La Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea riferita all'anno 2015 (Doc. LXXXVII, n. 4) è stata trasmessa dal Governo alle Camere il 15 marzo scorso, in adempimento degli obblighi previsti all'articolo 13 della legge n. 234 del 2012.
Si tratta, secondo l'impianto della legge n. 234 del 2012, del principale strumento per l'esercizio della funzione di controllo ex post del Parlamento sulla condotta del Governo nelle sedi decisionali dell'Unione europea. In particolare, la Relazione dovrebbe consentire al Parlamento di verificare se ed in quale misura il Governo si è attenuto all'obbligo - previsto dall'articolo 7 della medesima legge - di rappresentare a livello europeo una posizione coerente con gli indirizzi espressi dalle Camere in merito a specifici atti o progetti di atti; la medesima disposizione impone al Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro per le politiche europee di riferire regolarmente alle Camere del seguito dato agli indirizzi parlamentari e, nel caso in cui il Governo non abbia potuto conformarsi agli indirizzi in questione, di riferire tempestivamente alle Camere, fornendo le appropriate motivazioni della posizione assunta.
Occorre sottolineare che, a differenza della Relazione programmatica - che indica le grandi priorità e linee di azione che il Governo intende perseguire a livello europeo nell'anno di riferimento - la Relazione consuntiva, secondo quanto disposto dal citato articolo 13 della legge n. 234 del 2012, dovrebbe recare un rendiconto dettagliato delle attività svolte e delle posizioni assunte dall'Italia nell'anno precedente, al fine di consentire alle Camere di verificare l'adeguatezza e l'efficacia dell'azione negoziale italiana e la sua rispondenza rispetto agli indirizzi parlamentari.
In particolare, il documento deve indicare:
a) gli sviluppi del processo di integrazione europea, con particolare riguardo alle attività del Consiglio europeo e del Consiglio, alle questioni istituzionali, alla politica estera e di sicurezza comune nonché alle relazioni esterne dell'Unione europea, ai settori della giustizia e degli affari interni e agli orientamenti generali delle politiche dell'Unione;
b) la partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'UE e in generale alle attività delle istituzioni europee per la realizzazione delle principali politiche settoriali, con particolare riferimento alle linee negoziali che hanno caratterizzato l'azione italiana;
c) l'attuazione in Italia delle politiche di coesione economica, sociale e territoriale, l'andamento dei flussi finanziari verso l'Italia e la loro utilizzazione, con riferimento anche alle relazioni della Corte dei conti europea, accompagnati da una valutazione di merito sui principali risultati annualmente conseguiti;
d) il seguito dato e le iniziative assunte in relazione ai pareri, alle osservazioni e agli atti di indirizzo delle Camere.
La Relazione consuntiva per il 2015 si articola in cinque parti.
La parte prima è dedicata agli sviluppi del processo di integrazione europea e alle questioni istituzionali e consta, a sua volta di tre capitoli aventi contenuto eterogeneo. Nel primo capitolo sono illustrate brevemente le realizzazioni delle due Presidenze semestrali del Consiglio dell'UE nel 2015 (Lettonia e Lussemburgo); il secondo concerne le questioni istituzionali, con particolare riferimento all'Accordo interistituzionale «Legiferare meglio», al negoziato UE-Regno Unito sul cd. BREXIT, alla riforma del Tribunale UE, alla Rule of Law e Adesione dell'UE alla CEDU, nonché ai rapporti con le Istituzioni dell'Unione europea; infine, il terzo capitolo intitolato «il coordinamento delle politiche macroeconomiche», tratta delle questioni riconducibili alle politiche economiche, monetarie, fiscali e di bilancio, al Piano di investimenti per l'Europa (Piano Juncker) e all'Unione bancaria e servizi finanziari.
L'azione svolta dal Governo nell'ambito delle principali politiche orizzontali e settoriali dell'Unione è trattata ampiamente nella parte seconda della Relazione. Si tratta della parte più rilevante del documento, contenente indicazioni dettagliate relative a questioni specialistiche e tecnicamente complesse, per ciascuna politica o settore di attività dell'Unione. Più precisamente, sono analizzate le politiche orizzontali, come le politiche per il mercato unico e la competitività, in linea con le Strategie della Commissione europea in materia di beni e servizi, mercato unico digitale, energia e mercato dei capitali, e le politiche settoriali, quali le politiche di natura sociale o volte al rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia in Europa ed oltre i suoi confini.
La Relazione si focalizza nella parte terza sul tema della dimensione esterna dell'Unione europea, illustrando l'azione governativa in materia di politica estera e di sicurezza comune, nonché in materia di allargamento, politica di vicinato e di collaborazione con paesi terzi.
La parte quarta, concernente l'attività di comunicazione e formazione sull'attività dell'Unione europea, dà conto delle iniziative assunte in materia di comunicazione sulle attività dell'Unione e illustra le attività svolte dal Governo nella fase di formazione della posizione italiana su progetti di atti dell'UE.
Infine, nella parte quinta si dà conto del coordinamento nazionale delle politiche europee, con particolare riguardo al ruolo e alle attività del Comitato interministeriale per gli affari dell'UE (CIAE) e del Comitato Tecnico di Valutazione (CTV), agli adempimenti di natura informativa e accesso agli atti delle Istituzioni dell'Unione europea, al contenzioso dinanzi alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, nonché alle misure legislative e non legislative poste in essere da Parlamento e Governo per l'attuazione del diritto dell'UE nell'ordinamento italiano e per la soluzione delle procedure di infrazione.
Di particolare interesse sono i dati relativi ai flussi di atti e documenti trasmessi dal Governo alle Camere, ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 234 del 2012, nell'ambito del c.d. meccanismo di informazione qualificata. Nel 2015, infatti, su oltre 6.600 atti e documenti dell'UE presi in esame dal CIAE, circa 47 progetti di atti legislativi e 80 documenti prelegislativi, sono stati segnalati dal Governo in ragione della loro particolare rilevanza. Inoltre, sui progetti di atti legislativi sono state inviate 28 relazioni tecniche predisposte dalle amministrazioni competenti.
La Relazione è accompagnata da cinque allegati, che includono: l'elenco dei Consigli dell'Unione europea e dei Consigli europei svoltisi nel corso del 2015, con l'indicazione dei temi trattati, delle deliberazioni legislative assunte e delle attività non legislative svolte; le tabelle riepilogative dei flussi finanziari dell'UE all'Italia nel medesimo anno; l'elenco delle direttive recepite nel 2015; i seguiti dati agli atti di indirizzo parlamentare, incluse le risoluzioni approvate dalle Camere prima dei Consigli europei; un elenco degli acronimi.
Con riguardo alla rispondenza della struttura e dei contenuti alla previsione di cui all'articolo 13, comma 2 della legge n. 234 del 2012, la Relazione presenta una struttura complessivamente coerente con le previsioni legislative, relativamente agli strumenti di partecipazione dell'Italia all'Unione europea.
La Relazione reca in linea generale l'indicazione della linea politica di azione seguita dal Governo sui principali dossier esaminati nelle sedi decisionali europee, evidenziandone in diversi casi anche l'evoluzione a fronte di profili di criticità del negoziato.
Sono inoltre richiamati gli atti di indirizzo adottati dalla Camera e al Senato con riferimento a specifici progetti o questioni, sebbene non in tutti i casi sia precisato in quale misura essi siano stati tenuti in considerazione nella formazione della posizione italiana, limitandosi ad un generico richiamo alla coerenza della posizione del Governo con le raccomandazioni adottate in sede parlamentare.
Sotto questo profilo, l'allegato IV della Relazione presenta due apposite tabelle contenenti gli estremi dei seguiti dati dal Governo agli atti di indirizzo parlamentare, includendo anche le risoluzioni approvate dal Senato e dalla Camera in occasione dei Consigli europei svoltisi nel 2015.
Oltre a rendere la Relazione più completa delle precedenti (per gli anni 2013 e 2014), ciò agevola la verifica della coerenza complessiva dell'azione europea del Governo con gli orientamenti del Parlamento, in accoglimento di quanto richiesto dall'Assemblea della Camera dei deputati con la risoluzione n. 6/00151, approvata il 2 luglio 2015 nell'ambito dell'esame delle Relazioni consuntive per il 2013 e il 2014.
In conclusione, la Relazione consuntiva per il 2015 costituisce una positiva evoluzione delle Relazioni presentate dal Governo negli ultimi anni, sia relativamente alla tempestività della sua presentazione (la Relazione consuntiva per il 2013 fu presentata oltre un anno dopo la scadenza prevista), sia con riguardo alla esaustività dei contenuti ed alla connessa leggibilità del documento.
La maggiore chiarezza e la migliore organizzazione interna del documento - peraltro più volte auspicate dalla Camera in sede di esame delle precedenti Relazioni consuntive - rendono più agevole il giudizio politico che il Parlamento è chiamato ad esprimere.
Quanto al merito del Documento, la Relazione, come sottolineato in premessa, consente di operare una valutazione accurata dell'azione condotta dal nostro Paese a livello europeo nel 2015, concernente tutte le politiche dell'Unione.
A tale analisi offrono un contributo i pareri delle Commissioni di settore, che hanno esaminato la Relazione per gli ambiti di rispettiva competenza, evidenziando all'esito del dibattito alcuni specifici temi:
nell'ambito delle politiche economiche, è stata sottolineata l'esigenza di porre al centro dell'agenda europea il rilancio della crescita e dell'occupazione in Europa, utilizzando appieno tutti gli strumenti necessari per realizzare gli investimenti strategici, nonché applicando con intelligenza i meccanismi sulla flessibilità di bilancio, nella prospettiva di rafforzare e completare realmente l'Unione Economica e Monetaria;
si è altresì evidenziata l'opportunità di riavviare uno stabile processo di crescita economica e sociale, quale condizione indispensabile per ripristinare un ampio consenso europeo sulla positività storica dell'esperienza dell'Unione e per riavvicinare effettivamente i cittadini alle istituzioni della UE;
si è quindi rilevata la necessità di perseguire una serie di ambiziosi obiettivi di politica economica, quali in primo luogo la convergenza strutturale delle economie, il completamento dell'Unione finanziaria, la promozione di una politica fiscale responsabile, il contrasto alla frode, all'evasione ed all'elusione fiscale, al fine di sostenere in primo luogo la ripresa dell'economia reale e legale;
in tema di politiche culturali, è stata rimarcata la necessità di attuare precise politiche di diffusione della conoscenza degli strumenti operativi e finanziari delle istituzioni europee e dei risultati conseguiti, anche in attuazione di quanto stabilito dall'articolo 167 del Trattato sul funzionamento dell'UE in materia di cultura, considerato che l'attuale crisi delle istituzioni dell'Unione dipende dalla circostanza che presso di esse si concentra un sapere tecnico, scollegato però dal potere di controllo istituzionale e di influenza dell'opinione pubblica dei Paesi membri, determinando un'insufficiente consapevolezza dei modi di formazione dell'indirizzo politico comunitario;
in tema di politica estera, è stata ricordata l'adozione nel corso del 2015 della nuova Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile, cui l'Italia ha contribuito fattivamente nel corso del processo negoziale, in particolare riallineando su una posizione comune i 28 Paesi membri dell'Unione europea;
è stato altresì espresso apprezzamento per l'impegno dell'Italia diretto a favorire la stabilizzazione e la democratizzazione del proprio vicinato strategico, a promuovere un approccio integrato per i fenomeni migratori in atto, nonché a proseguire l'azione italiana in tema di cooperazione allo sviluppo e di aiuto umanitario;
in tema di politica di sicurezza e di difesa comune, il Documento pone in risalto la complessità del quadro geopolitico internazionale nonché la necessità di migliorare le capacità di pianificazione e condotta a livello strategico, integrando le componenti civili e militari per la gestione delle crisi e segnala l'esigenza di un incremento dell'efficacia degli attuali strumenti a disposizione della Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC);
in tale ambito appare apprezzabile che nel corso del 2015 l'Italia abbia sostenuto, nell'ambito del contributo nazionale all'EDA, la ricerca sui programmi di interesse prioritario tra i quali, in particolare, alcuni programmi riguardanti la Difesa cibernetica; appare altresì auspicabile che siano favorite, di concerto con gli altri Paesi Membri dell'Unione europea, le condizioni politiche e tecniche necessarie per l'avvio di missioni nell'ambito della Politica Estera di Sicurezza e Difesa dell'Unione Europea secondo le modalità previste dagli articoli 42, 43, 44 e 46 del Trattato sull'Unione europea;
con riferimento al processo di integrazione europea e alle politiche istituzionali, è stata evidenziata l'esigenza di rafforzare ulteriormente il coordinamento tra le diverse amministrazioni nazionali, sia per quanto riguarda la fase ascendente degli atti dell'Unione europea, sia per quanto concerne il contenzioso in atto presso la Corte di giustizia dell'Unione europea, anche al fine di migliorare il tasso di trasposizione nell'ordinamento italiano delle direttive riguardanti il mercato interno (cosiddetto scoreboard del mercato interno), nonché di ridurre ancora il numero di infrazioni comunitarie pendenti nei confronti dell'Italia.
Con riferimento infine, all'esame del Documento in sede referente, la XIV Commissione, nel corso del dibattito, ha affrontato lo specifico tema delle politiche di diffusione della conoscenza della struttura e del funzionamento delle Istituzioni europee, come anche della storia comparata dei Paesi dell'Unione. In tal senso si è ritenuto opportuno sollecitare il Governo, poiché solo una adeguata e costante attenzione su questi aspetti - cui peraltro è dedicato il Titolo XIII del Trattato sul Funzionamento dell'UE - può consentire di contrastare le spinte populistiche che rischiano di mettere in pericolo il progetto europeo.
La XIV Commissione auspica pertanto che il Governo possa farsi promotore presso le Istituzioni europee di specifiche azioni mirate ad incentivare la formazione della coscienza e della cittadinanza europea.
Sempre con riguardo al tema della cittadinanza comune, è stata inoltre sottolineata la necessità di destinare adeguate risorse al Programma Erasmus, che costituisce uno strumento culturale fondamentale per lo sviluppo dell'identità europea, nel quadro di opportune politiche di sostegno economico alla ricerca, sia nelle scienze esatte che nelle materie umanistiche.
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