SEDE REFERENTE

Mercoledì 26 gennaio 2011. - Presidenza del presidente della XII Commissione Giuseppe PALUMBO.

La seduta comincia alle 14.10.

Disposizioni sulle associazioni di tutela delle persone disabili.
C. 1732 Porcu e C. 3224 Pedoto.
(Esame e rinvio).

Le Commissioni iniziano l'esame del provvedimento.

Giuseppe PALUMBO, presidente, ricorda che le Commissioni iniziano oggi l'esame delle proposte di legge in titolo, dopo che la Presidenza della Camera ne ha disposto l'assegnazione alle Commissioni riunite in seguito al conflitto di competenza sollevato dalla XI Commissione. Dà quindi la parola ai relatori per l'illustrazione delle proposte di legge in esame.

Luigi BOBBA (PD), relatore per la XI Commissione, ricorda anzitutto che i progetti di legge in esame, da oggi all'attenzione delle Commissioni riunite XI e XII, erano originariamente assegnati in sede referente alla sola XII Commissione, la quale ha svolto un'approfondita istruttoria legislativa, anche attraverso lo svolgimento di un ciclo di audizioni informali che hanno visto la partecipazione di organizzazioni, federazioni e associazioni a carattere nazionale che operano per la tutela dei diritti delle persone disabili, nonché degli istituti di patronato e di rappresentanti degli istituti previdenziali; la stessa Commissione, peraltro, era giunta anche alla definizione di un nuovo testo, risultante dagli emendamenti approvati. In qualità di relatore per la XI Commissione, rammenta altresì che la stessa Commissione, quando è stata chiamata ad esprimersi in sede consultiva su tale testo, ha ritenuto che l'oggetto del provvedimento rientrasse in pieno nell'ambito della propria competenza e ha deliberato, pertanto, di elevare conflitto di competenza, ai sensi dell'articolo 72, comma 4, del Regolamento: a seguito della sollevazione di tale conflitto di competenza, il Presidente della Camera ha stabilito di consentire l'assegnazione dei progetti di legge alle Commissioni riunite XI e XII.
Trattandosi, dunque, di esaminare proposte di legge già ampiamente note ai

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componenti delle due Commissioni, piuttosto che illustrare nel dettaglio i provvedimenti, si limita a ricordare - in particolare, a beneficio dei deputati della XI Commissione - che essi mirano a riconoscere il ruolo specifico delle organizzazioni, federazioni e associazioni a carattere nazionale che operano per la tutela, la promozione e l'integrazione sociale delle persone disabili, valorizzandone il lavoro di informazione, assistenza e tutela nei confronti di tali soggetti, ai fini del conseguimento di prestazioni e diritti sociali connessi al loro stato.
Osserva, peraltro, che tale riconoscimento si incrocia con le attività di informazione, assistenza, consulenza e tutela, anche in sede giudiziaria, nonché con le altre attività di sostegno e di servizio di natura tecnica, che attualmente gli istituti di patronato, sulla base della legge n. 152 del 2001, svolgono in favore dei lavoratori dipendenti e autonomi, dei pensionati, dei singoli cittadini italiani, stranieri e apolidi presenti nel territorio dello Stato e dei loro superstiti e aventi causa: pertanto, i progetti di legge in esame sono sostanzialmente diretti ad estendere alle organizzazioni, federazioni e associazioni a carattere nazionale di persone disabili e dei loro familiari, talune prerogative previste dalla citata legge n. 152 del 2001, già previste per i richiamati istituti di patronato e assistenza sociale, in vista della predetta attività di sostegno e assistenza, sulla base dell'assunto - peraltro esplicitato nella relazione di accompagnamento del progetto di legge C. 1732 - che, per loro natura, i medesimi istituti di patronato e di assistenza sociale sarebbero maggiormente dediti alla difesa dei lavoratori dipendenti e meno attenti alla specificità della normativa concernente la protezione delle persone disabili.
In tal senso, riconoscendo la serietà delle finalità perseguite dall'intervento normativo in esame, giudica altrettanto doveroso - come già sottolineato all'unanimità dalla XI Commissione in occasione della sollevazione del conflitto di competenza - valutare con attenzione l'ipotesi di attribuire in via legislativa ad organizzazioni o associazioni la qualifica di istituto di patronato (o di soggetto ad esso equiparato), affinché tale forma di riconoscimento possa avvenire nel rispetto della razionalità e dell'organicità della legislazione vigente. Ritiene, infatti, che si possano porre, con questi interventi, alcune rilevanti questioni problematiche, che attengono alla necessità di operare un raccordo preciso e puntuale con la già citata legge n. 152 del 2001, richiedendo un'attenta riflessione di merito. Fa notare, quindi, che nel corso dell'esame in XII Commissione, lo stesso deputato Pedoto, presentatore della proposta di legge abbinata, aveva evidenziato che la proposta di legge n. 1732 dovrebbe essere modificata con riguardo a tre aspetti: la separazione tra associazioni proponenti e soggetti che svolgono le attività regolate dalla legge n. 152 del 2001; le garanzie di stabilità economico-patrimoniale dei soggetti erogatori; l'esigenza di evitare il palese conflitto d'interesse, per le associazioni, tra le funzioni previste dall'articolo 7 della legge n. 152 del 2001 e la contestuale assistenza e rappresentanza nella Commissione sanitaria di accertamento degli stati invalidanti, nonché di evitare che la comunicazione all'ANMIC degli elenchi degli aventi diritto alle prestazioni di invalidità civile, prevista dall'articolo 8 della legge n. 118 del 1971, costituisca una indebita condizione di vantaggio per tale associazione rispetto agli altri soggetti operanti sul «mercato sociale».
A questo proposito, intende richiamare altresì le considerazioni svolte dai rappresentanti del «Centro Patronati» (CE-PA), in occasione dell'audizione informale effettuata dalla XII Commissione nel corso della propria attività istruttoria, lo scorso 11 marzo 2010, alla quale fa rinvio anche per gli aspetti di maggiore dettaglio. In questa sede, ricorda in particolare che tali soggetti evidenziarono l'esigenza di soffermarsi a riflettere sulla finalità e sulla natura giuridica degli istituti di patronato, sulla base di quanto previsto dalla più volte richiamata legge n. 152, la quale, in attuazione di talune norme della Costituzione (in particolare, l'articolo 38, relativo

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ai diritti previdenziali dei lavoratori), definisce tali soggetti persone giuridiche di diritto privato che svolgono un servizio di pubblica utilità; si è fatto presente, in quella sede, che la legge ha ripreso, in sostanza, i principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza 7 febbraio 2000, n. 42, secondo la quale la protezione sostanziale e procedimentale dei diritti previdenziali dei lavoratori (attività essenziale degli istituti di patronato, considerata la farraginosità dell'attuale sistema previdenziale), necessaria soprattutto laddove questi ultimi siano in situazioni di difficoltà o di debolezza, non sarebbe rimessa solo all'iniziativa dei singoli individui, ma rientrerebbe tra le finalità ed i compiti dello Stato, che vi provvede con organi a tal fine istituiti.
Segnala che, proprio alla luce di queste considerazioni, è stato conseguentemente evidenziato, nel corso dell'attività conoscitiva informale, che la costituzione di un patronato - per la delicatezza e la specificità del suo campo di azione, che si svolge nell'ambito della tutela e rappresentanza dei diritti soggettivi nel settore previdenziale, infortunistico e socio-assistenziale - è subordinata all'attuazione di precise condizioni di affidabilità organizzativa e finanziaria, ritenute necessarie dallo stesso legislatore in vista della tutela degli interessi dei cittadini e dei lavoratori coinvolti. Risulta, pertanto, evidente, a suo avviso, che l'ordinamento vigente prevede già un sistema di regole precise e coerenti, fortemente sottoposte al controllo pubblico, sulla cui base occorre valutare ogni possibile ipotesi di estensione del riconoscimento della qualifica di istituto patronato: è rispetto a tale normativa, dunque, che appare opportuno - a suo giudizio - avviare una discussione approfondita nell'ambito delle Commissioni riunite.
In sostanza, poiché analoghe perplessità sono state sollevate anche in relazione alla precisa definizione degli stessi soggetti che dovrebbero essere oggetto di tutela, sottolinea l'opportunità che le Commissioni possano riflettere - nel seguito dell'esame - sulle più opportune modalità per contemperare, da un lato, la legittima istanza, proveniente dalle associazioni di tutela delle persone disabili, di vedere assicurata la massima assistenza nel campo dell'applicazione della normativa diretta alla protezione della disabilità e, dall'altro, l'esigenza, altrettanto legittima, di non rischiare di snaturare un quadro giuridico di riferimento che appare di per sé sufficientemente solido e strutturato.
Dal punto di vista tecnico, evidenzia come applicare una parte delle disposizioni di una legge di più ampio respiro, omogenea e coerente, relativa agli istituti di patronato, provocherebbe due gravi pregiudizi: da un lato, svuoterebbe di significato la legge n. 152 del 2001; dall'altro, creerebbe, così come proposto da entrambi i progetti di legge, una disciplina derivata parziale e contraddittoria, per certi versi assurda, inapplicabile e addirittura penalizzante per le stesse associazioni beneficiarie. Infatti, osserva che in entrambi i testi mancano riferimenti essenziali: non si applicherebbe alle associazioni l'articolo 6 della legge n. 152 del 2001, relativo agli operatori di patronato, i quali - secondo lo stesso disposto - debbono essere dipendenti del patronato stesso oppure dipendenti dell'organizzazione promotrice e comandati presso il patronato. Ritiene, in proposito, che la ratio dell'articolo sia piuttosto chiara e coerente: promuovere una maggiore professionalità del personale, quindi una migliore qualità dei servizi resi agli utenti lavoratori e cittadini. Fa notare, al riguardo, che i deputati proponenti dei provvedimenti in esame hanno escluso tale riferimento, perché in parte contrasterebbe con la natura delle associazioni interessate; evidenzia, tuttavia, che il possibile rischio connesso a tale scelta è quello di avere come risultato una bassa professionalità degli addetti o, peggio, una concorrenza sleale per quanto riguarda i costi di gestione. Ritiene che questa anomalia divenga addirittura grave alla luce dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 152 del 2001, che fa esplicito riferimento al richiamato articolo 6, stabilendo che è fatto divieto agli istituti di patronato e di assistenza sociale di avvalersi, per lo

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svolgimento delle proprie attività, di soggetti diversi dagli operatori di cui al medesimo articolo 6. Osserva, altresì, che, secondo il citato articolo 17, la violazione del suddetto divieto comporta, per la sede in cui si è verificata detta violazione, la decadenza dal diritto ai contributi finanziari di cui all'articolo 13 della medesima legge n. 152 del 2001. Ritiene, dunque, che si tratti di una contraddizione evidente, ossia di un mancato coordinamento che renderebbe, di fatto, non operative le associazioni nel campo dell'attività di patrocinio alla quale vorrebbero accedere, facendo notare che, in ogni caso, non sarebbe possibile alcun finanziamento dell'attività svolta.
Evidenzia poi che un altro punto essenziale è rappresentato dal mancato riferimento all'articolo 12 della stessa legge n. 152 del 2001, riguardante l'accesso alle banche dati: in presenza di una cogente normativa in materia di tutela della privacy, non comprende come le associazioni destinatarie della proposta di legge in esame, in assenza della necessaria autorizzazione contenuta nel predetto articolo 12, potrebbero intrattenere rapporti per conto dei lavoratori e nei confronti degli enti previdenziali e accedere alle loro banche dati. Si interroga, pertanto, su come sia possibile - in assenza di una distinzione di personalità giuridica tra organizzazione promotrice e istituto di patronato, esistente, per esempio, tra la CISL e il suo patronato INAS, tra la CGIL e il patronato INCA, tra la Coldiretti e il patronato EPACA, e altri casi simili - estendere a queste associazioni quanto previsto dall'articolo 16 della legge n. 152 del 2001, che prevede il commissariamento e l'eventuale scioglimento per irregolarità funzionali, amministrative o di bilancio. Ritiene che non sia, infatti, ragionevolmente ammissibile che queste associazioni possano essere sciolte a causa del loro eventuale cattivo funzionamento come soggetti che esercitano l'attività di patronato.
Passando ad un'altra serie di considerazioni che attengono ai fondamenti stessi della problematica dei patronati e della loro attività di assistenza sociale, evidenzia che l'attività che le associazioni degli invalidi civili andrebbero a svolgere, se venisse approvata una proposta di legge di tale natura, riguarderebbe il conseguimento delle prestazioni previdenziali, infortunistiche e assistenziali dei portatori di handicap fisico, psichico e sensoriale, in quanto lavoratori per i quali esiste una posizione assicurativa presso l'INPS, l'INAIL o altri enti analoghi. Trattandosi di funzioni che attengono a interessi personali e patrimoniali di grande rilevanza e delicatezza (pensioni, infortuni, carico familiare, sanità), regolati peraltro da una normativa complessa e in continua evoluzione, fa presente che il legislatore ha inteso riconoscere gli istituti di patronato - ed essi soli - quali «persone giuridiche di diritto privato che svolgono un servizio di pubblica utilità», citando, in proposito, l'articolo 1 della legge n. 152 del 2001. Fa poi notare che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 42 del 2000, ha chiaramente affermato che la Costituzione esige che vi sia una specifica organizzazione per le prestazioni previdenziali-sostanziali (gli enti previdenziali) e strumentali (i patronati) - cioè gli organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato di cui all'articolo 38 - e che le prestazioni offerte da tali strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili alla generalità dei lavoratori. Ritiene che le associazioni degli invalidi civili e le proposte di legge in esame non soddisfino il requisito di cui all'articolo 1 della legge n. 152 del 2001, violando pertanto il dettato del «giudice delle leggi».
Per tali ragioni, dopo aver dichiarato di essersi anche confrontato in proposito con il relatore per la XII Commissione, ritiene particolarmente utile svolgere un serio e approfondito esame del testo, proponendo che le Commissioni riunite considerino come acquisiti gli elementi istruttori già emersi nel corso delle audizioni informali svolte dalla XII Commissione nella precedente fase di esame in sede referente e che si proceda quanto prima - se le Commissioni concordano - alla costituzione di un Comitato ristretto, al fine di verificare, in

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quell'ambito, le risposte più opportune da fornire ai soggetti disabili e alle loro famiglie, in coerenza con quanto già definito dalla legislazione vigente.

Carmelo PORCU (PdL) desidera, innanzitutto, esprimere la propria soddisfazione per l'assegnazione delle proposte di legge in esame alle Commissioni riunite XI e XII, come egli stesso aveva sin dall'inizio auspicato. Dichiara, altresì, di concordare con il collega Bobba sull'opportunità di approfondire nuovamente, nelle Commissioni riunite, i problemi sollevati da tali proposte di legge, che pure erano state oggetto di attento esame presso la Commissione Affari sociali. Ricorda, peraltro, che la Camera si è più volte occupata, nelle precedenti legislature, del rapporto tra l'attività dei patronati e quella delle associazioni di tutela delle persone disabili, senza mai giungere, tuttavia, a definire una soluzione legislativa adeguata. È tuttora irrisolto, pertanto, il problema del mancato riconoscimento, da parte delle pubbliche amministrazioni, dei compiti affidati a dette associazioni, i quali presentano spesso forti analogie con quelli svolti dai patronati. Tale problema va, dunque, senz'altro affrontato, sebbene siano naturalmente possibili soluzioni anche diverse da quelle individuate nella proposta di legge di cui è primo firmatario.

Carlo CICCIOLI (PdL), relatore per la XII Commissione, nel rinviare, per i contenuti delle proposte di legge in esame, alla relazione svolta presso la XII Commissione nella seduta del 25 novembre 2009, ricorda come la sostanza politica di tali proposte consista, da un lato, nella volontà delle associazioni di tutela delle persone disabili di costituire patronati specializzati nella peculiare problematica dei soggetti che esse rappresentano e, dall'altro, nelle obiezioni dei patronati a vocazione generale già esistenti. Poiché, a suo avviso, le istanze espresse dalle associazioni di tutela delle persone disabili non possono essere trascurate, ritiene che, anche alla luce delle perplessità di ordine giuridico evidenziate dal collega Bobba, debba essere attentamente valutata la possibilità di ricercare soluzioni tecniche anche diverse da quelle contenute nelle proposte di legge in titolo, come suggerito dall'onorevole Porcu.

Silvano MOFFA (IR), presidente della XI Commissione, giudica particolarmente utile che le riflessioni svolte nel dibattito odierno siano valutate ed approfondite dalle Commissioni riunite, affinché si possa affrontare adeguatamente una questione annosa, sulla quale il Parlamento, per diverse vicissitudini, nelle scorse legislature non è mai riuscito ad individuare una soluzione definitiva. Si tratta, a suo avviso, di trovare un adeguato compromesso normativo, suscettibile di valorizzare sia l'azione dei patronati sia quella delle associazioni di tutela dei disabili, soggetti meritevoli di idoneo riconoscimento. Ritiene, pertanto, opportuno che le Commissioni riunite, anche secondo il percorso prospettato dai relatori, possano approfondire le questioni aperte, in modo da giungere, comunque entro tempi ragionevoli, ad un testo sul quale auspica possa registrarsi la massima convergenza dei gruppi.

Giuseppe PALUMBO, presidente, ritiene che, al fine di approfondire i problemi sin qui emersi, sia opportuno che l'esame preliminare delle proposte di legge in titolo prosegua anche nel corso della prossima settimana.

Massimiliano FEDRIGA (LNP) si augura che le ragionevoli esigenze di approfondimento dei provvedimenti in esame, richiamate dal relatore per la XI Commissione, non pregiudichino la prospettiva di giungere quanto prima all'approvazione di un intervento normativo nella materia, che risulta molto atteso dai soggetti disabili e dalle loro famiglie, anche in vista di un riconoscimento specifico delle relative associazioni di tutela. Auspica, dunque, che dietro alle preoccupazioni circa la salvaguardia dell'impianto normativo vigente non si celi, piuttosto, la volontà di mantenere inalterati taluni privilegi goduti

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dagli istituti di patronato, soprattutto dal punto di vista finanziario, sui quali andrebbe svolta - a suo avviso - un'adeguata e seria riflessione.

Paola BINETTI (UdC), riservandosi di intervenire più diffusamente nel prosieguo dell'esame, dichiara di condividere le preoccupazioni espresse, da ultimo, dal collega Fedriga.

Luigi BOBBA (PD), relatore per la XI Commissione, intervenendo per una precisazione, fa presente che, con la sua illustrazione introduttiva, non ha in alcun modo inteso mettere in discussione l'indubbio valore sociale dell'azione svolta dalle associazioni di tutela dei soggetti disabili, né porre queste ultime in competizione con gli istituti di patronato; la sua relazione, infatti, è stata esclusivamente mirata ad avviare un dibattito di merito circa lo strumento normativo più appropriato da utilizzare per conseguire le nobili finalità perseguite dai provvedimenti in esame. Nel manifestare perplessità circa l'utilità di intervenire modificando la legge n. 152 del 2001, il cui impianto normativo giudica già valido e coerente ai fini della tutela di tutti i lavoratori (compresi quelli disabili), si interroga se non sia più conveniente intervenire, piuttosto, su altri versanti normativi, riguardanti la promozione sociale delle associazioni, anche al fine di evitare squilibri nell'applicazione della normativa vigente, che possano determinare conseguenze negative per gli stessi beneficiari dei provvedimenti in esame. Si dichiara, da ultimo, disponibile a confrontarsi serenamente sul merito dei testi in esame, impegnandosi sin d'ora a contribuire al lavoro delle Commissioni riunite con proposte concrete e spunti utili all'elaborazione di un provvedimento adeguato.

Anna Margherita MIOTTO (PD) dichiara di non condividere le affermazioni dell'onorevole Fedriga, secondo cui le proposte di legge in esame avrebbero lo scopo di abbattere i privilegi dei patronati, che invece assolvono assai spesso funzioni di supplenza e sussidiarie nei confronti delle pubbliche amministrazioni. Ricorda, inoltre, che non esistono, attualmente, ostacoli normativi alla costituzione di patronati da parte delle associazioni di tutela delle persone disabili, come avvenuto, del resto, proprio di recente.

Raffaele VOLPI (LNP) chiede all'onorevole Bobba se le diverse soluzioni normative ipotizzate nel suo ultimo intervento siano state oggetto, da parte sua, di iniziative legislative.

Giuseppe PALUMBO, presidente, osserva, rivolto al collega Volpi, che l'esame delle proposte di legge in titolo può ben portare le Commissioni all'individuazione di soluzioni normative anche diverse da quelle in esse previste, senza che tali soluzioni debbano necessariamente essere contenute in proposte di legge firmate dai relatori.
Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 14.50.