CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 10 settembre 2008
51.
XVI LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Bilancio, tesoro e programmazione (V)
COMUNICATO
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UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 9.50 alle 10.

SEDE REFERENTE

Mercoledì 10 settembre 2008. - Presidenza del presidente Giancarlo GIORGETTI. - Interviene il Ministro dell'Interno Roberto Maroni.

La seduta comincia alle 15.40.

Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2007.
C. 1416 Governo.

Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2008.
C. 1417 Governo.

(Seguito esame congiunto e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame dei provvedimenti, rinviato nella seduta del 24 luglio 2008.

Giancarlo GIORGETTI, presidente, ricorda che, nella riunione dell'Ufficio di Presidenza del 23 luglio scorso, si è stabilito che, nell'ambito dell'esame dei disegni di legge di rendiconto per il 2007 e di assestamento del bilancio dello Stato relativo all'esercizio in corso, la Commissione svolga una articolata attività istruttoria, volta, da un lato, a valutare i progressi compiuti nella definizione della struttura del bilancio per missioni e programmi, e, dall'altro, a considerare iniziative utili per quanto concerne il governo e la razionalizzazione della spesa delle amministrazioni statali. A tal fine, sono stati inviatati a partecipare alle sedute della Commissione alcuni Ministri, in modo da permettere un esame più approfondito di alcuni settori della spesa pubblica particolarmente rilevanti. Ringrazia quindi il Ministro Maroni, che ha accolto l'invito a partecipare ai lavori della Commissione.

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Il ministro Roberto MARONI ricorda preliminarmente che la struttura del bilancio, che si basa ancora sui principi generali della legge n. 468 del 1978, risulta innovata con la legge di approvazione del bilancio 2008, con l'adozione di una nuova articolazione che ha capovolto l'impostazione precedente. Infatti, da una struttura basata sulle amministrazioni ed, in particolare, sui sottostanti centri di responsabilità amministrativa (dipartimenti che gestiscono le risorse - centri di responsabilità), si è passati ad una struttura dove il principale fulcro sono le funzioni da svolgere (utilizzo delle risorse in funzione degli obiettivi). Il nuovo Bilancio di previsione dello Stato «riclassificato» risulta ora suddiviso in «Missioni» (34 in totale, di cui 7 riferite al Ministero dell'interno), suddivise in «Programmi» (168 in totale, di cui 15 per il Ministero dell'interno).
Con riferimento al Ministero dell'interno, segnala che nel progetto di bilancio 2009 risulta confermata la ripartizione dello stato di previsione del Ministero nelle sette missioni previste dal bilancio 2008: Amministrazione generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio (missione 1); Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (missione 2); Ordine pubblico e sicurezza (missione 3); Soccorso civile (missione 4); Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti (missione 5); Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche (missione 6) e Fondi da ripartire (missione 7). Con il progetto di Bilancio del 2009 del Ministero dell'Interno è stata prevista una modifica alla ripartizione in programmi della missione «Ordine pubblico e sicurezza» di competenza esclusiva del Centro di responsabilità amministrativa - Dipartimento della pubblica sicurezza. La missione, pertanto, risulterà articolata nei programmi «Contrasto al crimine, tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica»; «Servizio permanente dell'Arma dei Carabinieri per la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica»; «Pianificazione e coordinamento forze di polizia». Al primo programma sono associati solo i capitoli di spesa che riguardano la Polizia di Stato, al secondo solo quelli dell'Arma dei Carabinieri, al terzo gli oneri interforze. Ne consegue una migliore lettura della finalizzazione delle risorse stanziate ed una gestione maggiormente semplificata dei capitoli di spesa. Tale modifica ha avuto l'approvazione dell'Ufficio Centrale del Bilancio presso il Ministero dell'Interno.
Rileva che la nuova classificazione del bilancio rappresenta un primo passo verso un bilancio dello Stato più leggibile e trasparente. Essa ha determinato, per ciò che concerne la gestione e la rendicontazione, una serie di problematiche e di complessità operative che vanno affrontate e risolte per rafforzare il processo innovativo in corso finalizzato al contenimento della spesa e, al contempo, al miglioramento della qualità dei servizi offerti dallo Stato. In proposito, osserva che il bilancio nella sua nuova veste potrà esprimere tutte le sue potenzialità attraverso un diffuso e sviluppato sistema di contabilità economica e consentirà una integrale rilevazione ed analisi dei costi per tutte le strutture centrali e periferiche dell'Amministrazione dell'Interno. In tal senso dal 2009 per tutte le prefetture sarà possibile rilevare i costi di funzionamento, mentre detto sistema dovrà progressivamente essere esteso agli altri uffici periferici del Ministero (Questure e Comandi provinciali dei vigili del fuoco). Segnala che una rinnovata funzione viene attribuita anche alla legge di Bilancio di previsione per l'anno 2009 che, nell'ottica del potenziamento della flessibilità dello strumento di bilancio sostenuta dal decreto-legge n. 112 del 2008, diviene strumento per la rimodulazione - in sede di formazione - delle dotazioni finanziarie dei programmi nell'ambito delle missioni di spesa di ciascuno degli stati di previsione, naturalmente nel rispetto dei saldi di finanza pubblica e delle finalità dei programmi stabilite per legge.
Ricorda che nell'intendimento del Governo, tali novità dovrebbero dare avvio ad una fase di modifica della legge n. 468 del 1978 anche al fine di definire una nuova legge di coordinamento della finanza pubblica

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come fondamento e cornice del federalismo fiscale. L'obiettivo è una riforma della struttura del Bilancio dello Stato, riclassificato per missioni e programmi, che consenta, come evidenziato nelle risoluzioni sul DPEF 2009-2013 approvate dalla Camera dei Deputati e dal Senato il 9 luglio scorso, «la migliore trasparenza nella rappresentazione delle politiche pubbliche, maggiore flessibilità ed efficienza nella gestione delle autorizzazioni legislative di spesa e maggiore possibilità di controllo e di verifica attraverso la definizione di indicatori di risultato idonei a misurare l'efficacia e l'efficienza nella gestione delle risorse». Ritiene poi auspicabile che le novità apportate dal decreto-legge n. 112 del 2008, dirette ad introdurre una maggiore flessibilità del bilancio, vengano confermate e che tale flessibilità venga estesa anche alla gestione del bilancio e cioè nel corso della realizzazione dei programmi di spesa. Ricorda infatti che attualmente detta flessibilità è limitata solo alla formazione del bilancio di previsione, con l'esclusione dei provvedimenti di variazione degli stanziamenti di spesa fra programmi diversi e, nell'ambito del medesimo programma, fra i diversi centri di responsabilità. Così operando, nel senso auspicato, ogni ministro titolare di uno stato di previsione si assumerebbe direttamente la responsabilità del perseguimento delle proprie priorità politiche istituzionali e dei relativi obiettivi strategici, in relazione alle risorse rese complessivamente disponibili nel bilancio del Ministero. Va inoltre evidenziato che, al momento, gli stati di previsione sono il risultato di centinaia di leggi che si sono stratificate nel tempo e che spesso definiscono minuziosamente le modalità di impiego delle risorse, dando luogo all'istituzione, gestione, rendicontazione di un numero elevatissimo di capitoli di spesa (basti pensare che il bilancio del Ministero dell'Interno è passato da 14 pagine a 124). Ne consegue un sistema rigido che non incentiva un uso efficiente delle risorse: i tentativi di attivazione di percorsi virtuosi tesi ad apportare risorse «fresche» al bilancio dello Stato (come ad esempio attivare flussi di entrate finanziarie attraverso servizi a pagamento della polizia di Stato e dei vigili del fuoco, convenzioni fra istituzioni, addizionali per diritti di imbarco, ecc.) sono condizionati dal fatto che queste risorse o non affluiscono affatto alle amministrazioni interessate o non possono facilmente essere utilizzate in altri impieghi (ed in taluni casi, ne è fatto espresso divieto), se non con modifiche normative, difficili da conseguire. Risulta opportuno, quindi, operare una significativa semplificazione dell'apparato legislativo di autorizzazione dei programmi fino a giungere a poche «leggi di programma».
Segnala infine che la suddivisione in missioni e programmi del Bilancio dello Stato ha portato ad una moltiplicazione dei capitoli di spesa, relativamente a quelle attività che, per la loro natura strumentale e di supporto, coinvolgono diversi programmi. Tale moltiplicazione, che va al di là della tradizionale suddivisione tra capitoli di parte corrente e capitoli di parte capitale, ma anzi la taglia trasversalmente, se da un lato permette il raccordo tra il bilancio «politico» e il bilancio gestionale, dall'altro determina una frammentazione della spesa ed una maggiore rigidità nella gestione della spesa stessa. La via maestra da seguire per dare soluzione a questo problema può essere un'azione congiunta di razionalizzazione dei programmi accorpando capitoli di spesa per specifiche voci e categorie, in modo da non stravolgere il senso della funzione istituzionale assolta. In tal senso, ad esempio, si è operato con il Dipartimento della pubblica sicurezza per il 2009, modificando - come già detto - la precedente articolazione della Missione «Ordine e sicurezza pubblica» in tre nuovi programmi (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Oneri interforze). Tali modifiche andrebbero a razionalizzare gli aspetti gestionali, eccessivamente complessi e gravosi, e consentirebbero una spesa più funzionale nelle more dell'adozione delle auspicate misure di maggiore flessibilità.
Deposita quindi alla Commissione un quadro di confronto tra gli importi relativi alle missioni di competenza del Ministero

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dell'interno del bilancio di previsione 2008, delle integrazioni operate con il disegno di legge di assestamento (raffrontate a loro volta con le riduzioni degli importi derivanti dal decreto-legge n. 112 del 2008) e delle proposte per il bilancio di previsione 2009 inviate al Ministero dell'economia. Oltre agli importi delle missioni viene anche presentato un quadro di confronto per la ripartizione delle risorse tra i programmi della missione 3 ordine pubblico e sicurezza, rispetto alla quale, come già segnalato, si è operato una revisione dell'articolazioni in programmi (vedi allegato).

Antonio BORGHESI (IdV) rileva preliminarmente che la riclassificazione del bilancio dello Stato rende difficile operare un confronto rispetto agli stanziamenti di bilancio preesistenti a tale riclassificazione e risulterebbe pertanto opportuno la predisposizione di strumenti di raccordo tra la precedente classificazione e quella introdotta con la riforma.

Chiara MORONI (PdL), relatore, esprime un ringraziamento non formale al ministro Maroni per il suo dettagliato intervento, che ha pienamente soddisfatto le esigenze che la Commissione aveva segnalato nell'intraprendere l'esame dei disegni di legge di rendiconto e di assestamento, anche in considerazione dell'impatto che le recenti disposizioni in materia di flessibilità del bilancio potranno avere sul rapporto tra Parlamento e Governo. In proposito rileva che l'introduzione di una maggiore flessibilità di bilancio deve essere salutata con favore al fine di garantire una migliore efficienza ed efficacia nell'allocazione delle risorse e una riduzione dell'entità dei residui. In questo quadro risulta peraltro necessario il potenziamento della capacità di controllo del Parlamento; a tale fine si possono utilizzare strumenti già esistenti come, appunto, il disegno di legge di assestamento e le relazioni al Parlamento di cui all'articolo 3, comma 68, della legge finanziaria per il 2008, nell'ambito delle quali dovrebbero essere individuati indicatori di performance per le diverse amministrazioni, a cui anche il ministro Maroni ha fatto riferimento. Osserva che in tal modo il Parlamento potrebbe recuperare un ruolo significativo anche in relazione alla riclassificazione del bilancio che, operata a legislazione vigente, è stata compiuta autonomamente dal Governo. In questo quadro, rileva infine di condividere le valutazioni del ministro Maroni in ordine alla necessità di introdurre ulteriori elementi di flessibilità nella gestione del bilancio da parte dei singoli ministeri.

Pier Paolo BARETTA (PD), con riferimento all'auspicata maggiore flessibilità nella gestione del bilancio, segnala come ulteriore elemento di riflessione, oltre al rapporto tra Parlamento e Governo, che assume sicuramente un rilievo fondamentale, il rapporto tra l'autonomia dei singoli ministeri e i notevoli poteri di controllo della spesa attualmente spettanti al Ministero dell'economia. Ritiene che anche in merito a questo profilo dovrebbe essere condotta una riflessione generale, che potrebbe portare a utili innovazioni.

Marco MARSILIO (PdL)ringrazia il Ministro per la documentata relazione, dalla quale si evidenzia che il Governo in carica non ha ridotto le risorse destinate a finanziare l'attività delle forze dell'ordine. Segnala al tempo stesso l'opportunità di rivedere il titolo della missione n. 5, concernente «immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti», osservando che, oltre ai diritti, bisognerebbe tenere presenti anche i doveri di chi viene a vivere in Italia.

Gian Luca GALLETTI (UdC) chiede chiarimenti sull'ammontare delle risorse relative alla missione «ordine pubblico e sicurezza». Osserva inoltre che gli stanziamenti relativi al 2009 indicati dal Ministro Maroni sono sottoposti alla valutazione del Ministero dell'economia, che potrà apportare variazioni. Chiede pertanto quale grado di attendibilità abbiano tali importi.

Maino MARCHI (PD) chiede se i dati relativi al bilancio 2008 forniti dal Ministro

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Maroni tengano conto anche delle riduzioni degli stanziamenti decise con il decreto-legge n. 93. Ribadisce inoltre la richiesta di chiarimenti in merito al grado di certezza degli stanziamenti riferiti al 2009. Osserva infine che, per quanto concerne le missioni più importanti in relazione alle attività svolte dal Ministero dell'Interno, i tagli operati con il decreto-legge n. 93, che ha esentato dall'ICI la prima casa, e quelli operati con il decreto-legge n. 112, risultano superiori alle maggiori risorse stabilite con il disegno di legge di assestamento.

Massimo VANNUCCI (PD) esprime, in considerazione delle funzioni fondamentali svolte dal Ministero dell'interno, il proprio sostegno all'attribuzione al Ministero dell'Interno di risorse pari a quelle indicate nella tabella esposta dal ministro Maroni come previsioni del bilancio 2009, osservando peraltro che tali importi rappresenatno unicamente le richieste del Ministero dell'Interno al Ministero dell'economia. Rileva che, ad una prima lettura, il disegno di legge di assestamento appare aver recuperato le riduzioni delle autorizzazioni di spesa relative al Ministero dell'interno operate con il decreto-legge n. 112 del 2008. Sostiene poi, con riferimento allo stanziamento relativo al soccorso civile, l'esigenza di ripensare alle esigenze del corpo dei Vigili del Fuoco, che compie un lavoro importante e vive una situazione di sofferenza per quel che riguarda le proprie risorse finanziarie, umane e strumentali. Ritiene che la riduzione di risorse relativa all'immigrazione derivi da una valutazione eccessivamente ottimistica e fondamentalmente sbagliata in ordine alla prevista riduzione degli sbarchi sul nostro territorio di migranti. Chiede infine un chiarimento sull'entità e la natura dei tagli apportati alla missione fondi da ripartire.

Antonio BORGHESI (IdV) segnala una discrasia tra l'entità degli stanziamenti del Ministero dell'interno prevista dal bilancio assestato 2008 come indicato nella documentazione fornita dal Ministro Maroni e quella contenuta negli allegati al disegno di legge di assestamento, che risulta più alta. Chiede quindi chiarimenti sulle riduzioni operate nella missione Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche.

Rolando NANNICINI (PD), nell'associarsi agli apprezzamenti espressi sull'intervento del ministro Maroni, chiede al ministro di precisare se il previsto aumento delle risorse della missione relazioni finanziarie con le autonomie territoriali debba essere in realtà imputato al rimborso ai comuni del mancato gettito ICI derivante dall'esenzione della prima casa operata con il decreto-legge n. 93 del 2008.

Lino DUILIO (PD) rileva che alle lodi rivolte alla riclassificazione del bilancio per missioni e programmi si dovrebbe accompagnare il riconoscimento che tale riclassificazione è stata operata, peraltro nella sostanziale indifferenza dell'allora opposizione, dal governo Prodi, al quale invece sono solitamente imputati tutti i mali che affliggono il Paese. Invita quindi il Ministro Maroni a fornire circostanziati elementi di chiarimento in ordine alla riallocazione delle risorse destinate al Ministero. Segnala poi ai colleghi della maggioranza che il fatto che il ministero dell'interno abbia ottenuto con il disegno di legge di assestamento la reintegrazione delle riduzioni operate con il decreto-legge n. 112 dimostra, rispetto alle polemiche compiute allora che non era propaganda parlare di consistenti tagli alla sicurezza e all'ordine pubblico.

Claudio D'AMICO (LNP) ringrazia il Ministro Maroni per la relazione chiara e approfondita, nella quale sono stati forniti anche elementi in merito agli stanziamenti per il 2009. Ritiene assolutamente condivisibile l'esigenza di una maggiore flessibilità, che permetta ai singoli Ministri di realizzare le scelte politiche che ritengono più idonee. Osserva inoltre che, per quanto riguarda gli stanziamenti relativi all'esercizio 2009, si prospetta un quadro

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positivo, in quanto si registra un aumento delle risorse destinate al Ministero dell'Interno, al contrario di quanto è accaduto con i Governi di centro-sinistra. Auspica infine, sempre con riferimento agli stanziamenti per il 2009, che se interverranno variazioni su iniziativa del Ministero dell'economia, si tratti di variazioni in aumento.

Massimo VANNUCCI (PD), nel concordare sull'esigenza di flessibilità, ricorda che, grazie anche all'intervento dei gruppi di opposizione, le procedure volte ad incrementare la flessibilità del bilancio dello Stato che sono state previste dal decreto-legge n. 112 sono affidate alla gestione dei singoli Ministri, anziché alla gestione del Ministero dell'economia. Osserva altresì che dovrebbero essere rettificate le valutazioni positive espresse nella prima fase del dibattito sulle cifre fornite dal Ministero Maroni; rileva in proposito che gli stanziamenti per alcune voci di spesa particolarmente importanti, quali l'ordine pubblico e la sicurezza e il soccorso civile, risultano pesantemente ridotti per effetto delle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 112. mentre le risorse aggiuntive previste in sede di disegno di legge di assestamento si dimostrano assai inferiori a tali riduzioni.

Il ministro Roberto MARONI in primo luogo, con particolare riferimento alle considerazioni svolte dal deputato Moroni, evidenzia che, a suo giudizio, la flessibilità nella destinazione delle risorse attribuite a ciascun Ministero deve essere quanto più ampia possibile, per permettere ai Ministri di orientare l'attività dell'amministrazione secondo le proprie linee politiche. Pertanto gli strumenti adottati per accrescere la flessibilità nella gestione del bilancio devono essere valutati in modo favorevole, ma devono essere ulteriormente sviluppati. Riconosce che tale orientamento comporta una riconsiderazione dei compiti del Parlamento. Al riguardo ritiene che debba essere potenziato il ruolo del Parlamento di controllo sulla destinazione delle risorse e sui risultati raggiunti. Il Parlamento dovrebbe infatti essere in grado di valutare sia il conseguimento degli obiettivi politici indicati dal Ministro, sia il rapporto tra risultati raggiunti e risorse impiegate. Per quanto concerne le osservazioni in merito al fatto che alcune cifre indicate nella propria relazione non corrispondono a quelle indicate negli allegati al disegno di legge di assestamento, evidenzia che in questi ultimi sono considerate anche le variazioni in aumento determinate da atti amministrativi approvati nei primi cinque mesi dell'anno. Per quanto concerne le osservazioni relative alla missione «immigrazione», fa presente che le risorse assegnate a tale missione sono destinate principalmente a garantire l'asilo a coloro che ne facciano richiesta e ne abbiano diritto. Evidenzia in proposito che l'Italia è uno tra i paesi che offrono i migliori servizi in termini di accoglienza a persone che provengono da Stati in situazione di guerra o comunque in condizioni di particolare difficoltà. Segnala di aver sollecitato, in sede comunitaria, una condivisione degli oneri relativi a tali servizi, che allo stato attuale sono a carico dello Stato al quale viene presentata richiesta di asilo, ma la propria proposta ha incontrato la resistenza di diversi paesi dell'Europa settentrionale. Per quanto riguarda il soccorso civile, evidenzia che gli stanziamenti registrano un aumento rispetto al passato. Osserva peraltro che l'articolazione delle strutture che operano in quest'ambito risulta assai complessa e, a volte, anche intricata. Ritiene pertanto che le difficoltà derivanti dalla riduzione degli organici che si è verificata negli anni più recenti potrebbero essere superate da una migliore distribuzione del personale e da una più razionale organizzazione. Ad esempio, segnala che il numero dei vigili del fuoco impiegati nella provincia di Roma risulta del 75 per cento superiore rispetto a quello dei vigili del fuoco impiegati nella provincia di Milano, nonostante che quest'ultima provincia sia, per le attività che si svolgono sul proprioterritorio, una tra quelle maggiormente soggette al rischio di incendio. Segnala infine che da pochi giorni gli è stata presentata la relazione

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sui risultati dell'attività di revisione della spesa condotta dalla Commissione tecnica per la finanza pubblica, insediata dal Governo Prodi, e auspica che tale relazione possa fornire utili suggerimenti. In ogni caso ritiene che le risorse finanziarie previste per il 2009 siano sufficienti allo svolgimento delle attività di competenza del Ministero. Rileva altresì che, per quanto riguarda il contrasto all'immigrazione clandestina, un importante contributo potrà provenire dalla collaborazione con la Libia. In merito infine all'aumento degli stanziamenti destinati al Ministero derivante dall'incremento dei trasferimenti ai comuni per compensare la riduzione del gettito ICI, auspica che tale incremento si dimostri sufficiente a reintegrare interamente i comuni delle minori risorse derivanti dall'esenzione dall'ICI della prima casa.

La seduta termina alle 16.40.