La Camera,

premesso che:

se è vero che il consumo del territorio è una delle conseguenze dell'attività umana che riduce, in termini qualitativi e quantitativi, i suoli, le aree libere o naturali e le trasforma, è anche vero che il «benessere» umano può essere garantito solo se il «consumo del suolo» si mantiene entro certi limiti e se consente di mantenere ecosistemi vitali e funzionali per il benessere della popolazione e del pianeta, nella consapevolezza che il territorio è una risorsa limitata e quindi esauribile;

un lavoro analitico avviato recentemente dal Wwf Italia con l'Università dell'Aquila fa emergere dati che devono far riflettere: dal 1956 al 2001 la superficie urbanizzata del nostro Paese è aumentata del 500 per cento e si è valutato che dal 1990 al 2005 siamo stati capaci di trasformare oltre 3,5 milioni di ettari, cioè una superficie grande quasi quanto il Lazio e l'Abruzzo messi insieme. Fra questi ci sono due milioni di fertile terreno agricolo, che oggi è stato coperto da capannoni, case, strade ed altro;

ogni italiano vede oggi attribuirsi una media di 230 metri quadrati di urbanizzazione ed anche se le percentuali cambiano da regione a regione (dai 120 metri quadrati per abitante della Basilicata ai 400 del Friuli Venezia Giulia), l'insieme dà l'immagine di un territorio quasi saturo, disordinato, una sorta di città diffusa;

stando ai dati Istat, nel 2005 si sono stimati in Italia 10,9 milioni di edifici ad uso abitativo e 1,9 milioni di edifici aventi altre funzioni, per un totale di 12,8 milioni di edifici. La suddivisione per unità abitative ha portato a stimare il patrimonio immobiliare in circa 27 milioni di abitazioni;

come riportato dal recente dossier del Wwf sul consumo del suolo in Italia, sempre secondo i dati forniti dall'Istat, il 19,2 per cento risulta realizzato prima del 1919, il 12,3 per cento tra il 1920 ed il 1945, il 50 per cento tra il 1946 e il 1981, l'11,50 per cento tra il 1982 ed il 1991 e il 7 per cento dal 1992 al 2005;

l'Enea ha stimato che i 4/5 del patrimonio edilizio italiano richiede interventi di riqualificazione energetica;

i forti interessi che sottendono spesso al comparto delle costruzioni si sommano agli storici interessi legati ai cambi di destinazione d'uso delle aree agricole e all'edificabilità dei suoli, entrando così troppo spesso in conflitto con una seria e corretta programmazione e gestione del territorio. Purtroppo i piani urbanistico-territoriali hanno frequentemente accompagnato ed assecondato questo orientamento. A ciò vanno aggiunti gli interessi dei grandi costruttori, molto spesso coincidenti con quelli fondiari: i costruttori da tempo comprano le terre su cui edificano e non sempre le comprano con l'edificabilità sancita nei piani regolatori. Poi quelle terre, per molti motivi, diventano edificabili. Il guadagno in questo caso si moltiplica di molto;

ci si trova purtroppo di fronte a un territorio consumato e segnato profondamente, anche «grazie» al contributo nefasto del fenomeno dell'abusivismo, troppo spesso ignorato o tollerato, e anzi alimentato anche da quelli che, a giudizio dei firmatari del presente atto di indirizzo, sono le deprecabili norme di condono edilizio approvate negli anni scorsi;

i condoni edilizi hanno, infatti, contribuito fortemente ad alimentare la convinzione diffusa che sul territorio si possa compiere qualsiasi azione, anche senza avere l'autorizzazione di legge. È, invece, indispensabile sconfiggere questa cultura e riportare la necessaria trasparenza e rigore su tutti gli interventi che trasformano il territorio ed il paesaggio;

la pianificazione urbanistica e l'assetto del territorio sono inevitabilmente strettamente connesse. Il governo del territorio include, infatti, l'urbanistica, l'edilizia, i programmi infrastrutturali, il contrasto al dissesto idrogeologico, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio;

gli interventi per la tutela ed il risanamento del suolo e del sottosuolo vanno, quindi, necessariamente coordinati - se vogliono essere realmente efficaci - con le legge urbanistiche e con i piani regolatori, soprattutto con quelli urbanistici comunali, e non soltanto con i grandi piani territoriali. Spesso, infatti, gli enti locali - per motivazioni politiche, quali, ad esempio, l'approvazione dei piani urbanistici o la destinazione delle aree edificabili - non attuano il principio della prevenzione e, a volte, strutture pubbliche, quali scuole, caserme, ospedali, stazioni, vengono costruite in aree a rischio, quali, per esempio, quelle nelle prossime vicinanze dei fiumi;

a ciò si aggiunge il fatto che gli oneri di urbanizzazione vengono spesso usati per ripianare i bilanci dei comuni e questo spinge i comuni stessi a costruire per «fare cassa», anche a scapito di una corretta gestione del territorio;

è importante, quindi, portare a compimento quanto in materia di difesa del suolo ha previsto prima la legge n. 183 del 1989 e attualmente il codice ambientale del 2006, che ha introdotto l'innovativo istituto dei distretti idrografici, prevedendo la soppressione delle vecchie autorità di bacino e le istituzioni di otto distretti idrografici, con le conseguenti otto autorità di bacino distrettuale a copertura dell'intero territorio nazionale. In realtà, ancora oggi, le autorità di bacino istituite dalla legge n. 183 del 1989 non sono state soppresse;

gli aspetti negativi del consumo di suolo derivante dai processi di urbanizzazione consistono principalmente nella sottrazione di spazi alla natura ed all'agricoltura e nell'aumento dei consumi energetici. Tale fenomeno non è, però, solo legato all'aumento demografico, ma soprattutto al cambiamento di stili di vita e ad uno sviluppo troppo spesso incontrollato del mercato edilizio;

è, quindi, compito specifico dello Stato quello di assumere come principio generale valido quello del risparmio della risorsa territorio, mentre deve spettare alle regioni la specifica competenza di dare concreta attuazione a questo principio, definendone le modalità di applicazione e le procedure;

va ricordato che il «governo del territorio» rientra nella cosiddetta legislazione «concorrente» tra Stato e regioni (articolo 117 della Costituzione). Si tratta, dunque, di una competenza e di una responsabilità condivisa, cosicché entrambi i soggetti «concorrono», ciascuno nell'ambito delle proprie competenze, per il raggiungimento di una finalità quale la difesa dell'interesse pubblico. E sempre nell'ambito della legislazione concorrente rientrano sia la materia urbanistica (sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003), che quella edilizia (sentenza della Corte costituzionale n. 362 del 2003), in quanto comunque riconducibili al «governo del territorio»;

proprio in tema di politiche urbanistiche e di governo del territorio, nella XVI legislatura, e precisamente nel marzo 2009, il Governo ha avviato alcune misure per il rilancio del settore edilizio - il cosiddetto «piano casa 2» - che si sarebbe dovuto articolare in tre momenti tra loro collegati: un'intesa in sede di conferenza Stato-regioni, un decreto-legge con l'obiettivo di semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato, al fine di rendere più rapida ed efficace la disciplina dell'attività edilizia, e un disegno di legge delega per un generale riordino della materia urbanistica-edilizia;

l'ordine logico e cronologico doveva essere quello individuato in sede di conferenza Stato-regioni del 31 marzo 2009: prima una sorta di legge quadro statale, quindi a seguire le leggi regionali di natura attuativa. In realtà si è assistito, ad avviso dei firmatari del presente atto di indirizzo, ad un'evidente anomala inversione: il Governo non ha ancora emanato alcun provvedimento in materia e si trova paradossalmente ad attendere che tutte le regioni abbiano fatto la propria legge, per poi promuovere l'adeguamento della normativa nazionale;

il risultato è purtroppo un'assenza di regole chiare e soprattutto uniformi su tutto il territorio nazionale, nonché una procedura che, ad avviso dei firmatari del presente atto di indirizzo, appare di dubbia costituzionalità;

il «cuore» del suddetto «piano casa» sta dimostrando nei fatti la possibilità di costruire in deroga ai piani regolatori, con l'obiettivo principale di rispondere alla necessità di sostenere il settore delle costruzioni e delle imprese colpite dalla crisi;
di fatto si sta, quindi, assistendo a interventi delle singole regioni effettuati con modalità diverse, sulla base delle loro esigenze territoriali e senza alcun coordinamento da parte dello Stato. Una serie di interventi che «gonfiano» le cubature esistenti (20-30 per cento), sopraelevano gli edifici, consentono di demolire e trasferire altrove;

secondo una stima del Cresme (istituto di ricerca economica per l'edilizia) il cosiddetto «piano casa» produrrà nel settore dell'edilizia abitativa investimenti aggiuntivi per 42 miliardi tra il 2009 e il 2012, equivalenti a 106 milioni di metri cubi di nuove stanze, con una crescita complessiva del settore del 27 per cento. Tali misure, tuttavia, si inseriscono all'interno di quadro connotato da un cospicuo abusivismo di circa 30 mila unità abitative all'anno e un incremento, nel 2007, del 33 per cento del cemento illegale nelle aree demaniali e un più 19 cento dei crimini a danno dell'ecosistema marino (stime dell'Associazione nazionale costruttori edili);

oggi si registra, invece, un grande bisogno di riqualificare il patrimonio esistente, sia dal punto di vista strutturale che da quello dell'efficienza energetica e della sua ecosostenibilità, nonché di nuove norme che regolamentino le nuove edificazioni e che partano dal presupposto che il territorio è oggettivamente ormai saturo,
impegna il Governo:
ad assumere iniziative, nel rispetto del riparto di competenza costituzionalmente previsto, per la definizione di una normativa rigorosa in materia di pianificazione e di governo del territorio, che contengano principi chiari, irrinunciabili, fortemente omogenei e condivisi, in modo tale da costituire un quadro di riferimento certo e rigoroso per le singole normative regionali e che individui alcuni punti qualificanti per una gestione rispettosa e sostenibile del paesaggio e del territorio, con particolare riferimento ai seguenti profili:

a) riconoscere il territorio come bene comune e risorsa limitata ed esauribile, quale presupposto irrinunciabile per una pianificazione urbanistica sostenibile;

b) perseguire l'obiettivo di limitare il consumo del suolo anche attraverso il contenimento della diffusione urbana;

c) consentire nuovi impieghi di suolo a fini insediativi e infrastrutturali, solo qualora non sussistano alternative per il riuso e la riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti;

d) prevedere, sempre nell'ambito delle proprie prerogative, che sul territorio non urbanizzato e agricolo gli strumenti di pianificazione non consentano nuove edificazioni, se non strettamente funzionali all'esercizio delle attività agro-silvo-pastorali;

ad assumere iniziative in relazione al patrimonio esistente per:

a) realizzare - nell'ambito delle proprie prerogative - un'efficace e severa politica di contrasto alle violazioni in materia urbanistica e all'abusivismo edilizio, soprattutto costiero, che deturpa il nostro territorio e che in alcune aree del Paese ha una concentrazione intollerabile e rappresenta una vera e propria offesa al nostro territorio;

b) favorire una politica di «riutilizzazione» dell'attuale patrimonio, attraverso interventi per la sua messa in sicurezza e di adeguamento tecnologico, in coerenza con la necessità ineludibile di favorire un maggiore risparmio energetico;

c) incentivare e promuovere l'efficienza energetica nel settore dell'edilizia, anche attraverso la previsione di un sistema di incentivazione stabile e certo nel medio-lungo periodo, prevedendo a tal fine di portare finalmente a regime le norme attualmente vigenti di agevolazioni fiscali per gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici;

d) sottoporre a rigorosa tutela, all'interno di idonei strumenti di pianificazione e nell'ambito delle proprie competenze, i centri e gli insediamenti storici che rappresentano l'identità culturale del nostro Paese;

e) prevedere, in stretto coordinamento con gli enti locali interessati, una mappatura degli insediamenti urbanistici nelle aree a più elevato rischio idrogeologico, favorendone la loro eventuale delocalizzazione e prevedendo contestualmente il divieto di edificabilità, in dette aree, di nuovi insediamenti e infrastrutture;

a dare piena attuazione e a portare a compimento quanto in materia di difesa del suolo ha previsto da ultimo il decreto legislativo n. 152 del 2006, che ha introdotto l'istituto dei distretti idrografici e la soppressione (di fatto non ancora avvenuta) delle vecchie autorità di bacino;

a prevedere il necessario e costante stretto coordinamento tra gli interventi per la tutela e il risanamento del suolo e del sottosuolo e quanto previsto dalle leggi urbanistiche e dai piani regolatori degli enti locali.

(1-00320)
«Piffari, Scilipoti, Donadi, Borghesi, Evangelisti».