SEDE CONSULTIVA

  Martedì 21 ottobre 2014. — Presidenza del presidente Michele BORDO.

  La seduta comincia alle 12.30.

Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e altre disposizioni concernenti misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati.
Nuovo testo C. 1658 Zampa.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Chiara SCUVERA (PD), relatore, evidenzia che la proposta di legge C. 1658 introduce modifiche alla normativa vigente in materia di minori stranieri non accompagnati. L'obiettivo della proposta è quello di stabilire una disciplina unitaria organica sui minori stranieri non accompagnati che rafforzi gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento e assicuri maggiore omogeneità nell'applicazione delle disposizioni in tutto il territorio nazionale. Richiamo in questa sede i dati riguardanti le dimensioni del fenomeno trattato, forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, secondo cui i minori non accompagnati non richiedenti asilo segnalati in Italia alla fine di marzo 2014 erano 7.865, di cui 1.966 irreperibili.
  La materia è attualmente regolata negli articoli 32 e 33 del Testo unico in materia di immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998) e nel relativo Regolamento di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999), nonché nel DPCM n. 535 del 1999. Specifiche disposizioni riguardanti i minori non accompagnati richiedenti protezione internazionale sono previste dall'articolo 19 del decreto legislativo n. 25 del 2008, dall'articolo 28 del decreto legislativo n. 251 del 2007 e dalla direttiva del Ministero dell'interno del 7 dicembre 2006.
  Segnala che sul quadro normativo vigente è intervenuto il Parlamento europeo con la risoluzione del 12 settembre 2013 per chiedere ai Paesi membri e alla Commissione Pag. 219europea un rafforzamento delle tutele garantite ai minori stranieri non accompagnati, suggerendo al contempo alcune azioni strategiche da intraprendere. Inoltre, in relazione al contenuto della proposta in esame, ricordo che il disegno di legge di delegazione europea 2013 secondo semestre – definitivamente approvato il 17 settembre 2014 e non ancora pubblicato – prevede il recepimento della nuova direttiva «accoglienza» (2013/33/UE del 26 giugno 2013) e della nuova direttiva «procedure» (2013/32/UE del 26 giugno 2013) che costituiscono la base normativa in materia di asilo negli Stati membri dell'Unione europea. Tali direttive (che devono essere recepite entro il 15 luglio 2015) prevedono un rafforzamento delle tutele dei minori stranieri non accompagnati richiedenti protezione internazionale.
  La proposta di legge C. 1658 introduce alcune novità di rilievo rispetto alla normativa vigente. In particolare, conferma il divieto di respingimento alla frontiera per i minori ed ammette la possibilità di rinviare il minore nel Paese di provenienza non solo per ragioni di ordine pubblico e sicurezza, ma anche qualora sia accertato il superiore interesse del minore al riaffidamento ai genitori; introduce nuove disposizioni sulle modalità di contatto e di informazione nei riguardi dei minori ai valichi di frontiera, nonché sul diritto ad un «servizio di prima assistenza» e all'accompagnamento in una «struttura di prima accoglienza», che dovranno possedere requisiti specifici da determinare con apposito decreto ministeriale; rende omogenee le procedure di segnalazione e introduce una procedura unica di identificazione e accertamento dell'età del minore straniero non accompagnato; istituisce il Sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati, che raccolga le informazioni relative ai minori a supporto delle decisioni in materia di accoglienza; integra la disciplina vigente che prevede l'apertura della tutela ad opera dell'autorità giudiziaria con disposizioni tese a promuovere l'istituto dell'affidamento familiare e a rafforzare lo svolgimento delle indagini familiari; detta alcune disposizioni di maggior tutela in favore dei minori non accompagnati che presentano particolari cause di vulnerabilità.
  Nel corso dell'esame in sede referente, la Commissione di merito ha approvato alcuni emendamenti che hanno parzialmente modificato il testo originario della proposta. Le modifiche hanno inciso su aspetti che non risultano di specifico interesse per la Commissione Politiche dell'Unione europea, fatta eccezione per l'inserimento di un comma aggiuntivo all'articolo 7 relativo alle indagini familiari. Il nuovo comma 5, infatti, fa un espresso richiamo all'articolo 8, paragrafo 2 del Regolamento UE n. 604/2013 (cosiddetto Dublino III), prevedendo – nel caso di minore non accompagnato intenzionato a richiedere la protezione internazionale – l'obbligo di accertare la presenza di familiari o parenti legalmente presenti in altri Paesi aderenti al Regolamento e di informare l'unità Dublino del Paese interessato per provvedere al ricongiungimento familiare.
  Ricorda quindi che la proposta di legge consta di 27 articoli.
  All'articolo 1, che definisce l'ambito di applicazione della proposta, i minori stranieri non accompagnati sono riconosciuti titolari dei diritti in materia di protezione dei minori a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell'Unione europea. Al comma 2 si precisa che la disciplina contenuta nella proposta di legge si applica ai minori stranieri non accompagnati in ragione della loro condizione di maggiore vulnerabilità.
  L'articolo 2 individua una nuova definizione di minore straniero non accompagnato, con la quale si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell'Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle legge vigenti nell'ordinamento italiano. Pag. 220
  Evidenzia a questo proposito che la definizione di «minori non accompagnati» comunemente utilizzata è quella specificata nell'articolo 2 della Direttiva 2001/55/CE: «i cittadini di paesi terzi o gli apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio degli Stati membri senza essere accompagnati da una persona adulta responsabile per essi in base alla legge o agli usi, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono lasciati senza accompagnamento una volta entrati nel territorio degli Stati membri».
  L'articolo 3 conferma il divieto di espulsione del minore già previsto all'articolo 19 del Testo unico, introducendo esplicitamente anche il divieto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati, che può essere disposto solo ove il riaffidamento ai familiari sia nel loro superiore interesse e non comporti «un rischio di danni irreparabili per il minore».
  Con l'articolo 4 si disciplinano le modalità di contatto e di informazione dei minori stranieri non accompagnati presso i valichi di frontiera, in modo da rafforzare la garanzia di misure di accoglienza anche prima del momento dell'identificazione del minore. In sede referente è stato introdotto l'obbligo di informare il minore circa il diritto di richiedere protezione internazionale (comma 1) e vengono fissati tempi massimi per la conclusione delle operazioni di identificazione (5 giorni) e per la permanenza (30 giorni) presso la struttura di prima accoglienza.
  L'articolo 5 interviene in relazione agli obblighi di segnalazione dei minori sul territorio, che sono oggetto di diverse disposizioni normative nel nostro ordinamento, tra loro non coordinate. Con le modifiche all'articolo 33 della legge n. 184 del 1983 si prevede che gli uffici di frontiera, così come come già previsto per i pubblici ufficiali, segnalino la presenza di minori non accompagnati al tribunale per i minorenni competente in relazione al luogo in cui il minore si trova.
  L'articolo 6 della proposta introduce nel Testo unico il nuovo articolo 31-bis volto a disciplinare in maniera uniforme sul territorio nazionale la procedura di identificazione del minore, che costituisce il passaggio fondamentale per l'accertamento della minore età, da cui a sua volta dipende la possibilità di applicare le misure di protezione in favore dei minori non accompagnati. Attualmente, infatti, mancano norme di grado primario valide per tutti i minori non accompagnati e le procedure per l'identificazione si basano su prassi diverse a livello nazionale o locale. Il nuovo articolo 31-bis introduce una procedura che standardizza alcuni principi, prevede in successione graduale gli interventi da compiere ai fini dell'identificazione e stabilisce alcune garanzie procedimentali e sostanziali a tutela dei minori.
  Gli articoli 7 e 9 della proposta in esame introducono alcune modifiche alla disciplina delle indagini familiari e al cosiddetto rimpatrio assistito e volontario. In particolare, l'articolo 7 introduce nel Testo unico un nuovo articolo 31-ter volto a disciplinare le indagini familiari, attualmente previste solo nel DPCM n. 35 del 1999 ed in parte disciplinate nelle Linee guida sui minori non accompagnati. In materia di rimpatrio assistito e volontario, l'articolo 9 sposta la competenza all'adozione del provvedimento, che in base alla normativa vigente spetta alla Direzione generale dell'immigrazione del Ministero del lavoro, affidandola al Tribunale per i minorenni competente.
  Per favorire e promuovere l'istituto dell'affidamento familiare nei confronti dei minori stranieri non accompagnati, l'articolo 8 introduce il comma 1-bis all'articolo 2 della legge n. 183/1984 prevedendo l'istituzione di elenchi di affidatari adeguatamente formati per accogliere minori non accompagnati, in modo da favorire l'affidamento familiare in luogo del ricovero in una struttura di accoglienza. In via analoga, l'articolo 12 prevede che presso i tribunali ordinari sia istituito un elenco di tutori volontari disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato o di più minori, quando la tutela riguarda fratelli o sorelle. Sul punto, la Pag. 221relazione illustrativa segnala che elenchi di affidatari e di tutori per i minori di età, non necessariamente stranieri, sono già stati istituiti in alcune realtà regionali e locali.
  L'articolo 10 istituisce il Sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Tale sistema è alimentato dalle cosiddette cartelle sociali dei minori non accompagnati, compilate a seguito del colloquio con il minore – introdotto all'articolo 6 della proposta – ai fini dell'identificazione dello stesso.
  L'articolo 11 disciplina le questioni relative al permesso di soggiorno rilasciabile ai minori non accompagnati, innovando rispetto al quadro normativo vigente. La proposta di legge contempla due sole tipologie di permesso di soggiorno: quello per età, che può essere rilasciato su richiesta dello stesso minore, anche direttamente e anche prima della nomina del tutore, con validità fino al compimento della maggiore età, e quello per motivi familiari, in cui si equipara la condizione dei minori affidati, anche di fatto, e quella dei minori sottoposti a tutela.
  L'articolo 13 prevede che l'accoglienza dei minori sia garantita nell'ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, di cui all'articolo 1-sexies del decreto-legge n. 416 del 1989, convertito in legge n. 39 del 1990, che – conseguentemente – assume la denominazione «Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati».
  L'articolo 14 interviene in riferimento alla possibilità di convertire il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età. In particolare, il provvedimento elimina il carattere vincolante del parere della Direzione generale, consentendo il rinvio al meccanismo del silenzio-assenso e introduce una nuova disposizione per l'affidamento ai servizi sociali fino al ventunesimo anno di età dei minori che hanno intrapreso un percorso di integrazione, ma che raggiunta la maggiore età necessitano di un supporto prolungato di assistenza.
  Gli articoli da 15 a 18 sono finalizzati a rafforzare alcuni dei diritti riconosciuti ai minori non accompagnati. Innanzitutto, l'articolo 15 estende la garanzia dell'assistenza sanitaria ai minori non accompagnati prevedendo la loro iscrizione al Servizio sanitario nazionale anche nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, dopo il ritrovamento a seguito della segnalazione. In tal caso, la richiesta deve essere inoltrata dall'esercente la potestà genitoriale, anche in via temporanea. In relazione al diritto all'istruzione, l'articolo 16 incentiva l'adozione di specifiche misure da parte delle istituzioni scolastiche e delle istituzioni formative accreditate dalle regioni idonee a favorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo da parte dei minori, anche mediante convenzioni volte a promuovere specifici programmi di apprendistato. Inoltre, tale disposizione prevede che i titoli conclusivi dei corsi di studio siano rilasciati ai minori con i dati identificativi acquisiti al momento dell'iscrizione, anche nell'ipotesi in cui essi abbiano raggiunto la maggiore età nelle more del completamento degli studi. Gli articoli 17 e 18 implementano le garanzie processuali e procedimentali a tutela del minore straniero. L'articolo 17 dedica al tema un articolo specifico (nuovo articolo 33-bis del Testo unico), nel quale assicura l'assistenza affettiva e psicologica dei minori stranieri non accompagnati in ogni stato e grado del procedimento, attraverso la presenza di persone idonee indicate dal minore, nonché di gruppi, fondazioni, associazioni od organizzazioni non governative di comprovata esperienza nel settore dell'assistenza ai minori stranieri, previo consenso del minore, e ammessi dall'autorità giudiziaria o amministrativa che procede. Viene, inoltre, riconosciuto il diritto del minore straniero non accompagnato a partecipare per mezzo di un suo rappresentante legale a tutti i procedimenti giurisdizionali e amministrativi che lo riguardano e ad essere Pag. 222ascoltato nel merito, con la presenza di un mediatore culturale. Il successivo articolo 18 riconosce in capo al minore straniero non accompagnato coinvolto a qualsiasi titolo in un procedimento giurisdizionale il diritto di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia, anche attraverso il tutore nominato o i legali rappresentanti delle comunità di accoglienza, e di avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento.
  Gli articoli da 19 a 21 si riferiscono a specifiche categorie di minori non accompagnati, che necessitano di misure speciali di protezione in considerazione del particolare stato di vulnerabilità in cui si trovano. Per quanto riguarda i minori non accompagnati vittime di tratta, l'articolo 19 prevede un programma specifico di assistenza che assicuri adeguate condizioni di accoglienza e di assistenza psico-sociale, sanitaria e legale, con soluzioni di lungo periodo, anche oltre il compimento della maggiore età. L'articolo 20 con riferimento ai minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo, istituisce presso ogni Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, previste dal decreto legislativo n. 25 del 2008, una sezione specializzata nell'ascolto dei minori non accompagnati. L'articolo 21 modifica le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.
  L'articolo 22 autorizza gli enti e le associazioni che svolgono attività a favore dell'integrazione sociale degli stranieri, registrate presso il Ministero del lavoro, ad intervenire nei giudizi riguardanti i minori stranieri non accompagnati e a ricorrere per l'annullamento di atti illegittimi in sede di giustizia amministrativa.
  L'articolo 23 prevede la costituzione di un Tavolo tecnico di coordinamento nazionale presso il Ministero dell'Interno con finalità di indirizzo delle politiche di protezione dei minori stranieri non accompagnati. Ai sensi dell'articolo 24, l'Italia promuove la più stretta cooperazione europea ed internazionale, in particolare attraverso lo strumento degli accordi bilaterali e il finanziamento di programmi di cooperazione allo sviluppo nei Paesi di origine, al fine di armonizzare la regolamentazione giuridica, internazionale e nazionale, del sistema di protezione dei minori stranieri non accompagnati.
  Gli articoli 25 e 26 prevedono la copertura finanziaria degli interventi e delle attività previste dalla proposta di legge. A tal fine, l'articolo 25 prevede l'istituzione del Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Il successivo articolo 26 introduce l'assistenza ai minori stranieri non accompagnati tra le destinazioni di interesse sociale o di carattere umanitario alle quali è vincolato l'utilizzo della quota parte di spettanza statale del gettito dell'8 per mille dell'Irpef.
  Con una norma di coordinamento finale, l'articolo 27 attribuisce al Governo il compito di apportare le necessarie modifiche, conseguenti all'entrata in vigore della legge, sia al Regolamento di attuazione del Testo unico (decreto del Presidente della Repubblica 394/1999) sia al Regolamento del Comitato per i minori stranieri (DPCM n. 535 del 1999).
  Osserva, in conclusione come il provvedimento rappresenti un grande passo in avanti per la tutela dei diritti dei minori e l'efficientamento del sistema di accoglienza.

  Cosimo PETRAROLI (M5S) sottolinea come il M5S condivida appieno il provvedimento in esame.
  Invita quindi la relatrice a richiamare nel parere il fenomeno dell'elemosina da parte di minori, rilevando che nella risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2013 vi è una specifica raccomandazione che esorta gli Stati membri a prevedere l'obbligo, per le autorità pubbliche, di adottare misure a favore dei minori non accompagnati costretti a elemosinare.

  Chiara SCUVERA (PD) si riserva un approfondimento sulla questione, che potrà essere oggetto di un apposito richiamo nella proposta di parere.

  Michele BORDO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 12.40.

COMITATO DEI NOVE

Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea – Legge europea 2013 bis.
C. 1864-C Governo, approvato dalla Camera e modificato dal Senato.

  Il Comitato si è riunito dalle 12.45 alle 12.50.