SEDE CONSULTIVA

  Mercoledì 23 aprile 2014. — Presidenza del presidente Francesco Paolo SISTO.

  La seduta comincia alle 10.35.

DL 36/2014: Disposizioni urgenti in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, nonché di impiego di medicinali meno onerosi da parte del Servizio sanitario nazionale.
C. 2215 Governo.
(Parere alle Commissioni riunite II e XII).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con osservazioni).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Francesco Paolo SISTO, presidente e relatore, illustra i contenuti del decreto-legge n. 36 del 2014 in esame. Il provvedimento si compone di 4 articoli diretti a fronteggiare situazioni di necessità ed urgenza negli ambiti delle sostanze stupefacenti e psicotrope e dei farmaci offlabel. Ricorda che il provvedimento è assegnato alle Commissioni riunite II e XII che ne hanno avviato l'esame nella seduta di martedì 1^o aprile ed hanno apportato modifiche al testo a seguito dell'approvazione di alcuni emendamenti. Fa presente che i primi due articoli del decreto legge n. 36 del 2014 intervengono sugli aspetti di tutela della salute, legati al consumo e alla cessione delle sostanze stupefacenti e psicotrope.
  L'intervento si è reso necessario dopo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 32 del 2014, ha dichiarato costituzionalmente illegittime le norme sugli stupefacenti contenute nella legge n. 49 del 2006 di conversione del decreto legge n. 272 del 2005 (legge meglio conosciuta come Fini-Giovanardi), che hanno riformato il Testo unico sugli stupefacenti di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990. La cancellazione delle norme impugnate ha comportato il Pag. 12ripristino della disciplina contenuta nel Testo unico sugli stupefacenti nella versione precedente al 2006, con effetti importanti sia dal punto di vista penale che amministrativo. La pronuncia di incostituzionalità ha investito anche la classificazione delle sostanze stupefacenti, operata dal Ministero della salute; ragione per la quale all'indomani della sentenza n. 32 del 2014, a fronte delle due uniche tabelle disciplinate dalla legge di conversione n. 49 del 2006, sono tornate in vigore le sei tabelle previste prima della riforma del 2006, nelle quali non sono ovviamente comprese le sostanze stupefacenti di ultima generazione, inserite nelle tabelle con decreti ministeriali di aggiornamento dal 2006 al 2013.
  Per quanto riguarda il versante sanitario, segnala che la cancellazione degli articoli della legge di conversione n. 49 del 2006, ha avuto effetti anche sulla disciplina del servizio di assistenza farmaceutica relativo alle modalità di prescrizione, dispensazione e registrazione dei medicinali per la terapia del dolore, contenuta nella legge di conversione citata e successivamente modificata dalla legge sulle cure palliative e sulla terapia del dolore (legge n. 38 del 2010).
  Alla luce di quanto appena esposto ricorda che i primi due articoli del decreto legge n. 36 del 2014 rimodellano le tabelle delle sostanze stupefacenti e psicotrope ridistribuendo al loro interno le sostanze in modo da renderle coerenti con il regime sanzionatorio antecedente alla legge Fini-Giovanardi; ricomprendono nelle tabelle le circa 500 sostanze classificate a decorrere dal 2006; ripristinano la disciplina sulle modalità di prescrizione, dispensazione e registrazione dei medicinali impiegati nella terapia del dolore severo; garantiscono, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, la continuazione degli effetti degli atti amministrativi adottati ai sensi del Testo unico.
  Nel corso dell'esame presso le Commissioni di merito sono state introdotte nel decreto-legge modifiche agli articoli 73 e 75 del citato Testo unico, in materia di sanzioni.
  In particolare, segnala che l'intervento delle Commissioni sull'articolo 73, che sanziona penalmente la produzione, il traffico e la detenzione illecite di stupefacenti, determina un abbassamento delle pene previste per il cosiddetto piccolo spaccio. Intervenendo sul comma 5 dell'articolo 73, il decreto-legge riduce la pena oggi prevista – reclusione da uno a cinque anni e multa da 3.000 a 26.000 euro – prevedendo per tutte le condotte di lieve entità la reclusione da 6 mesi a 4 anni e la multa da 1.032 a 10.329 euro. Osserva che il comma 5 ha conservato, anche dopo la sentenza della Corte costituzionale, la formulazione introdotta dal decreto-legge n. 146 del 2013, che prevede una fattispecie penale autonoma (e non più un'attenuante) quando i fatti previsti dall'articolo 73 – per i mezzi, le modalità o le circostanze dell'azione, ovvero per la qualità e quantità delle sostanze – siano di lieve entità. La pena è la reclusione da uno a cinque anni e la multa da 3.000 a 26.000 euro. Le Commissioni non hanno ritenuto opportuno distinguere per quanto riguarda il cosiddetto piccolo spaccio le condotte relative alle droghe pesanti rispetto a quelle inerenti alla cannabis ma hanno comunque abbassato la pena prevista in quanto l'intervento della Corte costituzionale, ripristinando la formulazione dell'articolo 73 anteriore alla legge Fini Giovanardi, ha determinato la reviviscenza della disposizione che punisce la detenzione e il traffico di cannabis con la reclusione da due a sei anni e la multa da 5.164 a 77.468 euro (comma 4 dell'articolo 73); dunque l'entità di tale pena si discostava poco rispetto a quanto previsto per la fattispecie più lieve.
  L'intervento delle Commissioni sull'articolo 73 ha altresì determinato il ripristino del comma 5-bis del medesimo articolo 73, caducato a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014. Si tratta della disposizione che consente al giudice, in caso di condotta per un fatto di lieve entità (ai sensi del comma 5), di applicare al colpevole, in luogo della pena detentiva, il lavoro di pubblica utilità. Il reinserimento di questa disposizione consente Pag. 13peraltro l'applicabilità anche del comma 5-ter dell'articolo 73, relativo a ulteriori ipotesi di applicazione del lavoro di pubblica utilità. Infatti, il comma 5-ter è stato introdotto dal decreto-legge n. 78 del 2013, non intaccato dalla sentenza della Corte, e fa rinvio al comma 5-bis. In assenza di quest'ultima disposizione il rinvio resterebbe privo di un essenziale presupposto legislativo.
  L'intervento sull'articolo 75 del Testo unico, relativo agli illeciti amministrativi connessi alla detenzione di stupefacenti, determina: il ripristino delle sanzioni amministrative (e dunque la depenalizzazione) per l'uso personale di sostanze stupefacenti – tale principio era infatti venuto meno per effetto indiretto della sentenza della Corte costituzionale –; una differenziazione tra uso personale di droghe leggere e uso personale di droghe pesanti per quanto riguarda la durata delle sanzioni amministrative irrogabili (rispettivamente da 2 mesi a un anno per le droghe pesanti e da uno a 3 mesi per la cannabis); una tipizzazione delle circostanze di cui tenere conto per l'accertamento dell'uso personale dello stupefacente o del medicinale.
  Anche sul punto le Commissioni sono intervenute per colmare una lacuna conseguente alla sentenza della Corte costituzionale. Questa infatti ha caducato il comma 1-bis dell'articolo 73, che descriveva le ipotesi non riconducibili ad uso personale e che veniva utilizzato a contrario dall'articolo 75 per determinare l'uso personale e applicare dunque la sanzione amministrativa.
  Osserva che le Commissioni, nell'inserire nell'articolo 75 il comma 1-bis per definire l'uso personale, ne mutuano il contenuto dal comma 1-bis dell'articolo 73 (ora caducato dalla Corte) senza operare i richiesti coordinamenti lessicali. Ne deriva, a suo avviso, che l'alinea del comma fa riferimento a indici che descrivono l'uso personale, mentre le specifiche nei successivi capoversi in realtà definiscono l'uso non esclusivamente personale («circostanze dell'azione dalle quali risulti che le sostanze non sono destinate ad un uso esclusivamente personale»; «che i medicinali... eccedano il quantitativo prescritto»).
  Passando all'articolo 2, segnala che tale norma detta una disposizione transitoria garantendo, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, la ripresa degli effetti degli atti amministrativi adottati, ai sensi del Testo unico, fino alla data di pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014, vale a dire fino al 5 marzo 2014. Con una modifica approvata nel corso dell'esame in sede referente è stato previsto che nei decreti applicativi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 adottati dall'entrata in vigore della legge n. 49 del 2006, fino alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 12 febbraio 2014, ogni richiamo alla tabella II è da intendersi riferito alla Tabella dei medicinali di cui all'allegato A del presente decreto.
  Ricorda che l'articolo 3 è intervenuto poco tempo dopo la deliberazione dell'Antitrust che ha sanzionato le aziende farmaceutiche Roche e Novartis per un cartello che ha condizionato le vendite dei farmaci Avastin (offlabel) e Lucentis (onlabel) destinati alla cura oculare. Per il Sistema Sanitario Nazionale l'intesa ha comportato un esborso aggiuntivo stimato in oltre 45 milioni di euro nel solo 2012, con possibili maggiori costi futuri. Il 5 marzo 2014 l'Antitrust ha disposto, per Roche e Novartis, il pagamento di una multa di 180 milioni di euro per intesa restrittiva della concorrenza. La norma favorisce e promuove l'uso offlabel di un farmaco per una indicazione terapeutica diversa da quella autorizzata al momento della sua commercializzazione. Segnala che, nel corso dell'esame in sede referente presso le Commissioni riunite II e XII, il testo originario dell'articolo è stato interamente sostituito da una disposizione che favorisce l'inserimento nella Lista 648 dei farmaci offlabel sulla base di evidenze scientifiche, secondo parametri di economicità ed appropriatezza, e previo parere dell'AIFA. In particolare, con una modifica all'articolo 48, comma 19, lettera b), numero Pag. 143), del decreto-legge n. 269 del 2003, si prevede che parte delle risorse del Fondo istituito presso l'AIFA grazie ad un contributo delle aziende farmaceutiche pari al 5 per cento delle spese promozionali autocertificate, potranno essere destinate, anche su richiesta delle Regioni e delle PA, sentito il Consiglio superiore di Sanità, alla sperimentazione clinica su medicinali per indicazioni terapeutiche diverse da quelle indicate nell'autorizzazione all'immissione in commercio (comma 1). Anche in presenza di una valida alternativa terapeutica nell'ambito dei farmaci autorizzati, il comma 2 permette di inserire nella Lista 648 i farmaci che possono essere utilizzati per una indicazione terapeutica diversa da quella autorizzata purché tale indicazione sia nota e conforme a ricerche condotte nell'ambito della comunità medico-scientifica nazionale e internazionale, secondo parametri di economicità ed appropriatezza. L'inserimento può avvenire solo previa valutazione dell'AIFA, con conseguente erogazione a carico del Servizio sanitario nazionale. In caso di inserimento di un medicinale offlabel nella Lista 648, l'AIFA attiva idonei strumenti di monitoraggio a tutela della sicurezza dei pazienti ed assume tempestivamente le necessarie determinazioni. L'intervento legislativo è attuato inserendo il comma 4-bis nel corpo dell'articolo 1 del decreto legge n. 536 del 1996 che già consente l'erogazione a totale carico del Servizio sanitario nazionale di: medicinali innovativi autorizzati in altri Stati ma non sul territorio nazionale; medicinali non ancora autorizzati ma sottoposti a sperimentazione clinica; medicinali da impiegare per un'indicazione terapeutica diversa da quella autorizzata qualora non esista valida alternativa terapeutica. Questi particolari farmaci sono inseriti «in apposito elenco predisposto e periodicamente aggiornato» da parte dell'AIFA (Lista 648). Rileva che l'articolo 4, infine, concerne l'entrata in vigore del provvedimento.
  Relativamente al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, segnala, con riguardo alle sanzioni penali, che il provvedimento costituisce esercizio della competenza legislativa statale esclusiva, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, in riferimento all'ordinamento penale. Con riguardo ai profili sanitari di cui all'articolo 1 e alle disposizioni di cui all'articolo 3, il decreto-legge disciplina aspetti connessi alla tutela della salute, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione.
  Quanto al rispetto degli altri princìpi costituzionali, evidenzia, con riguardo alla fattispecie penale di lieve entità, introdotta dalle Commissioni in sede referente (articolo 1, comma 24-ter, del decreto-legge, diretto a sostituire l'articolo 73, comma 5, del Testo unico), l'opportunità di valutare gli effetti del mantenimento di un'unica fattispecie di lieve entità (sanzionata con la reclusione da sei mesi a quattro anni e la multa da 1.032 a 10.329 euro) senza distinzione tra le diverse tipologie di droga, a fronte di due distinte fattispecie-base (per le droghe pesanti, con sanzione della reclusione da 8 a 20 anni e della multa da 25.822 a 258.228 euro; per le droghe leggere, con sanzione della reclusione da 2 a 6 anni e della multa da 5.164 a 77.468 euro). La Corte costituzionale, in alcune occasioni, ha sindacato entro certi limiti l'uso della discrezionalità legislativa in relazione ai profili sanzionatori, alla luce dei criteri di ragionevolezza e di proporzionalità della sanzione. Ricorda, in particolare, la sentenza n. 106 del 2014, in cui la Corte – nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'articolo 69, quarto comma, del codice penale – ha rilevato che «le scelte legislative sono pertanto sindacabili soltanto ove trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell'arbitrio, come avviene a fronte di sperequazioni sanzionatorie tra fattispecie omogenee non sorrette da alcuna ragionevole giustificazione». Ricorda, inoltre, la sentenza n. 68 del 2012, in cui la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 630 c.p., nella parte in cui non prevede – come è invece consentito dall'articolo 311 c.p. – che la pena da esso comminata è diminuita quando per la natura, la specie, Pag. 15i mezzi, le modalità o circostanze dell'azione, ovvero per la particolare tenuità del danno o del pericolo, il fatto risulti di lieve entità. La Corte ha fatto discendere da ciò anche una concorrente violazione dell'articolo 27, terzo comma, della Costituzione, nel suo valore fondante, in combinazione con l'articolo 3 della Costituzione, del principio di proporzionalità della pena al fatto concretamente commesso. Nella sentenza n. 341 del 1994 la Corte aveva, peraltro, già sottolineato che è oggetto del suo scrutinio il rispetto del limite di ragionevolezza e proporzionalità tra qualità e quantità della sanzione, da una parte, e offesa, dall'altra.
  Alla luce della giurisprudenza richiamata, occorre, a suo avviso, valutare se i principi enucleati dalla Corte siano riferibili anche all'ipotesi di una sanzione unica per fatto di lieve entità, in presenza di due distinte fattispecie sanzionatorie base, o, se sia sufficiente a fondare la scelta del legislatore l'apprezzamento svolto dal giudice nel caso concreto.

  Emanuele FIANO (PD), chiede chiarimenti in merito alle disposizioni in materia di sanzioni penali disposte dal decreto in esame. Al riguardo, chiede, in particolare, se il provvedimento riprende in toto il contenuto della sentenza della Corte costituzionale riconducendo la disciplina della materia alla situazione antecedente alla legge n. 49 del 2006 di conversione del decreto legge n. 272 del 2005, meglio conosciuta come legge Fini-Giovanardi.

  Francesco Paolo SISTO, presidente, nel confermare che il decreto in discussione riprende quanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 32 del 2014, ribadisce che l'unica questione, peraltro, a suo avviso, non particolarmente rilevante, riguarda la mancata distinzione tra le diverse tipologie di droga nella fattispecie penale di lieve entità, introdotta dalle Commissioni in sede referente all'articolo 1, comma 24-ter, del decreto-legge, diretto a sostituire l'articolo 73, comma 5, del testo unico stupefacenti. Dopo aver fatto presente che è comunque lasciata al giudice la facoltà di calibrare la pena in relazione alle diverse tipologie di droga oggetto della condotta penalmente rilevante, formula una proposta di parere favorevole con osservazioni (vedi allegato).
  Al fine di dare modo ai colleghi di approfondire il contenuto della sua proposta di parere, sospende brevemente la seduta.

  La seduta sospesa alle 10.55, è ripresa alle 11.05.

  Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva la proposta di parere favorevole con osservazioni del relatore.

  La seduta termina alle 11.10.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

  Mercoledì 23 aprile 2014.

  L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 10.55 alle 11.05.