La Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea (Doc. LXXXVII, n.1), relativa all'anno 2012, è stata presentata dal Governo ai sensi dell'articolo 13, comma 2, della legge n. 234 del 2012.
In base a tale disposizione, la relazione è trasmessa alle Camere, entro il 28 febbraio di ogni anno, «al fine di fornire al Parlamento tutti gli elementi conoscitivi necessari per valutare la partecipazione dell'Italia all'Unione europea» nell'anno precedente. A questo scopo, il documento deve indicare:
a) gli sviluppi del processo di integrazione europea, con particolare riguardo alle attività del Consiglio europeo e del Consiglio, alle questioni istituzionali, alla politica estera e di sicurezza comune nonché alle relazioni esterne dell'Unione europea, ai settori della giustizia e degli affari interni e agli orientamenti generali delle politiche dell'Unione;
b) la partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'UE e in generale alle attività delle istituzioni europee per la realizzazione delle principali politiche settoriali, con particolare riferimento alle linee negoziali che hanno caratterizzato l'azione italiana;
c) dati consuntivi e una valutazione di merito della predetta partecipazione, anche in termini di efficienza ed efficacia dell'attività svolta in relazione ai risultati conseguiti;
d) l'attuazione in Italia delle politiche di coesione economica, sociale e territoriale, l'andamento dei flussi finanziari verso l'Italia e la loro utilizzazione, con riferimento anche alle relazioni della Corte dei conti europea, accompagnati da una valutazione di merito sui principali risultati annualmente conseguiti;
e) il seguito dato e le iniziative assunte in relazione ai pareri, alle osservazioni e agli atti di indirizzo delle Camere, nonché delle regioni, a livello di giunte e di assemblee.
In sostanza, a differenza della Relazione programmatica - che indica le grandi priorità e linee di azione che il Governo intende perseguire a livello europeo nell'anno di riferimento - la Relazione consuntiva dovrebbe recare un rendiconto dettagliato delle attività svolte e delle posizioni assunte dall'Italia nell'anno precedente, al fine di consentire alle Camere di verificare l'adeguatezza e l'efficacia dell'azione negoziale italiana e la sua rispondenza rispetto agli indirizzi parlamentari.
Si tratta dunque del principale strumento per l'esercizio della funzione di controllo ex post del Parlamento sulla condotta del Governo nelle sedi decisionali dell'Unione europea.
In via preliminare, occorre sottolineare come la Relazione consuntiva relativa al 2012, a causa dello scioglimento delle Camere e dei tempi necessari per la costituzione del nuovo Governo, sia stata trasmessa al Parlamento il 12 giugno scorso, ad oltre tre mesi dalla scadenza del termine del 28 febbraio, previsto ai fini della presentazione dalla legge n. 234 del 2012.
Ciò rende evidentemente meno agevole ed immediata la valutazione del documento e dell'attività svolta dal Governo.
Tuttavia, la relazione - sebbene risponda solo in parte ai requisiti fissati dalla legge, per le ragioni che saranno illustrate più specificamente in seguito - consente di ricostruire l'impostazione complessiva della politica europea del Governo nell'ultimo scorcio della passata legislatura e di valutarne l'efficacia complessiva.
L'articolazione della Relazione
La Relazione è articolata in una premessa - che delinea in modo sintetico la posizione assunta dall'Italia sui grandi temi e politiche dell'UE - ed in quattro parti.
La prima tratta degli sviluppi del processo di integrazione europea e si compone, a sua volta, di tre capitoli (relativi, rispettivamente, al quadro generale, alla politica estera e di sicurezza comune e alle relazioni esterne e ai settori della giustizia e affari interni).
La seconda parte illustra la partecipazione dell'Italia alla formazione delle principali politiche settoriali.
La terza espone, invece, più in dettaglio la partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione ed è articolata in tre capitoli, che danno conto della partecipazione alla fase preparatoria e negoziale degli atti legislativi europei, dell'attuazione della normativa europea in Italia e delle attività di formazione e comunicazione in materia europea svolte dal Governo.
La quarta parte, infine, prende in considerazione l'attuazione in Italia delle politiche di coesione, l'andamento dei flussi finanziari tra l'Unione e il nostro Paese, nonché i risultati conseguiti attraverso il loro utilizzo.
La Relazione è accompagnata da dieci allegati, in attuazione dell'articolo 13, comma 2, della legge n. 234 sopra richiamato, tra cui l'elenco dei Consigli europei e dei Consigli svoltisi nel corso del 2012, con l'indicazione degli argomenti trattati, l'indicazione dei due ricorsi presentati dall'Italia alla Corte di giustizia, nonché l'elenco dei provvedimenti regionali di attuazione di direttive europee.
I principali contenuti della Relazione
Unione economica e monetaria
La Relazione riserva, anzitutto, una particolare attenzione ai temi economici e finanziari, formulando un giudizio complessivamente positivo sulle misure adottate a livello europeo al fine di mantenere la stabilità dell'area euro, incluso il nuovo sistema di governance economica. Ad avviso del Governo, gli sforzi compiuti hanno consentito di mitigare gli impatti di una crisi globale del sistema finanziario e di promuovere sia a livello europeo che nazionale, unitamente alle misure di consolidamento dei conti pubblici, una costante azione per favorire la crescita, la competitività e l'occupazione. La Relazione riconosce, tuttavia, che la gravità della crisi non ha tuttora consentito agli sforzi compiuti in sede europea e nazionale di produrre effetti visibili in termini di ripresa dell'economia e dell'occupazione.
In tale contesto, il documento rivendica quale successo dell'azione del Governo, l'adozione da parte del Consiglio europeo del 28-29 giugno 2012 del Patto per la crescita e l'occupazione che articola in modo organico le misure di rilancio dell'economia a livello nazionale ed europeo, da affiancare alla normativa sulla disciplina di bilancio.
Anche con riferimento al rafforzamento dell'architettura istituzionale dell'Unione economica e monetaria (UEM), la Relazione sottolinea come il Governo abbia ispirato la propria azione a due principali obiettivi:
sostenere un credibile e ambizioso processo di riforma, insistendo sull'esigenza di agire nel rigoroso rispetto del quadro giuridico dell'Unione e di assicurare anche il pieno coinvolgimento del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali;
assicurare che il rafforzamento della disciplina e delle regole volte ad assicurare la stabilità sia accompagnato da meccanismi capaci di promuovere la prosperità e la crescita equilibrata in tutti i Paesi dell'Unione, assicurando un'equa condivisione dei benefici e dei rischi della moneta unica.
QFP 2014-2020
Un secondo tema generale affrontato dalla Relazione è il negoziato sul Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020, su cui è stato definito un accordo lo scorso 27 giugno. La posizione italiana - come ricordato dal documento - è stata caratterizzata dalla necessità di migliorare il saldo netto nazionale, e da un approccio globale, ispirato dai principi dell'uso efficiente delle risorse (in particolare per sostenere la crescita economica), della solidarietà e dell'equità.
Azione esterna
Con riguardo al terzo grande tema affrontato, la dimensione esterna dell'Unione, la Relazione ricorda anzitutto che l'Italia ha mantenuto nel 2012 un convinto sostegno all'obiettivo di rafforzare il ruolo dell'Unione europea sulla scena internazionale, che consenta a quest'ultima di parlare con una sola voce su tutte le principali questioni dell'agenda globale. Il documento ricorda, a questo riguardo, l'adozione della Risoluzione ONU sullo status rafforzato dell'Unione europea in seno all'Assemblea generale delle Nazioni Unite, un risultato per il quale il Governo si è battuto in prima linea conducendo un'intensa ed estesa azione diplomatica.
Per quanto riguarda l'allargamento, il Governo si è adoperato per garantire un adeguato riconoscimento dei progressi negoziali registrati dai Paesi candidati, in particolare della Serbia, del Kosovo e del Montenegro.
Con riguardo alla Politica europea di vicinato (PEV), l'Italia ha sottolineato la necessità di fornire risposte adeguate alle istanze espresse dai Paesi in cui si è verificata la cosiddetta «primavera araba», in termini di sostegno politico ed economico alla non facile evoluzione democratica in corso nella regione. La Relazione ricorda, al riguardo, come l'impegno italiano per portare a compimento partenariati privilegiati con i partner mediterranei sia stato coronato dalla definizione dei nuovi piani d'azione con Marocco e Tunisia, e come l'Italia abbia continuato anche a monitorare con attenzione gli sviluppi in Egitto e in Libia.
Nel settore della cooperazione allo sviluppo, nel corso del 2012 l'Italia si è confermata quarto contribuente al Fondo europeo di sviluppo (FES) e ha sostenuto iniziative di sviluppo concentrate specificatamente sul raggiungimento degli Obiettivi di sviluppo del millennio entro il 2015, con particolare riguardo alla «primavera araba», all'Africa Sub-sahariana e ai Paesi meno avanzati, e al nesso tra migrazione e sviluppo.
Con riferimento alla politica commerciale, la Relazione ricorda come l'Italia abbia sostenuto con convinzione l'impegno dell'Alto Rappresentante Ashton volto a rafforzare le relazioni con i Paesi terzi (in particolare con partner strategici dell'UE), quale strumento per promuovere la crescita e l'occupazione in Europa.
Allo scopo di tutelare le specifiche caratteristiche del sistema produttivo ed industriale italiano, il Governo si è inoltre impegnato affinché in sede europea venisse raggiunta una soluzione di compromesso per l'adozione di una regolamentazione sull'etichettatura di origine di alcuni prodotti provenienti da Paesi terzi (il cosiddetto regolamento «Made in»). In seguito alla decisione della Commissione di ritirare la proposta, l'Italia ha insistito affinché fossero valutate soluzioni alternative, e fosse effettuata un'analisi giuridica dettagliata per definire uno schema di etichettatura a tutela dei consumatori, della trasparenza sui mercati e della concorrenza leale, suscettibile di non essere considerato un ostacolo tecnico agli scambi internazionali e di contribuire efficacemente a contrastare l'uso ingannevole e fraudolento delle indicazioni di origine europee.
Per quanto attiene, infine, alla Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC), la Relazione ricorda che, tramite le proprie Forze armate, nel corso del 2012 l'Italia è risultata, in media, il quarto Paese contributore, con una partecipazione principalmente incentrata nella lotta alla pirateria.
Giustizia e affari interni
La Relazione sottolinea come l'Italia si sia impegnata per dare rilievo centrale, nell'azione europea, alle problematiche connesse all'immigrazione illegale e in particolar modo all'onere sostenuto dagli Stati membri di frontiera esterna. Tale strategia ha tuttavia incontrato forti resistenze degli Stati membri non direttamente coinvolti nella gestione delle frontiere esterne, soprattutto marittime, dell'Unione europea.
Mercato interno e concorrenza
La Relazione si sofferma diffusamente sul processo di revisione della disciplina settoriale ed orizzontale degli aiuti di Stato alle imprese (aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà; aiuti alla ricerca, sviluppo e innovazione; aiuti agli investimenti; aiuti alle PMI; aiuti alla tutela ambientale, ecc.), sottolineando come il Governo abbia perseguito, nell'interlocuzione con le Istituzioni dell'Unione, l'obiettivo di continuare a garantire un elevato livello di protezione della concorrenza, senza ostacolare la ripresa economica e la riconversione del tessuto industriale.
La Relazione richiama inoltre le questioni connesse alla cooperazione rafforzata sul brevetto unitario, che sono tuttavia state oggetto di approfondimento presso la XIV Commissione nell'ambito dell'esame della Relazione programmatica.
Politiche fiscali
La Relazione richiama l'avvio della cooperazione rafforzata per l'istituzione di un'imposta armonizzata sulle transazioni finanziarie tra undici Stati membri, inclusa l'Italia.
Politiche sociali
La Relazione segnala l'impegno del Governo a seguire con attenzione l'attuazione della iniziativa-faro «Una piattaforma europea contro la povertà e l'emarginazione», lanciata dalla Commissione europea nell'ambito della Strategia Europa 2020.
Istruzione, cultura e turismo
La Relazione riporta che nel settore dell'istruzione, il Governo ha considerato prioritario il rafforzamento del ruolo dell'educazione come strumento della «Strategia Europa 2020», nonché la modernizzazione dell'istruzione superiore. Nel settore della cultura, l'ambito principale di attività del Governo è stato costituito dall'Agenda europea della cultura, con particolare riguardo ai lavori in tema di diversità culturale, accesso alla cultura, e promozione delle partnership creative.
Nel settore del turismo, la Relazione considera interessante la prospettiva dell'istituzione di un marchio di qualità europeo, che si propone di aumentare la sicurezza e la fiducia dei consumatori nei prodotti turistici e di premiare gli sforzi dell'industria per offrire servizi di qualità.
Salute e tutela dei consumatori
In materia di sanità, la Relazione segnala in particolare i lavori per la definizione della proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero e riafferma, al riguardo, l'importanza di continuare a porre l'attenzione sui risvolti connessi con la libera circolazione delle persone e con la libera prestazione di servizi sanitari nei Paesi europei.
Con riferimento alla tutela dei consumatori, la Relazione ricorda l'approvazione, da parte del Consiglio competitività di una risoluzione sull'Agenda europea del consumatore, futura strategia pluriennale europea nel settore della politica dei consumatori, oltre alla prosecuzione del negoziato sulla proposta di direttiva sull'ADR (risoluzione alternativa delle controversie) e sulla proposta di regolamento relativo alla risoluzione delle controversie on-line.
Ricerca e sviluppo
La Relazione richiama il contribuito offerto dal Governo nel corso del 2012 a tutte le iniziative per il sostegno delle attività di ricerca e sviluppo, con particolare attenzione al negoziato sul pacchetto legislativo Horizon 2020.
Ambiente ed energia
Relativamente alle politiche ambientali ed energetiche, la Relazione ricorda come l'Italia sia in prima linea nel promuovere in sede europea la transizione verso un'economia verde e l'adozione, nel perseguimento delle politiche ambientali, di un approccio integrato con aspetti sociali e economici.
Il coordinamento della posizione negoziale dell'Italia e l'attività del CIACE
Una particolare rilevanza riveste, ai fini della valutazione della efficacia dell'azione dell'Italia nelle fasi di formazione e di attuazione delle politiche europee la parte terza della Relazione (relativa al funzionamento degli strumenti di partecipazione dell'Italia al processo di integrazione europea).
Nella prima sezione della parte terza, la Relazione fornisce anzitutto indicazioni in merito all'attività svolta dal Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE), ridenominato CIAE dalla legge n. 234 del 2012.
Si evince chiaramente come l'attività del Comitato si sia svolta essenzialmente, anche nel 2012, a livello amministrativo piuttosto che politico, attraverso il Comitato tecnico permanente del CIACE, che ha esercitato funzioni di impulso e coordinamento nella definizione della posizione italiana sulle proposte di atti normativi di fonte europea.
Peraltro, l'attività del comitato tecnico è stata caratterizzata, come negli anni precedenti da un approccio selettivo, concentrandosi, anche alla luce delle esigue risorse disponibili soltanto su alcuni dossier specifici, di particolare importanza strategica e caratterizzati comunque da un elevato livello di trasversalità, nonché in alcuni casi da una specifica richiesta di assistenza e coordinamento proveniente dalle amministrazioni interessate.
In particolare la Relazione indica al riguardo le seguenti materie: l'attuazione della Strategia 2020, le proposte legislative relative agli organismi geneticamente modificati, i dossier connessi all'attuazione del pacchetto clima-energia, l'iniziativa legislativa dei cittadini.
L'informazione al Parlamento
La sezione I della parte II riserva una specifica attenzione agli adempimenti di natura informativa di competenza dell'ufficio di segreteria del CIACE ed in particolare a quelli volti a dare attuazione agli obblighi informativi allora previsti dalla legge n. 11 del 2005.
In particolare, si riporta come siano stati inviati alle Camere, tramite il portale e-urop@, 6.175 documenti; di questi sono stati segnalati, in quanto ritenuti di particolare rilevanza:
140 progetti di atti legislativi (direttive, regolamenti e decisioni);
133 documenti di natura non legislativa (libri verdi, libri bianchi, comunicazioni e altri documenti rilevanti).
Con riferimento ai 140 atti legislativi, al fine di agevolare la partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà l'ufficio di segreteria del CIACE ha provveduto ad inviare all'Amministrazione con competenza prevalente per materia (e per le iniziative più trasversali, anche alle altre amministrazioni maggiormente interessate) 81 richieste di informazioni, di cui all'articolo 4-quater della legge n. 11 del 2005, e a trasmettere alle Camere le 6 risposte formulate dalle amministrazioni.
Infine, la Relazione indica che sono pervenute al CIACE dalle Camere un totale di 63 atti di indirizzo, di cui 7 dalla Camera dei deputati e 56 dal Senato.
Tutti i documenti pervenuti sono stati inviati all'Amministrazione con competenza prevalente per materia (e per le iniziative caratterizzate da una rilevante trasversalità, anche alle altre amministrazioni maggiormente interessate) ed ai competenti servizi della Rappresentanza Permanente a Bruxelles, affinché se ne possa tenere conto ai fini della definizione della posizione italiana da sostenere ai tavoli negoziali in sede di Unione europea.
Attuazione della normativa dell'Unione europea
La sezione II della parte III riporta i principali provvedimenti adottati nel 2012 per assicurare l'adeguamento dell'ordinamento interno a quello europeo e richiama i dati relativi alle procedure di infrazione pendenti nei confronti dell'Italia.
Con riguardo al primo profilo, merita richiamare l'attenzione sull'inserimento di diverse disposizioni volte a recepire direttive o a dare soluzione a procedure di infrazione in due decreti legge e nella legge di stabilità, anche a fronte della mancata approvazione delle leggi comunitarie 2011 e 2012.
Si tratta di un fenomeno non nuovo che denuncia le carenze dello strumento della legge comunitaria cui si è tentato di porre rimedio con la legge n. 234 del 2012, che ha previsto lo sdoppiamento della medesima legge comunitaria in due distinti provvedimenti, la legge europea e la legge di delegazione europea.
Sarà necessario assicurare, anche sulla base dell'esperienza dell’iter dei primi due disegni di legge europea e di delegazione europea esaminati dal Senato in prima lettura e dalla Camera in seconda lettura, che l'innovazione non sia vanificata da ritardi determinati dalle procedure di esame e dalla conflittualità politica su questioni estranee all'adempimento di obblighi europei.
Con riferimento alle procedure di infrazione, la Relazione pone in evidenza la forte riduzione dalle 136, pendenti a gennaio 2012, alle 99 a dicembre 2012. Questo significativo risultato è stato parzialmente vanificato dalla mancata approvazione delle leggi comunitarie 2011 e 2012, per cui il numero di procedure pendenti alla data del 26 luglio 2013 è risalito a 106.
L'esame della Relazione presso la XIV Commissione
La XIV Commissione ha avviato l'esame della Relazione consuntiva, congiuntamente all'esame dei disegni di legge di delegazione europea e di legge europea per il 2013, nella seduta dell'11 luglio 2013, alla presenza del ministro per gli affari europei Enzo Moavero Milanesi.
Nel corso dell'esame la Commissione XIV ha ritenuto opportuno valutare i contenuti del documento non tanto al fine di formulare un giudizio «storico» sulla politica europea del precedente Governo ma piuttosto al fine di identificare i fattori strutturali di forza e di debolezza della partecipazione italiana alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea.
Pertanto, è stata anzitutto verificata la rispondenza del documento al dettato dell'articolo 12 della legge n. 234 e sono state quindi approfondite le sezioni concernenti più specificamente gli strumenti di partecipazione alla formazione all'attuazione della normativa e delle politiche europee.
La rispondenza della Relazione al dettato legislativo
La XIV Commissione ha anzitutto convenuto che la Relazione per il 2012 costituisce un forte progresso rispetto alle Relazioni consuntive precedenti che erano state oggetto di critiche severe nelle risoluzioni approvate dalla Camera.
Queste ultime, in contrasto con il dettato della legge, si risolvevano in una ricostruzione dettagliata delle iniziative delle Istituzioni europee dando conto solo in casi isolati delle posizioni assunte dall'Italia.
La Relazione per il 2012 invece, salvo che per alcuni settori, non si limita ad una cronaca di quanto avvenuto a livello europeo ma riporta la posizione rappresentata dal Governo nei negoziati e gli obiettivi generali perseguiti per ciascuna politica dal nostro Paese.
In questa prospettiva, assume un particolare rilievo soprattutto la premessa della Relazione che, in coerenza con il dettato dell'articolo 13 della legge n. 234 e con le richieste formulate dalla Camera nelle risoluzioni approvate sulle Relazioni consuntive per il 2010 e per il 2011, delinea in modo efficace e sintetico la posizione dell'Italia e le linee generali dell'azione negoziale svolta dal Governo sui grandi temi e politiche dell'UE, costituendo una sorta di guida alla lettura del documento.
Al tempo stesso, la XIV Commissione ha rilevato come la Relazione consuntiva per il 2012 presenti sotto altri aspetti le lacune che erano già state denunciate nelle risoluzioni sopra richiamate, approvate dalla Camere sulle Relazioni consuntive per il 2010 e per il 2011:
viene quasi completamente ignorato il dettato del secondo periodo della lettera d) del comma 2 dell'articolo 13 della legge n. 234, in quanto non si dà conto se non in modo occasionale e quasi evasivo del seguito dato ad atti di indirizzo delle Camere su progetti di atti o su grandi questioni. L'esempio più significativo è costituito dalla mancata menzione delle mozioni approvate, in identico testo, da Senato e Camera prima dei Consigli europei di gennaio e giugno 2012, le quali hanno concorso a definire la posizione dell'Italia sulla nuova governance economica e sulle iniziative per la crescita;
rimane evidente una forte eterogeneità nella redazione di alcune sezioni. Alcune privilegiano correttamente l'illustrazione della posizione del Governo, altre si risolvono nella mera descrizione delle iniziative europee dicendo poco o nulla sulla linea assunta dal Governo.
Le risoluzioni sopra citate avevano impegnato il Governo, tra le altre cose, a predisporre la Relazione «secondo criteri più omogenei ed in forma più sintetica» e dando «adeguatamente e specificamente conto del seguito dato dal Governo agli atti di indirizzo approvati dalle Camere in merito alla formazione delle politiche e della normativa dell'Unione europea».
La mancata indicazione del seguito dato agli atti di indirizzo delle Camere costituisce una lacuna grave in quanto non consente la verifica del puntuale adempimento dell'obbligo posto in capo al Governo dall'articolo 7 della legge n. 234 del 2012 (e prima ancora dall'articolo 4-bis della legge n. 11 del 2005). Tale disposizione impone al Governo di assicurare che la posizione rappresentata dall'Italia in sede di Consiglio dei Ministri dell'Unione europea ovvero nelle relazioni con altre istituzioni od organi dell'Unione europea tenga conto degli indirizzi definiti dalle Camere in esito all'esame di progetti, atti o questioni relativi all'Unione europea. Il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro per le politiche europee riferisce regolarmente alle Camere del seguito dato agli indirizzi parlamentari. Nel caso in cui il Governo non abbia potuto conformarsi agli indirizzi in questione, il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro per le
politiche europee riferisce tempestivamente alle Camere, fornendo le appropriate motivazioni della posizione assunta.
Dalla lettura del documento si ha invece l'impressione che in molti casi gli atti di indirizzo approvati dalle Camere - in costante crescita quantitativa e qualitativa - non siano presi in considerazione dalle amministrazioni e dai Ministri competenti, vanificando sostanzialmente l'intervento parlamentare.
L'esame delle singole sezioni del documento ha posto in rilievo il diverso approccio seguito dalle varie amministrazioni statali interessate nella predisposizione del documento.
Nella parte I, relativa agli Sviluppi del processo di integrazione europea nel 2012, le sezioni I (governance economica, ESM, Fiscal compact, QFP 2014-2020) e II (azione esterna) riportano sistematicamente e accuratamente le posizioni assunte dal Governo ma, come già detto, sono completamente ignorati gli atti di indirizzo approvati dalle Camere prime delle più importanti riunioni del Consiglio europeo (in particolare di gennaio e giugno 2012).
Con riferimento alla sezione III (GAI) va evidenziato il diverso approccio seguito nelle diverse parti della sottosezione relativa alla giustizia, che reca per alcune proposte l'indicazione della posizione del Governo, riconnettendola alle pronunce delle Camere, ma in alcuni casi si limita a riassumere i contenuti di proposte legislative e del relativo iter.
La sottosezione sugli affari interni (immigrazione, visti, asilo) espone con sistematicità e chiarezza la posizione e gli obiettivi perseguiti dal Governo (sotto questo profilo è forse la più efficace dell'intera Relazione), ma omette il riferimento agli indirizzi parlamentari.
Nella parte II, relativa alla partecipazione al processo normativo dell'UE, si registra una forte eterogeneità nella redazione delle singole sezioni, denunciando probabilmente l'approccio differenziato delle diverse amministrazioni che hanno contribuito alla relativa predisposizione.
In particolare, nelle sezioni relative a mercato interno e concorrenza viene indicata, sebbene con qualche lacuna e, in alcuni casi, con un certa laconicità, la posizione del Governo sulle grandi questioni e sulle proposte normative principali ma manca il riferimento agli indirizzi delle Camere. Clamoroso è il caso delle proposte di direttiva in materia di appalti e concessioni, su cui la Camera ha adottato nel dicembre 2012 un articolato documento finale.
Analoghe considerazioni valgono per la PAC, per l'ambiente, per l'energia e per la politica fiscale, in relazione alle quali si ricostruisce in modo efficace ed esaustivo l'attività e gli obiettivi negoziali del Governo ma si ignorano, con alcune significative eccezioni (ad esempio sulla cooperazione amministrativa fiscale) gli indirizzi espressi da entrambe le Camere.
In altre sezioni (in particolare quelle relative ai servizi finanziari e alla protezione dei consumatori) ci si limita a riferire che il Governo ha seguito con particolare attenzione il negoziato su determinati atti, ma non viene indicata la posizione seguita dall'Italia su ciascuna proposta o, quanto meno, la linea generale d'intervento del Governo in materia né, tanto meno, viene richiamata la posizione delle Camere.
Nelle sezioni relative ai trasporti e all'occupazione e alle politiche sociali (p. 100), salute (p. 126), si indica solo occasionalmente e in modo non sempre chiaro la posizione tenuta dall'Italia; anzi, in alcuni casi - tra cui la tassazione dei prodotti energetici - la relazione sembra riportare la posizione rappresentata dal Ministero competente a livello di coordinamento interno e non quella poi sostenuta a livello europeo dal Governo.
Le sezioni Cultura e Turismo riportano invece adeguatamente le priorità perseguite dal Governo.
La parte III è soddisfacente per quanto attiene alla illustrazione dei metodi e agli ambiti di intervento del Comitato interministeriale per gli affari europei (CIAE) ma risulta carente nella parte relativa al raccordo con il Parlamento: ci si limita infatti a fornire alcuni dati statistici ma manca qualsiasi considerazione sull'efficacia del raccordo e sulle modalità per migliorarlo.
Peraltro i dati relativi alla Camera confermano - come già denunciato dalla XIV Commissione nella passata legislatura - che al CIAE non sono inoltrate le pronunce della Camere trasmesse formalmente al Presidente del Consiglio e al Ministro per gli affari europei.
Nessuna considerazione viene svolta - come sarebbe stato legittimo attendersi - sulla tempestività delle pronunce delle Camere, sulla scarsa partecipazione di rappresentanti del Governo alle sedute delle commissioni in cui si approvano indirizzi su progetti di atti europei, sulle difficoltà legate all'attivazione della riserva di esame parlamentare.
Analoghe considerazioni valgono per il raccordo con le regioni e le assemblee regionali, in merito al quale non si offre alcuna valutazione di merito.
La formazione della posizione dell'Italia nelle sedi decisionali europee
La Relazione conferma, nonostante alcuni significativi progressi, le difficoltà nella realizzazione di un sistematico coordinamento tra tutti gli attori nazionali interessati nella formazione della posizione italiana a livello europeo.
In particolare, come già ricordato, il CIACE (ora CIAE) ha operato nel 2012 soltanto a livello amministrativo e su pochi dossier orizzontali di particolare rilevanza.
Occorre chiedersi se tale approccio, motivato soprattutto dalla scarsità di risorse a disposizione dell'organismo, sia sufficiente ad assicurare la coerenza e l'efficacia dell'azione negoziale italiana.
Indubbiamente la scelta del Governo Monti - confermata dal Governo Letta - di attribuire tutte le competenze di coordinamento dell'azione del Governo in materia europea al Ministro degli affari europei ha segnato, come dimostrato dall'esperienza recente, un forte passo in avanti verso l'affermazione di una maggiore coerenza nella gestione dei negoziati sulle questioni di maggiore rilevanza o di natura multisettoriale.
La nomina di un Ministro degli affari europei ha inoltre il merito di aver definitivamente segnato la distinzione tra gli affari europei, che sono dimensione necessaria di tutte le politiche pubbliche, e gli affari esteri, che attengono invece alle relazioni internazionali.
Al tempo stesso, l'esperienza maturata dalle commissioni parlamentari sia nella passata legislatura sia nel primo scorcio della legislatura in corso, evidenzia come in taluni casi, anche di importanza significativa, le amministrazioni interessate non siano in grado di definire in modo precoce una posizione negoziale e di raccordarla con l'impostazione complessiva della politica europea dell'Italia. Anche laddove - soprattutto grazie alla necessità di adempiere ai nuovi obblighi di informazione qualificata posti dall'articolo 6 della legge n. 234 del 2012 - le amministrazioni pervengono ad individuare tempestivamente i profili di maggiore criticità di iniziative legislative europee, non sempre si registra la capacità di elaborare una linea negoziale coerente.
Un coordinamento regolare in seno al CIAE, a livello quanto meno amministrativo, su un più ampio numero di dossier di rilevanza significativa potrebbe contribuire pertanto a migliorare la conduzione del negoziato sin dalle fasi precoci, assicurando una maggiore coerenza dell'azione delle amministrazioni interessate e della Rappresentanza permanente presso l'Unione europea.
Considerazioni conclusive
L'esame della Relazione consuntiva per il 2012 conferma tre fattori di criticità strutturali che pregiudicano l'autorevolezza e l'efficienza della partecipazione italiana all'Unione europea.
Il primo risiede nella difficoltà che si registrano nella formazione della posizione italiana nel processo decisionale dell'Unione da parte delle amministrazioni competenti, in merito alle quali appare necessario migliorare gli strumenti di coordinamento esistenti, a partire dall'attività del CIAE.
Il secondo attiene alla difficoltà per il Parlamento di esercitare le proprie funzioni di indirizzo e controllo sull'attività del Governo in materia europea, nonostante alcuni innegabili progressi.
Va riconosciuto al Governo Monti - così come a quello in carica - il merito di aver tenuto costantemente informate le Camere sulle grandi questioni all'esame delle Istituzioni dell'Unione europea, quali in particolare la governance economica e le misure di risposta alla crisi. In questo senso sono apprezzabili le audizioni del Ministro per gli affari europei e le comunicazioni in assemblea del Presidente del Consiglio prima e dopo le principali riunioni del Consiglio europeo e del Vertice dei Capi di Stato e di Governo dell'area euro.
Al tempo stesso, resta da costruire un dialogo sistematico con il Governo su specifici progetti legislativi e questioni all'esame delle singole commissioni parlamentari. Alla crescita esponenziale nella passata legislatura dell'intervento della Camera in fase ascendente ha fatto riscontro un miglioramento solo parziale dell'interlocuzione a livello politico con il Governo.
È urgente porre rimedio a queste carenze. Le prossime tappe del processo di integrazione, con la creazione di un'autentica unione economica e la prospettiva di unione politica, prospettano ampie condivisioni di sovranità nazionali in settori fondamentali che non potranno che essere operate con il pieno e sistematico coinvolgimento delle Camere in tutte le scelte politiche e normative dell'UE.
Il consolidamento del raccordo tra Parlamento e Governo in materia europea non risponde, peraltro, soltanto all'esigenza di rispettare i principi costituzionali italiani ma è funzionale ad uno sviluppo equilibrato del processo di integrazione, in cui il nostro Paese possa continuare a giocare un ruolo centrale.
Il riconoscimento ad alcuni Parlamenti nazionali, come quello tedesco, per effetto di disposizioni o pronunce delle corti costituzionali, del potere di approvazione preventiva o di opposizione all'adesione dei rispettivi governi in merito a decisioni dell'UE di particolare importanza e delicatezza, crea il rischio di un pericoloso disallineamento tra Stati membri e Parlamenti nazionali dell'Unione europea.
È evidente che i Paesi in cui il Governo dovrà acquisire il concerto preventivo dei rispettivi Parlamenti, avranno un potere negoziale maggiore rispetto a quelli in cui le assemblee elettive hanno in materia un ruolo marginale o formale.
In questa chiave, è fondamentale che il Governo dia piena e sistematica attuazione a tutti gli obblighi informativi previsti dalla legge n. 234 del 2012 e che le Camere si avvalgano in via più sistematica ed efficace degli strumenti di intervento nella formazione e nella attuazione delle politiche europee previsti dalla medesima legge e dal Regolamento della Camera.
Sotto il primo profilo, è indispensabile che il Governo provveda all'attuazione delle previsioni degli articoli 3 e 4 della nuova legge che prevedono la trasmissione alle Camere delle relazioni e note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente e l'assistenza documentale ed informativa della medesima rappresentanza agli uffici delle Camere. La disponibilità di tali note - che la rappresentanza già predispone sistematicamente - assicurerebbe, senza alcun onore amministrativo aggiuntivo, l'informazione delle Camere sull'effettivo andamento dei negoziati a livello europeo, che si svolgono in ampia misura in sedi informali e prive di pubblicità, quali i triloghi tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione.
Sotto il secondo profilo, occorre rafforzare in tutti gli organi parlamentari la consapevolezza della priorità dell'intervento nella formazione e nell'attuazione della normativa europea, che viene invece, non di rado, considerato di importanza secondaria rispetto all'attività legislativa o di indirizzo di mera rilevanza nazionale.
A questo riguardo, andrebbe anche valutata la possibilità di introdurre modificazioni alle procedure previste dal Regolamento della Camera in materia di esame di progetti di atti dell'Unione europea, volte a rafforzare, sul modello di quanto previsto dal Regolamento del Senato, il ruolo della XIV Commissione in caso di inerzia delle commissioni di merito.
Il terzo elemento di criticità attiene alla attuazione degli obblighi europei nell'ordinamento interno.
Occorre, a questo riguardo, valorizzare le innovazioni introdotte dalla legge n. 234 del 2012, sia in merito alla legge europea e di delegazione europea sia in relazione agli obblighi informativi del Governo verso le Camere in materia di procedure di contenzioso e precontenzioso.
Per un verso, si potrebbe valutare, attraverso le opportune modifiche regolamentari, l'attribuzione alla Commissione politiche UE di una competenza referente piena sui provvedimenti in questione.
Per altro verso, si potrebbero utilizzare, in coerenza con il dettato dell'articolo 15 della legge n. 234, le informazioni trasmesse dal Governo in merito all'avvio o agli sviluppi delle procedure di infrazione per attivare sistematicamente nei confronti delle amministrazioni competenti gli atti di indirizzo e controllo opportuni.
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