CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 11 giugno 2008
15.
XVI LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Giustizia (II)
ALLEGATO
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ALLEGATO 1

DL 90/08: Misure straordinarie per l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania.

PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE

La Commissione Giustizia,
esaminato il disegno di legge in oggetto;
rilevato che la gravità dell'emergenza in atto nella regione Campania in ordine allo smaltimento dei rifiuti ha determinato, anche in considerazione del coinvolgimento della criminalità organizzata, la necessità di adottare misure urgenti di natura processuale con particolare riferimento alla fase dello svolgimento delle attività di indagine per i reati in tema di gestione dei rifiuti e in materia ambientale;
ritenuto che la scelta, di cui all'articolo 3, comma 1, di accentrare la competenza territoriale delle indagini per i predetti reati risponde alla finalità di offrire risposte adeguate in termini di efficienza ed immediatezza, rilevando tuttavia che la soluzione di trasferire la competenza per le indagini esclusivamente al tribunale di Napoli possa aggravare eccessivamente il carico di lavoro di tale ufficio, con il rischio di una sua congestione, per cui potrebbe essere più opportuno accentrare le competenze di cui sopra nei tribunali con sede presso i capoluoghi dei due distretti di corti d'appello della Campania (Napoli e Salerno);
sottolineato che l'accentramento delle competenze di cui all'articolo 3 determina, per gli uffici giudiziari che ne vedano accresciute le proprie, un aggravamento considerevole dei carichi di lavoro al quale dovrebbe corrispondere l'attribuzione di risorse adeguate, sia di personale che strumentali, come peraltro in parte previsto dall'articolo 3, comma 7, laddove si stabilisce che Il Ministro della giustizia, sentito per quanto di competenza il Consiglio superiore della magistratura, adotta le necessarie misure di redistribuzione dei magistrati in servizio e di riallocazione del personale amministrativo in servizio al fine di potenziare gli uffici giudiziari di Napoli in funzione delle aumentate esigenze derivanti dall'applicazione del decreto-legge;
rilevato che la soluzione di accentrare in determinati organi giudiziari le competenze relative alle indagini in materia di gestione dei rifiuti o di reati ambientali, adottata dal decreto-legge esclusivamente per la situazione di emergenza in atto nella regione Campania, possa fornire lo spunto per valutare l'introduzione nell'ordinamento di una nuova disciplina di carattere generale da applicare in ogni situazione emergenziale che dovesse verificarsi sul territorio nazionale;
ritenuto che alcune delle nuove fattispecie delittuose appaiono eccessivamente indeterminate: l'articolo 2, comma 5, che punisce l'ingresso nelle aree di interesse strategico nazionale, le quali sono individuate genericamente al comma 4 come i siti, le aree e gli impianti comunque connessi all'attività di gestione dei rifiuti; l'articolo 2, comma 9, che punisce la condotta di colui che ostacola o rende più difficoltosa la complessiva azione di gestione dei rifiuti senza tuttavia precisare né quando gli atti possano essere considerati tali sotto il profilo causale né la nozione di gestione di rifiuti, che viene utilizzata anche dal comma 10 dell'articolo 2

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per punire chi distrugge, deteriora o rende inservibili, in tutto o in parte, componenti impiantistiche e beni strumentali connessi con la gestione dei rifiuti;
rilevato che l'articolo 4, comma 1, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati, senza precisare, secondo quanto ribadito in più occasioni dalla Corte costituzionale e dalla Corte di cassazione, che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di gestione dei rifiuti comprende i «comportamenti» della pubblica amministrazione o dei soggetti equiparati solo qualora essi siano collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 2, commi 5, 9 e 10, la Commissione di merito valuti l'opportunità di meglio precisare: al comma 5 la nozione di «area di interesse strategico nazionale», ai commi 9 e 10 la nozione di «gestione dei rifiuti» e al comma 9 le modalità della condotta in relazione al verificarsi dell'evento;
b) all'articolo 3, comma 1, al fine di consentire una migliore funzionalità ed un minor appesantimento degli uffici giudiziari interessati per i quali si ipotizza un aumento dei carichi di lavoro, la Commissione di merito valuti l'opportunità di attribuire le competenze relative alla fase delle indagini per i reati in tema di gestione dei rifiuti e in materia ambientale commessi nella regione Campania ai tribunali con sede presso i capoluoghi dei distretti di corti d'appello di Napoli e Salerno;
c) all'articolo 3, comma 2, approfondisca la Commissione di merito le eventuali conseguenze, anche organizzative, derivanti dal trasferimento delle decisioni su misure cautelari al tribunale in composizione collegiale;
d) all'articolo 4, comma 1, la Commissione di merito valuti l'opportunità di specificare che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di gestione dei rifiuti comprende i «comportamenti» della pubblica amministrazione o dei soggetti equiparati solo qualora essi siano collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere.

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ALLEGATO 2

DL 90/08: Misure straordinarie per l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE

La Commissione Giustizia,
esaminato il disegno di legge in oggetto;
considerato che:
la situazione di emergenza che interessa il territorio della Campania può giustificare l'adozione di interventi legislativi eccezionali e temporanei, ma che comunque garantiscano il rigoroso rispetto dei principi e delle regole costituzionali e ordinamentali, attinenti alla giurisdizione e alle garanzie dei diritti fondamentali nonché l'attuazione di interventi efficaci e funzionali allo scopo;
la descrizione delle condotte delittuose di cui all'articolo 2, commi 5 e 9, e 3 è generica e non rispettosa del principio di sufficiente determinatezza della fattispecie di reato;
l'attribuzione in via esclusiva al Procuratore della Repubblica di Napoli delle funzioni di pubblico ministero nelle indagini preliminari per i reati in tema di gestione di rifiuti nonché per quelli connessi, nella Regione Campania, anche in deroga ai principi organizzativi di cui all'articolo 2 del decreto legislativo n. 106 del 1996; l'attribuzione delle funzioni di giudice per le indagini preliminari e dell'udienza preliminare ai «magistrati del Tribunale di Napoli», così come l'attribuzione della competenza a procedere sulle misure cautelari personali e reali ad un collegio di giudici presso il Tribunale di Napoli e la sottrazione al Pubblico Ministero e alla Polizia giudiziaria del sequestro preventivo previsto dall'articolo 321 comma 3-bis del codice di procedura penale, costituiscono consistenti deroghe, con efficacia limitata nel tempo (fino al 31 dicembre 2009) e nel territorio (solo nella Regione Campania) ai principi fondamentali dell'ordinamento e dell'organizzazione giudiziaria oltreché del sistema processuale penale e, di fatto, non rispondono alle esigenze di immediatezza ed efficacia dell'attività di intervento urgente, avendo come conseguenza inevitabile l'intasamento dell'attività degli Uffici Giudiziari della Procura e del Tribunale di Napoli e non la soluzione del «problema rifiuti a Napoli»;
l'articolo 4, che devolve al giudice amministrativo la giurisdizione di tutte le controversie attinenti alla gestione dei rifiuti e all'installazione delle discariche e quindi anche di quelle relative a comportamenti meramente materiali della Pubblica Amministrazione, dilatando irragionevolmente (ben oltre le pronunce in materia delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale) del giudice amministrativo, anche qualora sia denunciata un lesione dei diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione;
l'articolo 4, comma 2, introduce poi in via transitoria un'anomala procedura di conferma o convalida da parte del giudice amministrativo dei provvedimenti di urgenza adottati dal giudice ordinario e contribuisce a creare una situazione di incertezza anche in relazione alle modalità di attivazione delle procedure di convalida;
l'articolo 3, comma 7, inoltre, attribuisce al Ministro della Giustizia il

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potere di redistribuzione dei magistrati in servizio al fine di potenziare gli uffici di Napoli, in aperto contrasto con quanto stabilito dall'articolo 105 della Costituzione che assegna al Consiglio Superiore della Magistratura, organo di autogoverno della magistratura, la competenza in via esclusiva a disporre le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti nei riguardi dei magistrati,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
1) all'articolo 2, commi 5 e 6 e all'articolo 3, comma 1, sia eliminata la eccessiva genericità delle condotte delittuose e, in particolare: al comma 5 siano sostituite le parole «rende più difficoltoso» con la seguente: «ostacola»; al comma 9 siano sostituite le parole «rende più difficoltosa» con la seguente «ostacola»;
2) all'articolo 3, comma 1, dopo le parole «relativi ai reati» siano aggiunte le seguenti: «che, comunque, comportino l'illegittima immissione nell'ambiente di sostanze o energie che possano cagionare o contribuire a cagionare il pericolo concreto di una compromissione rilevante delle originarie o preesistenti qualità del suolo, del sottosuolo, delle acque o dell'aria»; ovvero, in alternativa, al medesimo comma, dopo le parole «relativi ai reati» siano aggiunte le seguenti: «che causino danno ambientale ai sensi dell'articolo 300 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»;
3) all'articolo 3, sia modificata l'attribuzione in via esclusiva della competenza per le indagini del Procuratore di Napoli e del giudice collegiale del Tribunale di Napoli a provvedere sulle misure cautelari e reali e, in particolare: al comma 1, siano sostituite le parole da: «sono attribuite al Procuratore della Repubblica di Napoli» fino alla fine del periodo, con le seguenti: «sono attribuite all'Ufficio del Pubblico ministero presso il Tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente»; al comma 2 siano sostituite le parole «del Tribunale di Napoli» con le parole «del Tribunale ordinario di Napoli o Salerno» e sia soppresso l'ultimo periodo; al comma 4, dopo le parole: «presso la Corte di appello di Napoli» siano aggiunte le seguenti: «e di Salerno, e Corte di appello di Napoli o di Salerno»; al comma 8 siano sostituite le parole da «, sempreché» fino alla fine del periodo, con le seguenti: «, e vi sia il concreto pregiudizio della salute e dell'ambiente.»;
4) all'articolo 3, sia sostituito il comma 7 con il seguente: «Il Ministro della giustizia e il Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le rispettive competenze, adottano le misure organizzative necessarie relative all'organico dei magistrati e al personale amministrativo al fine di consentire agli Uffici giudiziari di Napoli e di Salerno di far fronte alle aumentate esigenze derivanti dall'applicazione del presente articolo.»;
5) all'articolo 4, commi 1 e 2, il riparto della giurisdizione in favore del giudice amministrativo, con riferimento alle controversie riguardanti la installazione delle discariche dei rifiuti, che tra l'altro riguardano non la sola regione Campania ma l'intero territorio nazionale, sia conforme ai principi vigenti in materia.
Ferranti, Tenaglia, Capano, Ciriello, Melis, Concia, Bernardini, Samperi, Cuperlo.

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ALLEGATO 3

DL 90/08: Misure straordinarie per l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE

La Commissione Giustizia,
esaminato il disegno di legge in oggetto;
rilevato che:
il decreto-legge ha per oggetto misure straordinarie per fronteggiare e per risolvere l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, nonché ulteriori disposizioni connesse al complessivo funzionamento del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri in relazione ai maggiori compiti assegnati dal provvedimento in oggetto;
è necessario intervenire per tentare di risolvere la ormai cronica situazione emergenziale nel territorio della regione Campania, perdurante dal 1994, con misure volte a contenere ed a contrastare efficacemente quelle azioni che mirano ad ostacolare la regolare gestione del ciclo dei rifiuti;
il decreto-legge in oggetto introduce, all'articolo 2, commi 5, 9 e 10 tre nuove fattispecie di reato per punire chi si introduce abusivamente nelle aree e negli impianti connessi all'attività di gestione dei rifiuti (comma 5), l'intralcio all'azione di gestione di rifiuti (comma 9), nonché chiunque distrugge, deteriora o rende inservibili gli impianti e gli strumenti connessi alla gestione dei rifiuti (comma 10);
le perplessità in merito alle nuove fattispecie incriminatrici riguardano anzitutto il rispetto del principio di uguaglianza sancito dall'articolo 3 della Costituzione; il primo comma dell'articolo 2 del decreto-legge, in coerenza con l'impianto generale del provvedimento, sembra infatti limitare l'efficacia spaziale della norma, in ragione dello stato emergenziale, ai siti della regione Campania individuati dal successivo articolo 9 del decreto; se da una parte infatti potrebbe sostenersi che trattasi di fattispecie di reato valide in tutto il territorio nazionale, il richiamo specifico di cui all'articolo 2, comma 5, alle «aree di interesse strategico nazionale» potrebbe far pensare ad una limitazione dell'applicazione al solo territorio della regione Campania;
in particolare, il comma 9 dell'articolo 2, suscita dubbi per ciò che riguarda la tecnica di formulazione della fattispecie penale: la previsione di reati di mera condotta appare infatti non perfettamente rispettosa del principio di tassatività e determinatezza; condotta che è d'altra parte molto difficile da definire, e quindi da reprimere;
l'articolo 3 del decreto-legge in oggetto introduce rilevanti e alquanto dubbie deroghe alle disposizioni del codice di procedura penale e dell'ordinamento giudiziario per la definizione del pubblico ministero e del giudice competente; in particolare, si prevede che tutte le indagini preliminari pendenti nelle undici procure campane per i reati riferiti non solo alla gestione dei rifiuti, ma anche a quelli di carattere ambientale, rientrino nella competenza del Procuratore di Napoli;
le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto suscitano evidenti dubbi di costituzionalità: creare un sistema in cui

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una procura regionale e un tribunale specializzato (le disposizioni di cui all'articolo 3 affidano infatti le funzioni di GIP e GUP al Tribunale di Napoli in composizione collegiale) che dovrebbero restare in vigore fino alla conclusione dello stato di emergenza, fissato per il 31 dicembre 2009, anche se sotto la spinta di una grave emergenza certamente innegabile, significa istituire un pubblico ministero e un giudice straordinari, operanti per un tempo limitato e per una sola regione, ponendosi in evidente contrasto con quanto disposto dagli articoli 25 e 102 della Costituzione;
sono assai discutibili anche le disposizioni che prevedono l'applicabilità della nuova disciplina anche ai procedimenti già in corso;
le disposizioni di cui all'articolo 3 appaiono poi essere non solo di difficile applicabilità, ma anche di scarsa efficacia nel momento in cui una procura già oberata da un carico di lavoro assolutamente sovradimensionato rispetto alla attuale dotazione effettiva di magistrati, ed in un contesto in cui nel decreto-legge non viene assicurato neppure un termine certo entro il quale adeguare gli organici, verranno a gravare, in via supplementare, numerosissimi nuovi fascicoli con un conseguente allungamento dei tempi in un contesto di assoluta emergenza quale quello della regione Campania che merita certamente misure più celeri ed efficaci;
una possibile soluzione potrebbe essere quella di far rientrare i reati connessi ai rifiuti tra le competenze del Procuratore distrettuale antimafia; conseguentemente, verrebbero soppresse la «superprocura» di Napoli, nonché la competenza dei giudici del Tribunale di Napoli in composizione collegiale;
l'articolo 4, al secondo comma, pone un evidente questione di carattere intertemporale, in quanto dispone la cessazione degli effetti delle misure cautelare adottate da un giudice diverso da quello amministrativo in merito alle controversie attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti (devolute, secondo quanto stabilito dal comma 1 del medesimo articolo 4, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), creando notevoli problemi di applicazione e validità di misure già adottate in precedenza in maniera legittima,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
1) all'articolo 2, al comma 9, siano sostituite le parole «chiunque impedisce, ostacoli o renda più difficoltosa», con le parole «chiunque illegittimamente con violenza o minaccia, pone in essere atti diretti ad impedire od ostacolare», in modo da risolvere i problemi di indeterminazione della fattispecie criminosa descritti in premessa e comunque riformulare la fattispecie secondo criteri di tassatività e di determinatezza;
2) all'articolo 3, sia sostituito il comma 1 con il seguente: «All'articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, dopo le parole: "nonché per i delitti previsti dall'articolo 74 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica, 23 gennaio 1973, n. 309," sono aggiunte le seguenti: "i reati riferiti alla gestione dei rifiuti e ai reati in materia ambientale"». Conseguentemente, all'articolo 3, siano soppressi i commi 3, 5, 6 e 7;
3) all'articolo 3 siano soppressi i commi 2 e 5;
4) all'articolo 4, sia soppresso il comma 2.
Palomba.