, nel senso del rafforzamento della sua posizione competitiva, e di liberalizzazione di settori e comparti sinora caratterizzati da protezioni e limiti all'accesso di nuovi operatori, prescindendo da interventi microsettoriali di stampo punitivo e concentrando l'azione sui grandi servizi a rete nonché intervenendo sui conglomerati industriali di proprietà statale che spesso operano in regime di monopolio e che quasi sempre determinano maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
posto che esiste una relazione inversa tra la pressione fiscale e la crescita economica, ad attuare ogni efficace azione mirata alla riduzione della pressione fiscale, come espressamente richiesto dal Governatore della Banca d'Italia e al contenimento della spesa pubblica corrente mediante una efficace e costante azione di riduzione di quella improduttiva e degli sprechi, responsabilizzando i centri di spesa. L'azione dovrà operare mediante una radicale revisione dei fattori critici individuabili a monte della crescita inerziale della spesa, riconducibili alle dinamiche sinora registrate dalla spesa nei comparti del pubblico impiego, pensionistico e sanitario e degli enti decentrati ma evitando di operare tagli indiscriminati «orizzontali» quali quelli previsti dal decreto-legge n. 112 del 2008;
a prevedere la possibilità di applicare, per periodi transitori, forme di fiscalità di vantaggio per il sud valutando altresì la possibilità di ridurre le aliquote di imposta al sud rispetto al nord e la rideterminazione degli studi di settore per le imprese meridionali, nel senso di escludere tassativamente qualsiasi generico ed acritico aggiornamento ISTAT provvedendo altresì ad una interpretazione autentica in tema di crediti d'imposta tesa ad escludere qualsiasi decadenza dovuta a semplici irregolarità formali;
a sostenere una politica di privatizzazioni finalizzata all'apertura del sistema economico e del suo sviluppo, sostenendo campioni nazionali ed evitando asimmetrie nel grado di liberalizzazione da attuarsi che possano pregiudicare la nostra industria a vantaggio di gruppi monopolistici di Stato di paesi esteri;
a privilegiare una politica sociale di sostegno alla famiglia proseguendo un percorso già intrapreso nella XIV legislatura nella quale, sulla base del principio di sussidiarietà, sia affermato il primato sociale della famiglia, come nucleo fondamentale della società e a ciò siano finalizzate le politiche sociali e fiscali in linea con quanto affermato nell'interpellanza urgente presentata dall'onorevole Casini (n. 2-00025), concernente gli orientamenti del Governo in merito all'introduzione nel sistema fiscale di misure a favore dei nuclei familiari, anche a seguito della petizione popolare sottoscritta da oltre un milione di cittadini. A tale scopo si dovrà incentivare l'offerta di lavoro del coniuge a carico mentre per incentivare la natalità occorrerebbe invece prevedere (come già fanno le detrazioni ma in misura insufficiente) delle specifiche deduzioni fiscali per i figli, crescenti al numero di questi. Dette deduzioni rappresentano elementi di «quoziente familiare» che se attuato, oltre ai rilevanti oneri, produca anche un'attenuazione della progressività per le famiglie ad alto reddito, soprattutto quelle dove esiste un forte differenziale di reddito tra i coniugi;
a promuovere una legge annuale sulla concorrenza al fine di recepire elementi di «liberalizzazione» di mercati protetti segnalati dall'Autorità per il mercato e la concorrenza nella relazione annuale;
a introdurre ulteriori norme di trasparenza e concorrenza nel settore bancario, in particolar modo riguardante la portabilità dei mutui e dei conti correnti, rivedendo l'applicazione di oneri amministrativi e di gestione - come la commissione di massimo scoperto - che appesantiscono il costo del denaro a detrimento di imprese e famiglie;
a introdurre criteri di federalismo negli investimenti per opere infrastrutturali in accordo con la Conferenza Stato-regioni, affinché vi sia una equa distribuzione sul territorio nazionale di risorse per opere strategiche indicate nella «legge obiettivo»;
a garantire la riduzione dei tempi di attesa nelle prenotazioni per visite diagnostiche, quale elemento di definizione prioritario nella rivisitazione del Patto per la salute, che deve garantire i livelli uniformi di assistenza su tutto il territorio nazionale;
a definire il programma di sviluppo di produzione energetica, attraverso la costruzione di centrali nucleari, predisponendo in via prioritaria la individuazione delle localizzazioni anche dello smaltimento;
a garantire la sicurezza dei cittadini con idonee misure finanziarie ed ordinamentali a favore delle Forze dell'ordine e della sicurezza, al fine di dotare con uomini e mezzi le amministrazioni di competenza delle necessarie risorse per fronteggiare il crimine, soprattutto quello organizzato. In tal senso va attuato e potenziato il «Patto per la sicurezza» coinvolgendo i livelli di governo regionali e locali.
(6-00005) «Galletti, Tabacci, Ciccanti, Romano, Occhiuto».