AUDIZIONI INFORMALI

Martedì 20 settembre 2011.

Audizioni nell'ambito dell'istruttoria legislativa sul disegno di legge C. 4566, recante «Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale».
Audizione di rappresentanti dell'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE).

L'audizione informale è stata svolta dalle 12.05 alle 13.10.

Audizione di rappresentanti dell'Alleanza delle cooperative italiane.

L'audizione informale è stata svolta dalle 13.10 alle 14.30.

SEDE CONSULTIVA

Martedì 20 settembre 2011. - Presidenza del presidente Gianfranco CONTE.

La seduta comincia alle 14.30.

Modifiche agli articoli 41, 97 e 118, comma quarto, della Costituzione.
C. 4144 Cost. Governo, e abb.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e rinvio).

La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

Elvira SAVINO (PdL), relatore, rileva come la Commissione sia chiamata ad esaminare, ai fini dell'espressione del parere alla Commissione Affari costituzionali, il disegno di legge C. 4144, recante modifiche agli articoli 41, 97 e 118, comma quarto, della Costituzione, adottato come testo base dalla Commissione di merito, cui sono state abbinate le proposte di legge C. 3039 Cost. e C. 3054 Cost. Vignali, C. 3967 Cost. Beltrandi e C. 4328 Cost. Mantini.
Per quanto riguarda il contenuto del disegno di legge C. 4144, l'articolo 1 novella l'articolo 41 della Costituzione, modificandone i primi due commi e sostituendone il terzo.
Le modifiche proposte sono nel complesso volte a superare una certa contraddizione

insita nella vigente formulazione dell'articolo 41, dovuta alla diversa impostazione ideale ed ideologica delle forze politiche che parteciparono al dibattito costituente, la quale ha ingenerato incertezze interpretative ed un serrato dibattito in dottrina, soprattutto nei primi decenni successivi all'entrata in vigore della Carta costituzionale.
Tali incertezze sono sostanzialmente dovute al fatto che, mentre il primo comma dell'articolo prospetta una garanzia piena della libertà dell'iniziativa economica privata, il terzo comma delinea potenzialmente un modello di economia dirigista, nel quale i pubblici poteri devono indirizzare e coordinare a fini sociali le attività economiche.
Il nuovo primo comma dell'articolo 41 estende la garanzia costituzionale della libertà dell'iniziativa economica, già sancita dal testo vigente dell'articolo, tanto all'iniziativa economica quanto all'attività economica, da intendersi, come evidenziato dalla relazione illustrativa, quale successivo momento di svolgimento intrinsecamente connesso alla fase iniziale di scelta dell'attività stessa. In tal modo la nuova formulazione supera una discrasia nel testo vigente il quale, al primo comma, richiama l'iniziativa economica, mentre al comma si riferisce all'attività economica, oltre a formalizzare la diffusa interpretazione della disposizione vigente, fondata anche sull'indirizzo culturale e legislativo già tracciato dal diritto dell'Unione europea, secondo la quale la garanzia costituzionale dell'iniziativa economica privata si estende all'attività che ne costituisce lo svolgimento.
Inoltre, la nuova formulazione specifica che tale libertà riguarda l'iniziativa e l'attività economica privata, oltre a precisare che è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.
Questa seconda precisazione ha lo scopo di istituire, secondo quanto indicato dalla relazione illustrativa, una riserva di legge per ogni intervento limitativo dell'iniziativa o dell'attività economica.
Il nuovo comma secondo, oltre a estendere l'applicazione della disposizione vigente, ai sensi della quale l'iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, anche all'attività economica, aggiunge un ulteriore limite, secondo il quale l'iniziativa e l'attività economica private non possono svolgersi in contrasto con i principi fondamentali della Costituzione.
Il comma terzo dell'articolo 41 viene interamente riscritto, prevedendo che la legge si conformi ai principi di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini prevedendo, di norma, controlli successivi.
La novella modifica dunque in modo radicale l'impostazione del vigente comma terzo, ai sensi del quale la legge determina i programmi e i controlli opportuni affinché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
Tale riscrittura si fonda sull'esigenza di restituire unità al sistema attraverso l'eliminazione delle antinomie presenti nel testo vigente dell'articolo e sull'antitesi che si sarebbe venuta a creare tra la Costituzione e i principi dell'Unione europea. La necessità di intervenire sul terzo comma dell'articolo 41 è dunque dettata, secondo quanto indicato dalla relazione illustrativa, dalla volontà di superare un orientamento che, sebbene non abbia imposto una linea di politica economica dirigista o contraria ai principi del libero mercato, ha fatto da sfondo e fondamento costituzionale ad un ampio e pervasivo intervento pubblico nell'economia.
Il richiamo al concetto di fiducia trova corrispondenza nell'ordinamento vigente e nella giurisprudenza, nella misura in cui richiama quello di legittimo affidamento nei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, mentre quello di leale collaborazione si trova già nei principi costituzionali, a seguito alla riforma del 2001 del titolo V della Costituzione, per quanto riguarda i rapporti tra lo Stato e gli altri livelli di governo.
Nella seconda parte del nuovo terzo comma si individua il contenuto dell'intervento

della legge nella disciplina dell'attività economica dei privati, che dovrebbe prevedere, «di norma», misure di controllo successivo.
La modifica in merito indica una preferenza del legislatore costituzionale per le forme di controllo successivo delle attività economiche private, senza comunque impedire esplicitamente il ricorso ad altri strumenti, anche di natura preventiva.
L'articolo 2 sostituisce l'articolo 97 della Costituzione, che apre la seconda sezione del titolo III della parte seconda della Carta fondamentale, dedicata alla pubblica amministrazione.
La relazione illustrativa evidenzia lo stretto collegamento tra questa modifica e quelle concernenti l'articolo 41, relativo alla libertà di iniziativa economica, in quanto il buon funzionamento della pubblica amministrazione costituisce un fattore di competitività per i privati. La finalità dell'intervento emendativo è dunque quella di aggiornare il testo costituzionale valorizzando il modello di amministrazione che si è affermato nell'ordinamento.
In particolare, la novella inserisce due nuovi commi iniziali.
Il nuovo primo comma sancisce il principio generale secondo cui le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà dei cittadini e del bene comune, esplicitando un principio già immanente nell'ordinamento, che collega le attività pubbliche al benessere generale, secondo il modello della cosiddetta «amministrazione di risultato», intesa come modello amministrativo in cui l'amministrazione non è responsabile solo della legittimità del proprio operato, ma anche dei risultati raggiunti.
Il nuovo secondo comma dell'articolo prevede che l'esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni è regolato in modo che ne siano assicurate l'efficienza, l'efficacia, la semplicità e la trasparenza.
In tal modo sono elevati a rango costituzionale alcuni principi generali dell'attività amministrativa, in parte già ricondotti dalla giurisprudenza costituzionale ai canoni del buon andamento previsto dalla formulazione vigente dell'articolo 97 ed enucleati dalla legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo.
Il nuovo terzo comma dell'articolo 97, corrispondente all'attuale primo comma dell'articolo, dispone che le pubbliche amministrazioni sono organizzate secondo disposizioni di legge, sostituendo la nozione di «pubblici uffici» con quello, appunto, di «pubbliche amministrazioni».
Tale modifica ha l'effetto di omogeneizzare la dizione impiegata dal comma con quello del nuovo quinto comma (attuale terzo comma), che, nel dettare il principio dell'accesso agli impieghi mediante concorso pubblico, fa riferimento alle pubbliche amministrazioni.
Nel mantenere fermo il dettato dell'attuale secondo comma dell'articolo (ai sensi del quale l'ordinamento degli uffici determina le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari), che diverrebbe peraltro il quarto, a seguito dell'inserimento dei due nuovi commi iniziali in precedenza descritti, la novella modifica invece il quinto comma (ora terzo) dell'articolo 97, il quale stabilisce il principio di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico, salvi i casi espressamente stabiliti dalla legge. In tale ambito viene aggiunto un ultimo periodo, in base al quale la carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.
La modifica valorizza un principio di riferimento al merito che è già stato enucleato dalla giurisprudenza costituzionale, estendendone inoltre la valenza non solo al momento della selezione concorsuale del personale delle pubbliche amministrazioni, ma anche alla disciplina delle progressioni in carriera, anche in questo caso facendo assurgere al rango costituzionale alcuni indirizzi già adottati dal legislatore ordinario, il quale, ad esempio nel decreto legislativo n. 150 del 2009 (in materia di disciplina del lavoro pubblico), regola gli strumenti di valorizzazione del merito e i metodi di incentivazione della produttività e qualità della prestazione

lavorativa con l'obiettivo di incrementare produttività ed efficienza delle pubbliche amministrazioni.
L'articolo 3 novella il quarto comma dell'articolo 118 della Costituzione, il quale, come è noto, è già stato integralmente novellato in occasione della riforma del titolo V della Costituzione (adottato con la legge costituzionale n. 1 del 2001), al fine di riconoscere nel testo costituzionale il principio della cosiddetta «sussidiarietà orizzontale» o sociale, inteso come criterio ordinatore dei rapporti tra i pubblici poteri e i privati, sia formazioni sociali sia individui.
In tale accezione, come indicata già dalla vigente formulazione del quarto comma dell'articolo 118 (ai sensi del quale Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà), la sussidiarietà implica che i poteri pubblici favoriscano l'autonomia del corpo sociale, di modo che l'intervento pubblico si dispieghi solo qualora la stessa cittadinanza non possa efficacemente provvedere alla realizzazione degli interessi generali.
La nuova formulazione del quarto comma proposta dal disegno di legge prevede che compito dei poteri pubblici non sarebbe più solo quello di «favorire», quanto piuttosto anche quello di «garantire» lo svolgimento di attività di interesse generale da parte dei privati.
Secondo quanto evidenziato nella relazione illustrativa, lo scopo della modifica, collegata alla riformulazione dell'articolo 41 in materia economica, è quello di «rafforzare la portata del principio di sussidiarietà orizzontale, in base al quale l'azione dei pubblici poteri si configura come sussidiaria di quella dei privati, singoli e associati, nel senso che gli enti istituzionali possono legittimamente intervenire nel contesto sociale laddove le funzioni amministrative siano svolte in modo più efficiente e con risultati più efficaci che se fossero lasciate alla libera iniziativa privata, ancorché regolamentata».
La novella sottolinea dunque la portata «negativa» del principio di sussidiarietà, inteso come criterio di delimitazione della competenza dei soggetti istituzionali a vantaggio dei consociati.
Pertanto, la nuova formulazione riconosce in capo ai privati non tanto il diritto di svolgere attività di interesse generale, ma garantisce all'autonoma iniziativa dei privati e della società civile uno spazio di azione che rappresenta al tempo un limite di intervento ai poteri pubblici.
Sotto un profilo squisitamente giuridico, l'inserimento del termine «garantiscono» determinerebbe il sorgere di una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo in capo ai cittadini a fronte dell'obbligo, posto in capo ai pubblici poteri di astenersi dall'intervenire in quegli ambiti ed in quei casi in cui i privati siano in grado di svolgere autonomamente le attività di interesse generale.
Rileva quindi come il testo del disegno di legge non presenti al momento disposizioni rientranti nei profili di competenza della Commissione Finanze. Segnala, peraltro, come la Commissione Affari costituzionali esaminerà gli emendamenti nella seduta di mercoledì prossimo, e come dunque occorrerà verificare ulteriormente il contenuto del testo alla luce delle modifiche che saranno eventualmente apportate nel corso dell'esame in sede referente.
Per quanto riguarda le altre proposte di legge costituzionale abbinate al disegno di legge, rileva come la proposta di legge C. 3039 Vignali e l'articolo 1 proposta di legge C. 3054 Vignali modifichino l'articolo 41 della Costituzione, con particolare riferimento ai commi secondo e terzo, nonché con l'aggiunta di un nuovo comma.
Più specificamente, confermando l'enunciato di cui al comma primo, la novella circoscrive la portata delle limitazioni attualmente vigenti al comma secondo attraverso una lettura «in positivo» delle modalità di esecuzione dell'iniziativa economica privata che, secondo le proposte, deve svolgersi a favore della dignità umana, della libertà e della sicurezza.
L'impianto del terzo comma è interamente sostituito da una clausola ai sensi

della quale lo Stato riconosce l'utilità economica e sociale e l'essenziale contributo al benessere generale dell'iniziativa economica privata.
Inoltre, dopo il terzo comma, è aggiunto un comma in cui si prevede che l'imprenditore il quale partecipa direttamente alla gestione dell'impresa è considerato, a tutti gli effetti, un lavoratore.
L'articolo 2 della proposta di legge C. 3054 integra il secondo comma dell'articolo 45 della Costituzione, riguardante la tutela legislativa dell'artigianato, per estenderne la portata anche alle piccole e medie imprese.
L'articolo 3 modifica, invece, il secondo comma dell'articolo 47 della Costituzione, sostituendo le parole da: «al diretto» fino alla fine del comma con le seguenti: «, alla partecipazione nella proprietà delle piccole e medie imprese e al diretto e indiretto investimento azionario nei complessi produttivi del territorio dell'Unione europea».
L'articolo 4 modifica l'articolo 53 della Costituzione, relativo ai principi cui è informato il sistema tributario: la novella è volta a sostituire il secondo comma dell'articolo 53 della Costituzione, eliminando il riferimento alla progressività del sistema tributario e disponendo che il prelievo fiscale diretto possa essere applicato solo sui redditi delle persone fisiche e delle imprese. Viene altresì introdotto un limite quantitativo a tale prelievo, che non può eccedere la metà dei redditi delle persone fisiche e delle imprese maturati nell'anno di riferimento
La proposta di legge C. 3967 Beltrandi novella solo il comma 1 dell'articolo 41.
In primo luogo, con riferimento espresso ai principi di mercato elaborati in sede comunitaria, si afferma che l'iniziativa economica privata è libera e deve svolgersi in condizioni di concorrenza. Inoltre si prescrive che chiunque la intraprende ne è esclusivo responsabile.
Per quanto riguarda la proposta di legge C. 4328 Mantini, anch'essa interviene, come il disegno di legge C. 4144, sugli articoli 41, 97 e 118. L'articolo 1 sostituisce il primo comma dell'articolo 41, al fine di stabilire che l'attività economica privata è libera nel rispetto dei principî di concorrenza e di responsabilità sociale.
Inoltre, al terzo comma dell'articolo si precisa che l'indirizzo ed il coordinamento dell'attività economica deve avvenire nel rispetto del principio di semplificazione amministrativa.
L'articolo 2 sostituisce l'articolo 97 della Costituzione; le principali modifiche rispetto al testo vigente riguardano:
l'introduzione di due nuovi commi iniziali, ai sensi di quali le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà dei cittadini e del bene comune, nel rispetto dei diritti e dei doveri, e l'esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni, è regolato in modo che ne siano assicurate la legalità, l'efficienza, l'efficacia, la semplicità, la trasparenza e la partecipazione;
la sostituzione, al vigente primo comma, della nozione di «pubblici uffici» con quello di «pubbliche amministrazioni»;
l'introduzione al vigente secondo comma, del principio di distinzione tra politica e amministrazione;
l'estensione del principio del concorso pubblico anche alle nomine negli enti pubblici e la limitazione a casi eccezionali della deroga a tale principio;
l'inserimento di un nuovo sesto comma, ai sensi del quale la carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità professionale e il merito.

L'articolo 3 sostituisce il quarto comma dell'articolo 118 della Costituzione, prevedendo che lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province e i Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base dei principî di sussidiarietà, di concorrenza e di merito, e garantiscono atti di autoamministrazione basati sul rispetto della legge e della responsabilità professionale.

In tale contesto evidenzia come la riforma costituzionale in esame potrebbe costituire l'occasione opportuna per affrontare anche il tema della revisione dell'articolo 53 della Costituzione, anche in considerazione del fatto che il rapporto fiscale costituisce uno degli elementi che incidono più profondamente sul contesto in cui si svolgono le attività economiche.
A tale proposito ritiene in particolare che potrebbe essere affrontato il tema, da tempo in discussione, della costituzionalizzazione dei principi fondamentali sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge n. 212 del 2000, che è tra l'altro oggetto di diverse proposte di legge costituzionale.
Al riguardo dovrebbero essere affermati a livello costituzionale alcuni principi che ricondurrebbero i rapporti tra fisco e contribuente su un piano di maggiore parità e civiltà giuridica, quali, ad esempio:
circoscrivere a casi eccezionali, e solo attraverso norme di legge ordinarie esplicitamente qualificate come tali, l'adozione di norme interpretative in materia tributaria e con legge ordinaria;
vietare, di norma, il ricorso a disposizioni tributarie ad effetto retroattivo;
stabilire che le modifiche relative a tributi periodici si applichino solo a decorrere dal periodo d'imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono;
inibire la possibilità di introdurre adempimenti a carico dei contribuenti, la cui scadenza sia fissata anteriormente al sessantesimo giorno dalla data della loro entrata in vigore o dell'adozione dei relativi provvedimenti di attuazione.

Si riserva, quindi, di formulare una proposta di parere.

Gianfranco CONTE, presidente, con riferimento alla tematica da ultimo affrontata dal relatore, informa di aver presentato un articolo aggiuntivo a sua firma, riferito al disegno di legge costituzionale C. 4144, con il quale si propone di integrare il testo del provvedimento, al fine di apportare all'articolo 53 della Costituzione una serie di modifiche, volte a recepire nel testo costituzionale alcuni dei principi fondamentali dello Stato dei diritti del contribuente, di cui alla legge n. 212 del 2000.
Il testo dell'articolo aggiuntivo riprende integralmente il contenuto della proposta di legge costituzionale C. 962, di cui è primo firmatario, che era stata sottoscritta da quasi tutti i gruppi presenti in Commissione. Auspica quindi che anche l'articolo aggiuntivo possa essere sottoscritto dal numero più ampio possibile di componenti della Commissione stessa, al fine di sottolineare con maggior forza l'esigenza che il processo di riforma costituzionale avviato coinvolga anche i temi dei rapporti fiscali.

Alberto FLUVI (PD), in relazione alle considerazioni espresse dal Presidente, suggerisce di affrontare la questione della riforma dell'articolo 53 della Costituzione nell'ambito dell'esame del disegno di legge costituzionale C. 4620, recante introduzione del principio del pareggio del bilancio, che modifica l'articolo 81 della Costituzione, ritenendo che quella sede potrebbe risultare politicamente più proficua, anche in considerazione dell'orientamento favorevole rispetto al contenuto del disegno di legge del proprio gruppo, il quale esprime invece una valutazione contraria sul disegno di legge C. 4144.

Gianfranco CONTE, presidente, in merito alle osservazioni del deputato Fluvi, esprime la sua piena disponibilità ad affrontare le tematiche relative alla riforma dell'articolo 53 in ogni sede sia ritenuta più opportuna, precisando di aver voluto precisare l'articolo aggiuntivo al fine di avviare comunque un dibattito parlamentare su tale problematica.

Elvira SAVINO (PdL), relatore, condivide l'opportunità, segnalata dal Presidente, di favorire l'avvio di un concreto dibattito parlamentare sulla revisione dell'articolo 53 della Costituzione, riservandosi

a tal fine di formulare, nella proposta di parere che presenterà all'esito del dibattito, un rilievo in tal senso.

Francesco BARBATO (IdV) esprime fin d'ora la valutazione contraria del proprio gruppo sul disegno di legge costituzionale C. 4144, ritenendo in particolare che le modifiche al testo costituzionale da esso proposte non corrispondano ai primari interessi del Paese e sottolineando la pericolosità di alcune previsioni contenute nel provvedimento, quali, ad esempio, quella secondo cui, in materia di iniziativa ed attività economica privata, sarebbe permesso tutto ciò che non sia espressamente vietato dalla legge. Sottolinea, infatti, come l'introduzione di un tale principio nel testo costituzionale risulti improprio, e rischi di confliggere con altri fondamentali principi costituzionali, ad esempio in materia di tutela del lavoro, di salvaguardia della salute e della dignità umana.
Sulla scorta delle medesime considerazioni, esprime altresì perplessità sull'ipotesi di revisione dell'articolo 53 prospettata dal Presidente, evidenziando, anche in questo caso, come ogni modifica alla Carta costituzionale debba essere attentamente motivata, e debba tener conto del testo già vigente, nonché del quadro complessivo dell'ordinamento.

Gianfranco CONTE, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame alla seduta già convocata nella giornata di giovedì 22 settembre prossimo, nel corso della quale si procederà alla votazione del parere sul provvedimento.

La seduta termina alle 14.45.