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PARLIAMENTARY ASSEMBLY OF THE COUNCIL OF EUROPE

RESOLUTION 2109 (2016) ⁽¹⁾
Provisional version

The situation of refugees and migrants under the EU-Turkey Agreement of 18 March 2016

Parliamentary Assembly,

1. The Parliamentary Assembly takes note of the European Union-Turkey Agreement of 18 March 2016, adopted against the background of the unprecedented numbers of refugees and migrants arriving in Western Europe via the Eastern Mediterranean and Western Balkans route in 2015, which had generated political tensions in many States and an institutional crisis in the European Union. It recalls the fact that Turkey currently hosts over 2.7 million Syrian refugees, on whom it estimates to have spent over 7 billion euros.
2. The Assembly considers that the EU-Turkey Agreement raises several serious human rights issues relating to both its substance and its implementation now and in the future, in particular the following:
2.1. the Greek asylum system lacks the capacity to ensure timely registration of asylum applications, issue of first instance decisions or determination of appeals; the new Greek Law 4375/2016 may help to address earlier shortcomings but will not ensure adequate capacity;

(1) Assembly debate on 20 April 2016 (15^th Sitting) (see Doc. 14028, report of the Committee on Migration, Refugees and Displaced Persons, rapporteur: Ms Tineke Strik). Text adopted by the Assembly on 20 April 2016 (15^th Sitting).

2.2. detention of asylum seekers in the «hotspots» on the Aegean islands may be incompatible with the requirements of the European Convention on Human Rights (ETS No. 5), due notably to procedural failures undermining the legal grounds for detention and inadequate detention conditions;
2.3. children and vulnerable persons are not systematically referred from detention to appropriate alternative facilities;
2.4. returns of Syrian refugees to Turkey as a «first country of asylum» may be contrary to European Union and/or international law, as Turkey may not ensure protection that is «sufficient», according to the position of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), and there have been reports of onward refoulement of Syrians;
2.5. returns of asylum seekers, whether Syrians or not, to Turkey as a «safe third country» are contrary to European Union and/or international law, as Turkey does not provide them with protection in accordance with the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, non-Syrians do not have effective access to the asylum procedure and there have been reports of onward refoulement of both Syrians and non-Syrians;Pag. 3
2.6. remedies against decisions to return asylum seekers to Turkey do not always have automatic suspensive effect, as required by the European Convention on Human Rights;
2.7. resettlement of Syrian refugees from Turkey is made conditional on the number of returns from Greece and will subsequently depend on a «Voluntary Humanitarian Readmission Scheme», which is likely in practice to generate unacceptably low levels of resettlement;
2.8. there have been unreasonable delays in the European Union's disbursement of financial assistance promised to Turkey to help support Syrian refugees in Turkey, which should not depend on developments in the Aegean Sea.

3. The Assembly also has concerns relating to certain parallel initiatives in areas closely related to the EU-Turkey Agreement, in particular the following:
3.1. the closure by «the former Yugoslav Republic of Macedonia» of its southern border, coupled with the EU-Turkey Agreement, has added to the pressure on Greece, a country already struggling with the effects of budgetary and financial austerity;
3.2. most European Union member States have effectively failed to honour their pledges to relocate refugees from Greece, despite the growing pressure that country is under;
3.3. it is premature to consider resuming transfers to Greece under the Dublin Regulation given the continuing inadequacies of its asylum system, the additional pressure of its current situation and the fact that the Committee of Ministers of the Council of Europe has not yet closed supervision of execution by Greece of the judgment of the European Court of Human Rights in the case of M.S.S. v. Belgium and Greece.

4. The Assembly therefore recommends that Greece, as an implementing party of the EU-Turkey Agreement, and the European Union, insofar as it provides relevant operational assistance to the Greek authorities:
4.1. refrain from automatic detention of asylum seekers and ensure strict adherence to the requirements of national law, the European Convention on Human Rights and European Union law concerning both the grounds for and conditions of detention, with adequate provision for alternatives where detention is not justified or otherwise inappropriate, including following the expiry of time limits;
4.2. systematically ensure that children and vulnerable persons are promptly excluded from detention and referred to appropriate alternative facilities;
4.3. ensure that the rights and provisions under the European Union Reception Conditions Directive are fully respected for all refugees and migrants arriving in Greece;
4.4. refer the question of interpretation of the concept of «sufficient protection» in Article 35 of the European Union Asylum Procedures Directive to the Court of Justice of the European Union and, until such interpretation has been given, refrain from involuntary returns of Syrian refugees to Turkey under this provision;
4.5. refrain from involuntary returns of asylum seekers to Turkey in reliance on Article 38 of the Asylum Procedures Directive;
4.6. ensure that sufficient resources, from within the Greek administration and seconded from other European Union member States, are rapidly made available so as to allow effective access to a proper asylum procedure and rapid first instance decisions and appeal determination, in accordance with European Union law, especially for applicants in detention;
4.7. revise the legislation to ensure that all appeals against decisions to return to Turkey have an automatic suspensive effect;Pag. 4
4.8. ensure that all migrants and asylum seekers whose applications are not accepted are treated with dignity and in full compliance with the European Union Return Directive.

5. The Assembly also recommends to the European Union, its member States, and States participating in European Union resettlement schemes, as appropriate:
5.1. resettlement pledges made under the 20 July 2015 European Union agreement on resettlement should be rapidly and fully honoured, regardless of developments in the implementation of the EU- Turkey Agreement; beyond that, substantial numbers of Syrian refugees should be resettled from Turkey;
5.2. family reunion of refugees should be allowed without any delay or complicated procedures, in order to prevent family members from being forced to take an irregular route to reunification;
5.3. the financial assistance promised to Turkey in November 2015 to help support Syrian refugees should be disbursed without further delay;
5.4. commitments to relocate refugees from Greece should be rapidly fulfilled;
5.5. there should be no further consideration of resuming transfers to Greece under the Dublin Regulation until the Committee of Ministers has closed its supervision of execution by Greece of the M.S.S. judgment.

6. Finally, the Assembly recommends that Turkey:
6.1. withdraw its geographical limitation to the 1951 Refugee Convention and recognise the status and fully respect the rights of refugees under that convention;
6.2. refrain from any onward refoulement of asylum seekers returned from Greece, ensuring access to the asylum system and to an effective remedy with suspensive effect against removal as required by the European Convention on Human Rights;
6.3. ensure that all migrants and asylum seekers returned from Greece are treated in full accordance with international standards, including on detention.

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ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE

RÈSOLUTION 2109 (2016) ⁽¹⁾
Version provisoire

La situation des réfugiés et des migrants dans le cadre de l'Accord UE-Turquie du 18 mars 2016

Assemblée parlementaire,

1. L'Assemblée parlementaire prend note de l'accord du 18 mars 2016 conclu entre l'Union européenne et la Turquie avec, en toile de fond, l'arrivée en 2015 d'un nombre sans précédent de réfugiés et de migrants en Europe occidentale par la route de la Méditerranée orientale et des Balkans occidentaux, qui avait provoqué des tensions politiques dans de nombreux Etats et une crise institutionnelle au sein de l'Union européenne. Elle rappelle que la Turquie accueille actuellement plus de 2,7 millions de réfugiés syriens et aurait, selon ses estimations, dépensé plus de 7 milliards d'euros en leur faveur.
2. L'Assemblée considère que l'accord UE-Turquie soulève plusieurs questions importantes en matière de droits de l'homme, tant sur le fond que sur le plan de sa mise en œuvre immédiate et ultérieure. En particulier:
2.1. le système d'asile grec n'est pas en mesure d'assurer l'enregistrement des demandes d'asile ni de rendre les décisions en première instance ou les décisions

(1) Discussion par l'Assemblée le 20 avril 2016 (15^e séance) (voir Doc. 14028, rapport de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées, rapporteure: Mme Tineke Strik). Texte adopté par l'Assemblée le 20 avril 2016 (15^e séance).

définitives en appel dans des délais raisonnables. La nouvelle loi grecque 4375/2016 pourrait contribuer à remédier aux lacunes constatées mais n'assurera pas pour autant des capacités suffisantes;
2.2. la rétention des demandeurs d'asile dans les «hotspots» des îles de la mer Egée pourrait être incompatible avec les exigences de la Convention européenne des droits de l'homme (STE n. 5), notamment en raison des vices de procédure qui entachent le fondement juridique de la rétention et du caractère inapproprié des conditions de rétention;
2.3. les mineurs et les personnes vulnérables placés en rétention ne sont pas systématiquement dirigés vers des structures d'accueil appropriées;
2.4. le renvoi des réfugiés syriens en Turquie en tant que «premier pays d'asile» pourrait être contraire au droit de l'Union européenne et/ou au droit international, étant donné que, de l'avis du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), la protection assurée par la Turquie pourrait ne pas être «suffisante»; des cas de refoulement indirect de Syriens ont également été signalés;
2.5. le renvoi de demandeurs d'asile, syriens ou non, vers la Turquie en tant que «pays tiers sûr» est contraire au droit de l'Union européenne et au droit internatio- Pag. 6nal: la Turquie ne leur fournit pas la protection prévue par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, les non-Syriens ne bénéficient pas d'un accès effectif à la procédure d'asile, et des cas de refoulement indirect de Syriens et de non-Syriens ont été signalés;
2.6. les recours formés contre les décisions de renvoi des demandeurs d'asile vers la Turquie n'ont pas toujours l'effet suspensif automatique prévu par la Convention européenne des droits de l'homme;
2.7. la réinstallation des réfugiés syriens présents en Turquie est subordonnée au nombre de Syriens renvoyés en Turquie depuis la Grèce et dépend par conséquent d'un «programme d'admission humanitaire volontaire»; dans la pratique, de telles dispositions risquent de se traduire par des taux de réinstallation très faibles, ce qui est inadmissible;
2.8. des retards excessifs ont été enregistrés dans le versement par l'Union européenne de l'aide financière promise à la Turquie pour l'aider à fournir une assistance aux réfugiés syriens présents sur son territoire, qui ne devrait pas dépendre de l’évolution de la situation dans la mer Egée.

3. l'Assemblée a également des préoccupations concernant certaines initiatives parallèles dans des domaines étroitement liés à l'accord UE-Turquie. En particulier:
3.1. la fermeture de la frontière méridionale de «l'ex-République yougoslave de Macédoine», combinée à l'accord UE-Turquie, a encore accru la pression pesant sur la Grèce, un pays déjà aux prises avec les effets de l'austérité budgétaire et financière;
3.2. la plupart des Etats membres de l'Union européenne n'ont pas honoré leurs engagements en matière de relocalisation des réfugiés depuis la Grèce, malgré la pression croissante subie par ce pays;
3.3. il est prématuré d'envisager de reprendre les transferts vers la Grèce au titre du Règlement de Dublin, étant donné les défaillances persistantes du régime d'asile grec, les pressions supplémentaires engendrées par la situation actuelle du pays et le fait que le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe n'a pas encore clos sa surveillance de l'exécution par la Grèce de l'arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce.

4. En conséquence, l'Assemblée recommande à la Grèce, en tant que partie exécutante de l'accord UE-Turquie, et à l'Union européenne, dans la mesure où celle-ci fournit une assistance opérationnelle aux autorités grecques:
4.1. de s'abstenir de placer systématiquement en rétention les demandeurs d'asile et de garantir le respect rigoureux des exigences prévues par le droit interne, la Convention européenne des droits de l'homme et le droit de l'Union européenne concernant les motifs et les conditions de rétention, en prévoyant des solutions de remplacement satisfaisantes lorsque la rétention n'est pas justifiée ou serait inappropriée, par exemple à l'expiration du délai légal;
4.2. de veiller systématiquement à ce qu'il soit mis fin sans délai à la rétention des mineurs et des personnes vulnérables et à ce qu'ils soient orientés vers des structures d'accueil adaptées;
4.3. de veiller à ce que les droits prévus par la directive de l'Union européenne relative aux conditions d'accueil et les dispositions de cette directive soient pleinement respectés pour tous les réfugiés et migrants arrivant en Grèce;
4.4. de renvoyer à la Cour de Justice de l'Union européenne la question de l'interprétation de la notion de «protection suffisante» qui figure à l'article 35 de la directive relative aux procédures d'asile et, dans l'attente de l'interprétation de la Cour de Justice, de s'abstenir de procéder au rapatriement involontaire de réfugiés syriens vers la Turquie en application de cette disposition;Pag. 7
4.5. de s'abstenir de procéder au rapatriement involontaire de demandeurs d'asile vers la Turquie en s'appuyant sur l'article 38 de la directive relative aux procédures d'asile;
4.6. faire en sorte que des moyens suffisants, mobilisés par l'administration grecque ou mis à disposition par d'autres Etats membres de l'Union européenne, soient rapidement mis en œuvre afin de permettre l'accès effectif à une procédure d'asile satisfaisante et à des décisions rapides en première instance et en appel, conformément au droit de l'Union européenne, notamment pour les demandeurs placés en rétention;
4.7. de réviser la législation pour garantir que tous les recours formés contre une décision de renvoi en Turquie aient un effet suspensif automatique;
4.8. de veiller à ce que tous les migrants et demandeurs d'asile dont la demande est rejetée soient traités avec dignité et en pleine conformité avec la directive «retour» de l'Union européenne.

5. l'Assemblée recommande en outre à l'Union européenne, à ses Etats membres et aux Etats participant aux programmes de réinstallation de l'Union européenne, selon le cas:
5.1. de faire en sorte que les engagements pris en matière de réinstallation dans le cadre de l'accord de l'Union européenne du 20 juillet 2015 sur la réinstallation soient honorés rapidement et pleinement, indépendamment de la mise en œuvre de l'accord UE-Turquie; qu'en outre, un nombre important de réfugiés syriens soient réinstallés depuis la Turquie;
5.2. d'autoriser sans tarder et sans procédure complexe le regroupement familial des réfugiés, afin d’éviter que les membres de leur famille ne soient contraints d'emprunter des voies irrégulières pour les rejoindre;
5.3. de verser sans plus attendre l'aide financière promise à la Turquie en novembre 2015 pour l'aider à fournir une assistance aux réfugiés syriens;
5.4. d'honorer rapidement les engagements pris en matière de relocalisation de réfugiés depuis la Grèce;
5.5. de ne pas envisager une reprise des transferts vers la Grèce au titre du Règlement de Dublin avant que le Comité des Ministres ait clos sa surveillance de l'exécution par la Grèce de l'arrêt M.S.S.

6. Enfin, l'Assemblée recommande à la Turquie:
6.1. de retirer sa réserve géographique à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, ainsi que de reconnaître le statut des réfugiés sous l’égide de cette convention et de respecter pleinement les droits qui en découlent;
6.2. de s'abstenir de procéder à tout refoulement indirect des demandeurs d'asile renvoyés depuis la Grèce, en garantissant l'accès au système d'asile et à un recours effectif avec effet suspensif contre le renvoi, comme l'exige la Convention européenne des droits de l'homme;
6.3. de veiller à ce que tous les migrants et tous les demandeurs d'asile renvoyés depuis la Grèce soient traités dans le respect scrupuleux des normes internationales, y compris en matière de détention.

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ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D'EUROPA

RISOLUZIONE 2109 (2016)

La situazione dei profughi e dei migranti nel contesto dell'accordo UE-Turchia del 18 marzo 2016

Assemblea parlamentare,
Origine – discussione in Aula del 20 aprile 2016 (XVª seduta) (cfr. Doc. 14028, relazione della Commissione Migrazione, profughi e sfollati, relatrice: On. Tineke Strik). Testo adottato dall'Assemblea il 20 aprile 2016 (XVª seduta).

1. L'Assemblea parlamentare prende atto dell'accordo UE-Turchia del 18 marzo 2016, adottato sullo sfondo dell'afflusso senza precedenti di rifugiati e migranti in Europa occidentale attraverso la rotta del Mediterraneo orientale e dei Balcani occidentali nel 2015, il quale aveva suscitato tensioni politiche in molti Stati e una crisi istituzionale nell'Unione europea. L'Assemblea ricorda che la Turchia sta ospitando al momento più di 2,7 milioni di profughi siriani, per i quali valuta di aver speso oltre sette miliardi di euro.
2. L'Assemblea ritiene che l'accordo UE-Turchia sollevi diverse gravi questioni in materia di diritti umani, sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello applicativo, adesso e in futuro, e segnatamente le seguenti:
2.1. il sistema di asilo greco non è in grado di garantire la registrazione delle domande di asilo, l'emanazione delle decisioni in prima istanza o le decisioni sui ricorsi in tempi celeri; la nuova legge greca 4375/2016 può contribuire a ovviare alle carenze precedenti, ma non garantirà una capacità adeguata;
2.2. la detenzione dei richiedenti asilo negli «hotspots» situati nelle isole dell'Egeo potrebbe essere incompatibile con quanto prescritto dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (STE n. 5), in particolare a causa delle carenze procedurali che indeboliscono le basi giuridiche per la detenzione e delle condizioni detentive inadeguate;
2.3. i bambini e le persone vulnerabili non sono sistematicamente indirizzati dalle strutture di detenzione a strutture alternative adeguate;
2.4. i rientri di profughi siriani in Turchia quale «Paese di primo asilo» potrebbero essere in contrasto con il diritto dell'Unione europea e/o internazionale poiché la Turchia, stando alla posizione dell'Alto Commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (UNHCR), non può garantire una protezione «sufficiente», e sono stati segnalati casi di ulteriore refoulement (respingimento) di siriani;
2.5. i rientri di richiedenti asilo, siriani o meno, in Turchia come «Paese terzo sicuro» sono in contrasto con il diritto dell'Unione europea e/o internazionale, poiché la Turchia non fornisce loro Pag. 9protezione in conformità con la Convenzione del 1951 sullo statuto dei rifugiati, i non siriani non hanno un accesso effettivo alla procedura di asilo e sono stati segnalati casi di ulteriore refoulement (respingimento) sia di siriani che di non siriani;
2.6. non sempre i mezzi di ricorso contro le decisioni di rientro in Turchia dei richiedenti asilo hanno un automatico effetto sospensivo, come previsto dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
2.7. il reinsediamento dei profughi siriani a partire dalla Turchia è subordinato al numero di rientri dalla Grecia, e in seguito dipenderà da un «Programma volontario di riammissione umanitaria», il quale rischia in pratica di produrre livelli di reinsediamento inaccettabilmente bassi;
2.8. nell'erogazione dell'assistenza finanziaria promessa dall'Unione europea alla Turchia per aiutarla a sostenere i rifugiati siriani sul suo territorio si sono verificati irragionevoli ritardi, che non dovrebbero dipendere dagli sviluppi nel Mar Egeo.

3. L'Assemblea è inoltre preoccupata per talune iniziative parallele in ambiti strettamente connessi all'accordo UE-Turchia, in particolare le seguenti:
3.1. la chiusura, da parte dell’«ex Repubblica jugoslava di Macedonia», del suo confine meridionale, in combinazione con l'accordo UE-Turchia, ha accentuato la pressione sulla Grecia, un Paese già alle prese con gli effetti dell'austerità finanziaria e di bilancio;
3.2. la maggior parte degli Stati membri dell'Unione Europea non ha effettivamente onorato il proprio impegno a ricollocare i profughi provenienti dalla Grecia, nonostante la crescente pressione cui quel Paese è sottoposto;
3.3. ipotizzare la ripresa dei trasferimenti verso la Grecia ai sensi del regolamento di Dublino è prematuro, date le persistenti carenze del suo sistema di asilo, la pressione supplementare dovuta alla sua situazione odierna e il fatto che il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa non abbia ancora concluso la verifica dell'esecuzione da parte greca della sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo nel caso M.S.S. c. Belgio e Grecia.

4. L'Assemblea raccomanda pertanto alla Grecia, quale soggetto attuatore dell'accordo UE-Turchia, e all'Unione europea, nella misura in cui fornisce la pertinente assistenza operativa alle autorità greche, di:
4.1. astenersi dalla detenzione automatica dei richiedenti asilo e garantire il rigoroso rispetto delle norme della legislazione nazionale, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e del diritto dell'Unione europea sia riguardo ai motivi che alle condizioni della detenzione, accompagnato da una congrua offerta di alternative qualora la detenzione non sia giustificata o sia per altri versi inappropriata, anche a seguito di scadenza dei termini;
4.2. garantire sistematicamente che i bambini e le persone vulnerabili siano prontamente esclusi dalla detenzione e indirizzati verso adeguate strutture alternative;
4.3. garantire che i diritti e le disposizioni di cui alla direttiva dell'Unione europea sulle condizioni di accoglienza siano pienamente rispettati per tutti i profughi e migranti che arrivano in Grecia;
4.4. deferire la questione dell'interpretazione del concetto di «protezione sufficiente», di cui all'articolo 35 della direttiva dell'Unione europea sulle procedure in materia di asilo, alla Corte di giustizia dell'Unione europea e, fin quando non sia stata data tale interpretazione, non effettuare rientri involontari di profughi siriani in Turchia ai sensi di tale disposizione;
4.5. non effettuare rientri involontari di richiedenti asilo verso la Turchia in forza dell'articolo 38 della direttiva sulle procedure di asilo;
4.6. provvedere affinché siano rapidamente messe a disposizione risorse interne dell'amministrazione greca e risorse Pag. 10distaccate da altri Stati membri dell'Unione Europea, in misura sufficiente a consentire un accesso effettivo a una procedura d'asilo corretta e a celeri decisioni in prima istanza e sui ricorsi, conformemente al diritto dell'Unione europea, specie per i richiedenti in stato di detenzione;
4.7. rivedere la legislazione per garantire che tutti i ricorsi avverso decisioni di rientro in Turchia abbiano un automatico effetto sospensivo;
4.8. garantire che tutti i migranti e richiedenti asilo le cui domande non sono accettate siano trattati con dignità e nel pieno rispetto della direttiva rimpatri dell'Unione Europea.

5. L'Assemblea rivolge inoltre all'Unione europea, ai suoi Stati membri e agli Stati partecipanti a programmi di reinsediamento dell'Unione europea, a seconda dei casi, le seguenti raccomandazioni:
5.1. gli impegni al reinsediamento assunti nel quadro dell'accordo dell'Unione europea sul reinsediamento del 20 luglio 2015 dovrebbero essere rapidamente e integralmente onorati, a prescindere dagli sviluppi nell'attuazione dell'accordo UE-Turchia; oltre a ciò, un numero consistente di profughi siriani dovrebbe essere reinsediato a partire dalla Turchia;
5.2. il ricongiungimento familiare dei rifugiati dovrebbe essere consentito senza alcuna dilazione o macchinosità procedurale, al fine di evitare che i membri di una famiglia siano costretti, per ricongiungersi, a intraprendere un percorso irregolare;
5.3. l'assistenza finanziaria promessa alla Turchia a novembre del 2015 per aiutarla a sostenere i rifugiati siriani deve essere erogata senza ulteriori ritardi;
5.4. gli impegni al ricollocamento dei profughi a partire dalla Grecia devono essere rapidamente onorati;
5.5. non si deve tornare a ipotizzare una ripresa dei trasferimenti verso la Grecia ai sensi del regolamento di Dublino fino a quando il Comitato dei Ministri non avrà concluso la sua verifica dell'esecuzione della sentenza M.S.S. da parte della Grecia.

6. Infine, l'Assemblea raccomanda alla Turchia di:
6.1. abrogare la sua riserva geografica alla Convenzione del 1951 sui rifugiati, riconoscendo lo statuto dei profughi e rispettandone pienamente i diritti ai sensi di tale Convenzione;
6.2. non procedere ad alcun ulteriore respingimento dei richiedenti asilo rientrati dalla Grecia, garantendo l'accesso al sistema di asilo e a un ricorso effettivo con effetto sospensivo contro l'espulsione, come richiesto dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
6.3. garantire che tutti i migranti e i richiedenti asilo rientrati dalla Grecia siano trattati nel pieno rispetto delle norme internazionali, anche per quanto riguarda la detenzione.