CAMERA DEI DEPUTATI
Martedì 25 luglio 2017
860.
XVII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Ambiente, territorio e lavori pubblici (VIII)
COMUNICATO
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SEDE CONSULTIVA

  Martedì 25 luglio 2017. — Presidenza del presidente Ermete REALACCI.

  La seduta comincia alle 14.05.

Disposizioni in materia di criteri per l'esecuzione di procedure di demolizione di manufatti abusivi.
C. 1994-B, approvata dal Senato, modificata dalla Camera e nuovamente modificata dal Senato.

(Parere alla II Commissione).
(Seguito esame e conclusione – Parere favorevole).

  La Commissione prosegue l'esame del provvedimento rinviato nella seduta del 19 luglio scorso.

  Chiara BRAGA (PD), relatrice, illustra una proposta di parere favorevole (vedi allegato 1), precisando che, pur limitandosi l'esame alle uniche due modifiche introdotte dal Senato con riguardo alla dotazione finanziaria del provvedimento, ha ritenuto comunque di tenere conto nelle premesse della proposta di parere delle questioni emerse dal dibattito nonché di alcuni dei rilievi evidenziati nella proposta alternativa di parere presentata dai colleghi del gruppo MDP (vedi allegato 2). Segnala in particolare come nella proposta di parere abbia voluto evidenziare l'opportunità di garantire, attraverso l'attività delle forze di polizia ed il coinvolgimento degli enti locali, l'immediata interruzione di opere abusive in corso di realizzazione, al fine di prevenire il consolidarsi di condizioni di abuso edilizio. Da ultimo ricorda che, come risulta anche dai resoconti delle sedute dell'Assemblea, nel corso dell'esame in prima lettura alla Camera dei deputati erano state espresse considerazioni favorevoli all'intervento di demolizione degli immobili abusivi in corso di costruzione.

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  Ermete REALACCI, presidente, avverte che è stata presentata una proposta alternativa di parere da parte dei componenti del gruppo M5S (vedi allegato 3).

  Massimo Felice DE ROSA (M5S), nell'illustrare la proposta alternativa di parere presentata dal suo gruppo, esprime la contrarietà dei componenti del gruppo M5S al provvedimento in esame, nel quale ravvisa forti elementi critici che lo configurano come un premio all'illegalità e un incentivo al fenomeno già molto diffuso in Italia dell'abusivismo edilizio. In particolare esprime la convinzione che l'ordine di priorità per le demolizioni introdotto dal provvedimento, nonché il riferimento all'abusivismo di necessità, impediranno, in sostanza, l'avvio effettivo degli abbattimenti degli immobili realizzati illegalmente. Nel ritenere che il provvedimento in esame rischia di produrre effetti peggiori di un condono edilizio che, per quanto negativo, comporta almeno un introito per le casse dello Stato, sottolinea inoltre lo stretto legame tra abusivismo e incendi dolosi che neanche la legge n. 353 del 2000 è riuscita a spezzare. Pertanto ritiene che chi si esprime in senso favorevole al provvedimento debba assumersi la responsabilità della distruzione del nostro territorio, ritenendo particolarmente grave che a farlo siano i componenti della Commissione Ambiente, essendo in gioco ben di più delle strette competenze di merito. Da ultimo manifesta la propria delusione per il fatto che, contrariamente alle sue convinzioni, non ha trovato il sostegno dei colleghi della maggioranza su temi così rilevanti.

  Ermete REALACCI, presidente, nell'ammettere che, al momento della sua presentazione da parte del senatore Falanga, la proposta di legge si configurava come un segnale di tolleranza verso l'abusivismo edilizio, ricorda tuttavia che l'impegno della Commissione Giustizia della Camera dei deputati, con la stretta collaborazione della Commissione Ambiente, ha consentito di invertire la direzione, tanto da provocare le minacce personali espresse nei suoi confronti nell'aula del Senato dal presentatore del testo originario. Nel ritenere che il collega De Rosa operi una forzatura esprimendo la convinzione che il provvedimento in esame sia più pericoloso di un condono, propone alla relatrice di integrare la proposta di parere nel senso di sottolineare la necessità di rafforzare l'attività di demolizione degli abusi edilizi esistenti anche ai fini di un'azione preventiva del fenomeno, utilizzando a tale fine le risorse stanziate dal provvedimento.

  Chiara BRAGA (PD), relatrice, con riferimento alle considerazioni legittimamente espresse dal collega De Rosa, tiene a precisare che il testo del provvedimento non contiene alcun riferimento all'abusivismo di necessità e che l'occupazione di un alloggio abusivamente costruito non costituisce in alcun modo un criterio per non procedere alla sua demolizione. Quanto al mancato sostegno da parte dei colleghi della maggioranza, ricorda che nel corso dell'esame in seconda lettura da parte della Camera, il testo è stato migliorato con il significativo contributo oltre che del gruppo del PD anche dei colleghi del gruppo M5S, considerato che delle cinque proposte emendative approvate, due portavano la firma della deputata Mannino.

  Enrico BORGHI (PD) nel ritenere che le puntualizzazioni del presidente e della relatrice abbiano chiarito il quadro, fornendo rassicurazioni rispetto alle preoccupazioni espresse dai colleghi, esprime la convinzione che il combinato disposto del caldo e dell'incipiente campagna elettorale abbia determinato il mutamento della discussione, travisandone i contenuti. Nel ribadire che le osservazioni del presidente e della relatrice, oltre a corrispondere a verità, danno conto del notevole lavoro svolto, che ha consentito di modificare strutturalmente la natura del provvedimento, riterrebbe decisamente strano che i componenti del gruppo del PD a questo punto si esprimessero in senso contrario su un provvedimento rispetto al quale in precedenza hanno votato in senso favorevole. Pag. 102Da ultimo precisa che il provvedimento, non investendo la natura giuridica del bene, che rimane un abuso edilizio, non può in alcun modo essere accostato ad un condono o ad una sanatoria, limitandosi a introdurre criteri di priorità allo scopo di rendere funzionale la norma e di distinguere la portata e le dimensioni dell'intervento abusivo.

  Massimo Felice DE ROSA (M5S), nel ringraziare il collega Borghi per aver sostenuto in forma elegante che a causa del caldo e a fini elettoralistici il gruppo del M5S fa osservazioni non veritiere, ribadisce che, nonostante il contributo importante fornito al miglioramento del testo, permane la criticità rappresentata dai criteri di priorità, che costituiscono nelle mani degli avvocati un grimaldello per bloccare le azioni di demolizione. Ritiene inoltre paradossale che il provvedimento in esame, presentato da un senatore all'epoca all'opposizione e sul quale il gruppo del PD non aveva manifestato alcun entusiasmo, prosegua il suo iter senza difficoltà mentre il disegno di legge voluto dal Governo e volto al contenimento del consumo di suolo giace al Senato.

  Ermete REALACCI, presidente, manifesta la propria soddisfazione per il fatto che il collega De Rosa si esprima finalmente, diversamente dal passato, in senso favorevole sul provvedimento per il contenimento del consumo di suolo.

  Chiara BRAGA (PD), relatrice, anche alla luce dell'intervento del presidente, riformula la proposta di parere presentata (vedi allegato 4).

  Ermete REALACCI, presidente, avverte che sarà posta in votazione la proposta di parere favorevole, come riformulata dalla relatrice, e che, in caso di approvazione della stessa, risulteranno precluse le proposte alternative di parere presentate dai gruppi MDP e M5S.

  La Commissione approva la proposta di parere favorevole, come riformulata dalla relatrice, risultando pertanto precluse le proposte alternative di parere presentate dai gruppi MDP e M5S.

Norme in materia di domini collettivi.
C. 4522, approvata dal Senato.

(Parere alla XIII Commissione).
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in titolo.

  Oreste PASTORELLI (Misto-PSI-PLI), relatore, ricorda che la Commissione è chiamata ad esaminare, ai fini del prescritto parere, la proposta di legge che reca norme in materia di domini collettivi, approvata in prima lettura dal Senato il 31 maggio 2017 e assegnata in sede referente alla Commissione agricoltura.
  Fa presente preliminarmente come, nonostante la loro storia millenaria, non esista una definizione normativa dei «domini collettivi» ma che con tale termine si indica generalmente una situazione giuridica in cui una determinata estensione di terreno (di proprietà sia pubblica che privata) è oggetto di godimento da parte di una collettività, abitualmente per uso agrosilvopastorale.
  La proposta di legge all'esame interviene dunque a conferire certezza a situazioni giuridiche soggettive dai contorni incerti, perché sedimentate nel tempo, confermando che i domini collettivi si contraddistinguono per l'esercizio, da parte dei singoli, di soli diritti di godimento, di utilizzazione e di uso, mantenendo in ogni caso in capo a tali beni – inusucapibili e intrasferibili – la loro natura pubblica, ciò anche nel presupposto che la conservazione degli usi civici svolga un ruolo importantissimo per contribuire alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio.
  A tal fine, l'articolo 1, comma 1, della proposta di legge riconosce i domini collettivi come ordinamento giuridico primario delle comunità originarie, soggetti alla Costituzione (lettera a) del comma 1). Essi Pag. 103trovano il loro fondamento negli articoli 2 (che riconosce le formazioni sociali dove l'individuo svolge la sua personalità), 9 (il quale assegna alla Repubblica la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione), 42, secondo comma (il quale riconosce la funzione sociale della proprietà privata), e 43 della Costituzione (secondo il quale possono essere riservate originariamente o trasferite allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori ed utenti determinate imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale). Essi sono inoltre dotati di capacità di produrre norme vincolanti valevoli sia per l'amministrazione soggettiva e oggettiva, sia per l'amministrazione vincolata e discrezionale (lettera b) e hanno la gestione del patrimonio naturale, economico e culturale che coincide con la base territoriale della proprietà collettiva (lettera c). Si caratterizzano inoltre per l'esistenza di una collettività che è proprietaria dei beni e che esercita, individualmente o congiuntamente, i diritti di godimento sui terreni sui quali insistono tali diritti (lettera d).
  Il comma 2 prevede che gli enti esponenziali delle collettività titolari del diritto d'uso civico e della proprietà collettiva hanno personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria. Il dominio collettivo partecipa dunque della natura sia del bene privato in quanto il proprietario gode del bene in esclusività sia del bene pubblico in quanto il bene non può essere utilizzato in modo da sottrarre il godimento ai singoli membri della comunità. Si distingue da entrambe per la assoluta indisponibilità.
  L'articolo 2, comma 1, riconosce come compito della Repubblica quello di valorizzare i beni collettivi di godimento in quanto: fondamentali per lo sviluppo delle collettività locali; strumentali per la tutela del patrimonio ambientale nazionale; insistenti su territori che hanno costituito la base di istituzioni storiche finalizzate alla salvaguardia del patrimonio culturale e naturale degli stessi territori; fondativi di strutture eco-paesistiche del paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale; patrimonio di risorse rinnovabili da utilizzare a favore della collettività degli aventi diritto. Il comma 2 del medesimo articolo stabilisce che la Repubblica riconosce e tutela i diritti di uso e di gestione collettivi preesistenti alla costituzione dello Stato italiano. Sono, altresì, riconosciute le comunioni familiari esistenti nei territori montani le quali mantengono il diritto a godere e a gestire i beni in esame conformemente a quanto previsto negli statuti e nelle consuetudini loro riguardanti. Come stabilito dal comma 3, il diritto sulle terre di collettivo godimento sussiste quando: ha ad oggetto lo sfruttamento non eccezionale del fondo dal quale ricavare una qualche utilità; è riservato ai componenti della comunità, salvo diversa decisione dell'ente collettivo. Sulla base del comma 4 dell'articolo 2, i beni di proprietà collettiva e i beni gravati da diritti di uso civico sono amministrati dagli enti esponenziali delle collettività titolari o, in mancanza di tali enti, sono gestiti dai comuni con amministrazione separata. Resta nella facoltà delle popolazioni interessate costituire i comitati per l'amministrazione separata dei beni di uso civico frazionali. Il comma 5 stabilisce che i princìpi del presente provvedimento si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano in conformità ai rispettivi statuti e alle relative norme di attuazione.
  Venendo all'articolo 3, che rappresenta il cuore della proposta di legge, fa presente che il comma 1 definisce quali tipologie di terre o di beni costituiscono beni collettivi. Si tratta nello specifico: delle terre di originaria proprietà collettiva della generalità degli abitanti del territorio di un comune o di una frazione, imputate o possedute da comuni, frazioni o associazioni agrarie comunque denominate (lettera a); delle terre, con le costruzioni di pertinenza, assegnate in proprietà collettiva agli abitanti di un comune o di una frazione, a seguito della liquidazione dei diritti di uso civico e di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento esercitato Pag. 104su terre di soggetti pubblici e privati (lettera b); delle terre derivanti da scioglimento delle promiscuità o da conciliazioni ai sensi della legge n. 1766 del 1927, sul riordinamento degli usi civici; delle terre derivanti dallo scioglimento di associazioni agrarie; delle terre derivanti dall'acquisto da parte di regioni, comuni, comunità montane o associazioni ai sensi dell'articolo 22 della medesima legge n. 1766 del 1927 e dell'articolo 9 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102 (il riferimento all'articolo 22 della legge del 1927 richiama la possibilità, in caso di terreni poco estesi da dividere tra più famiglie, di aumentare la massa da dividere, consentendo a comuni e associazioni di fruire delle agevolazioni per l'acquisto di nuovi terreni; l'articolo 9 della legge del 1971 prevede che le regioni, le comunità montane e i comuni possano acquistare ed espropriare terreni compresi nei rispettivi territori montani non più utilizzati a coltura agraria o nudi o cespugliati o anche parzialmente boscati per destinarli alla formazione di boschi, prati, pascoli o riserve naturali); delle terre derivanti da operazioni e provvedimenti di liquidazione o da estinzione di usi civici; delle terre derivanti da permuta o da donazione (lettera c)); delle terre di proprietà di soggetti pubblici o privati, su cui i residenti del comune e della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati (lettera d)); delle terre collettive comunque denominate, appartenenti a famiglie discendenti dagli antichi originari del luogo, nonché delle terre collettive disciplinate dalle norme per le zone montane (leggi 25 luglio 1952, n. 991; 3 dicembre 1971, n. 1102, e 31 gennaio 1994, n. 97) (lettera e)); dei corpi idrici sui quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi civici (lettera f)). In base al comma 2, tutti tali beni, con la sola eccezione delle terre di proprietà pubblica o privata sui quali gli usi civici non siano stati ancora liquidati (lettera d)), costituiscono il patrimonio antico dell'ente collettivo, detto anche patrimonio civico o demanio civico. L'utilizzazione di tale patrimonio dovrà essere effettuata in conformità alla destinazione dei beni e secondo le regole d'uso stabilite dal dominio collettivo (comma 5). I commi 3 e 6 definiscono il regime giuridico dei beni collettivi prevedendone: l'inalienabilità; l'indivisibilità; l'inusucapibilità; la perpetua destinazione agro-silvo-pastorale nonché la sottoposizione a vincolo paesaggistico. L'articolo 142 del codice dei beni culturali (decreto legislativo n. 42 del 2004), appositamente richiamato, prevede infatti che siano di interesse paesaggistico e sottoposti alla disciplina della tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici, «le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici» (comma 1, lettera h)). Il provvedimento all'esame precisa che, con l'imposizione del vincolo paesaggistico sulle zone gravate da usi civici, l'ordinamento giuridico garantisce l'interesse della collettività generale alla conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio. Inoltre, la proposta di legge precisa che il vincolo è mantenuto sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici. Il comma 4 stabilisce che, in relazione alle proprietà collettive di organizzazioni montane, anche unite in comunanze, comunque denominate, ivi comprese le comunioni familiari montane e le regole cadorine, è consentita la libera contrattazione dei soli beni acquistati dalle comunioni montane dopo il 1952, come previsto dall'articolo 11, terzo comma, della legge n. 1102 del 1971. Il comma 7 prevede che, entro un anno dall'entrata in vigore del provvedimento in esame – nell'ambito del riordino della disciplina delle comunità montane di cui al comma 4 – le regioni debbano, nel rispetto degli statuti di tali organizzazioni, esercitare le competenze loro attribuite dalla legge n. 97 del 1994 e cioè disciplinare con legge i profili relativi a: condizioni per poter autorizzare una destinazione, caso per caso, di beni comuni ad attività diverse da quelle agrosilvopastorali; garanzie di partecipazione alla gestione comune dei rappresentanti liberamente scelti dalle famiglie originarie stabilmente stanziate sul territorio; forme specifiche di pubblicità dei patrimoni collettivi vincolati; modalità e limiti del coordinamento tra organizzazioni, Pag. 105comuni e comunità montane, nonché garanzie del loro coinvolgimento nelle scelte urbanistiche e di sviluppo locale e nei procedimenti avviati per la gestione forestale e ambientale e per la promozione della cultura locale. Decorso il citato termine annuale, ai suddetti adempimenti provvedono con atti amministrativi – poi resi esecutivi con deliberazione della Giunta regionale – gli enti esponenziali delle collettività titolari sul territorio dei ben collettivi. Il comma 7 stabilisce, infine, l'abrogazione della norma transitoria di cui al comma 2 dell'articolo 3 della citata legge n. 97 del 1994. Il comma 8 stabilisce infine che nell'assegnazione di beni collettivi ai sensi della legge in esame, gli enti esponenziali delle collettività debbano dare priorità ai giovani agricoltori, come definiti ai sensi della normativa dell'Unione europea.
  Tutto ciò premesso, invita i colleghi a sottoporgli eventuali rilievi, in vista della predisposizione della proposta di parere.

  Enrico BORGHI (PD) interviene per sollecitare una riflessione sul provvedimento in esame, considerato che esso incide su porzioni significative del territorio nazionale, in particolare sui beni collettivi che nel nostro Paese assumono diversa natura giuridica e che derivano nella maggior parti dei casi da impianti medievali. Allo scopo di segnalare ai colleghi la rilevanza di tali beni, non soltanto dal punto di vista sociale o economico, ma anche con riguardo all'identità del paese, ricorda che la foresta di Fiemme, da cui è ricavato il legno per realizzare i violini Stradivari, così come gli impianti sciistici di Madonna di Campiglio e di Cortina nonché le cave di marmo di Carrara ricadono su beni collettivi. Nel sottolineare inoltre che l'economista Elinor Ostrom ha vinto il premio Nobel nel 2009 per il suo studio sui beni comuni, invita ad affrontare con grande cautela la questione, che investe competenze dello Stato, delle regioni e dei comuni e che interviene su situazioni ormai consolidate, ravvisando il rischio di ricorsi in sede giurisdizionale oltre che di un inutile incremento della normativa, considerato che il provvedimento in esame contiene costanti rimandi a diverse leggi vigenti in materia. Sollevando in particolare dubbi circa l'appropriatezza dell'intervento recato dal comma 7 dell'articolo 3, ritiene che, se l'obiettivo dell'intervento legislativo è quello di dare la priorità ai giovani agricoltori nell'assegnazione di beni collettivi, si sarebbe potuto evitare di costruire una simile impalcatura normativa. Sulla base di tali considerazioni, chiede al presidente che la Commissione Ambiente si esprima soltanto dopo aver valutato il contenuto dei pareri delle Commissioni Affari costituzionali, Giustizia e Questioni regionali.

  Ermete REALACCI, presidente, nel ritenere che con il suo appassionato intervento il collega Borghi abbia posto temi delicati, ritiene opportuno utilizzare il tempo a disposizione per un attento approfondimento del testo, avendo preventivamente verificato gli intendimenti dei colleghi della Commissione Agricoltura, cui il provvedimento è assegnato in sede referente, circa le eventuali osservazioni che la Commissione Ambiente dovesse avanzare. Rinvia in ogni caso la discussione alla seduta dell'ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, fissato per la giornata di domani.
  Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 14.55.

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