ALLEGATO 1

DL 90/08: Misure straordinarie per l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania (Nuovo testo C. 1145 Governo).

PARERE APPROVATO

La I Commissione,
esaminato il nuovo testo del disegno di legge C. 1145 Governo, recante «Conversione in legge del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, recante misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile», quale risulta dall'esame degli emendamenti da parte della Commissione di merito;
considerato, sotto il profilo del riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni, di cui all'articolo 117 della Costituzione, che:
il provvedimento in esame appare riconducibile in via prevalente alla materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», che l'articolo 117 secondo comma, lettera s), della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dello Stato; tenuto conto, al riguardo, che anche in recenti pronunce, e da ultimo nella sentenza n. 62/2008, la Corte costituzionale ha sottolineato come la disciplina dei rifiuti si colloca, per consolidata giurisprudenza, nell'àmbito della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema;
numerosi interventi previsti dal provvedimento in esame possono inoltre essere ricondotti alla materia della «protezione civile», che il terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le Regioni;
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, anche nel nuovo assetto delle competenze delineato dall'articolo 117 della Costituzione, lo Stato è legittimato a regolamentare - in considerazione della peculiare connotazione che assumono i «principi fondamentali» quando sussistono ragioni di urgenza che giustificano l'intervento unitario del legislatore statale - gli eventi di natura straordinaria di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992, anche mediante l'adozione di specifiche ordinanze autorizzate a derogare, in presenza di determinati presupposti, alle stesse norme primarie;
alla luce della giurisprudenza costituzionale possono valutarsi le deroghe alla normativa vigente, anche a carattere regionale, che il provvedimento in esame consente ai fini del superamento dell'emergenza. In particolare, l'articolo 18 prevede che per le finalità di cui al provvedimento in oggetto si possa derogare - nel rispetto dei principi fondamentali in materia di tutela della salute, dell'ambiente e del patrimonio culturale - alle disposizioni in materia ambientale, igienico-sanitaria, prevenzione degli incendi, sicurezza sul lavoro, urbanistica, paesaggio e beni culturali contenute in «leggi regionali strettamente collegate agli interventi da eseguire». Ampie deroghe alla legislazione regionale sono peraltro previste, con formulazioni parzialmente diverse, anche in numerose ordinanze di protezione civile, adottare ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 225 del 1992;
con riferimento a specifiche disposizioni del provvedimento in esame assumono,

inoltre, rilievo ulteriori materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva o concorrente dello Stato:
in particolare, le disposizioni di cui agli articoli 1, 2, 7, 14, 15 e 16, possono essere ricondotte nell'ambito della materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», che l'articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato;
le disposizioni in materia di tutela giurisdizionale di cui agli articoli 3 e 4 rientrano nell'ambito della materia «giurisdizione e norme processuali», che l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato;
per quanto riguarda le disposizioni di cui all'articolo 13, commi 4, 5 e 6, relative alle iniziative didattiche in materia ambientale e sullo smaltimento dei rifiuti, rilevano gli ambiti competenziali relativi alla fissazione delle «norme generali sull'istruzione» e all'«istruzione», attributi rispettivamente alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera n), della Costituzione, e alla competenza concorrente tra lo Stato e le Regioni, ai sensi dello stesso articolo 117, terzo comma, della Costituzione;
considerato prioritariamente, per quanto attiene agli altri profili di costituzionalità del provvedimento in esame, che esso è stato adottato dal Governo per contrastare una situazione che ha assunto caratteri di assoluta eccezionalità ed emergenzialità non solo per la regione interessata, ma per l'intero Paese, con riflessi anche a livello internazionale e che non può essere tempestivamente ed efficacemente risolta esclusivamente con il ricorso agli strumenti legislativi vigenti;
considerato, con riferimento all'articolo 3:
che esso deroga temporaneamente, ossia fino alla cessazione dello stato emergenziale di cui al provvedimento in esame, all'ordinaria disciplina sulla competenza territoriale del pubblico ministero, del giudice delle indagini preliminari e del giudice dell'udienza preliminare con riferimento ai procedimenti per reati ambientali e per quelli riferiti alla gestione dei rifiuti all'interno della regione Campania, nonché ai reati ad essi connessi;
che, con riferimento alla conformità di quest'articolo al secondo comma dell'articolo 102 della Costituzione, il divieto di istituzione di giudici straordinari è inteso dalla Corte costituzionale come riferito alla creazione di specifici organi giudiziari, costituiti per occuparsi esclusivamente di determinate controversie o fattispecie di reato, di regola in violazione del principio di precostituzione del giudice, e che il divieto di istituzione di giudici speciali è interpretato dalla stessa Corte in relazione al principio dell'unità della giurisdizione e volto a limitare la costituzione di istanze giudicanti ulteriori rispetto alla magistratura ordinaria;
che esso presenta analogie con la disciplina attualmente vigente in materia di reati di mafia, in ordine ai quali le funzioni di pubblico ministero sono attribuite all'Ufficio del pubblico ministero presso il Tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente e un analogo spostamento di competenza si determina con riferimento al giudice delle indagini preliminari e al giudice dell'udienza preliminare;
che analoghe disposizioni sono dettate anche con riferimento ai delitti con finalità di terrorismo;
che, con particolare riferimento all'applicabilità della nuova definizione delle competenze anche ai procedimenti in corso, l'orientamento della giurisprudenza costituzionale esclude una lesione del principio di precostituzione del giudice di cui all'articolo 25 della Costituzione quando la legge, sia pure con effetto anche sui processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in base ai quali deve essere individuato il giudice competente;

che pertanto, secondo la Corte costituzionale, un vulnus al principio di precostituzione del giudice sussiste solo quando il giudice è designato in modo arbitrario e a posteriori, oppure direttamente dal legislatore in via di eccezione singolare alle regole generali ovvero attraverso atti di soggetti ai quali sia attribuito il relativo potere in violazione della riserva assoluta di legge stabilita dall'articolo 25, primo comma, della Costituzione;
considerato, con riferimento all'articolo 4:
che esso prevede che le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti siano, anche in ordine alla fase cautelare, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche quando questa azione sia posta in essere con «comportamenti» della pubblica amministrazione o dei soggetti ad essa equiparati;
che, in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale, deve ritenersi conforme alla Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a «comportamenti collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere», mentre è da considerarsi costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di «comportamenti» posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto;
considerato, con riferimento al comma 3 dell'articolo 15:
che esso esclude l'applicabilità degli istituti del pignoramento e del sequestro nei confronti delle risorse finanziarie destinate a fronteggiare l'emergenza rifiuti in Campania e che si prevede l'inefficacia dei pignoramenti già notificati;
che l'impignorabilità di somme ed entrate degli enti pubblici è stata ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte costituzionale purché si tratti di somme destinate, da apposita disposizione di legge o da un provvedimento amministrativo che trovi fondamento in una legge, ad un pubblico servizio, ovvero all'espletamento di esso, o al soddisfacimento di specifiche finalità pubbliche, nel senso di creare un diretto collegamento tra quelle entrate e determinati servizi pubblici o specifici fini pubblici;
che tale affermazione trova un limite, affermato dalla stessa Corte costituzionale, nel necessario rispetto delle attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti, di cui agli articoli 102 e 113 della Costituzione;
che nella sentenza n. 364 del 2007, la Corte costituzionale ha sancito l'illegittimità dell'articolo 7-quater del decreto-legge n. 7 del 2005, che prevedeva, tra l'altro, l'inefficacia dei pignoramenti pendenti nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I;
che nella citata sentenza n. 364 del 2007 la Corte ha ritenuto che la norma violasse le attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti, di cui agli articoli 102 e 113 della Costituzione, nonché le previsioni di cui agli articoli 3 e 24 della stessa Costituzione, vanificando i risultati dell'attività difensiva svolta, sulla cui definitività i creditori potevano fare ragionevole affidamento;
che la Corte costituzionale ha in particolare affermato che, da un lato, l'estinzione dei giudizi pendenti può essere ritenuta costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso, garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto (sentenza n. 103 del 1995), dall'altro, che in materia non penale la legittimità di leggi retroattive è condizionata dal rispetto di altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento;
considerato, con riferimento al comma 2 dell'articolo 16:
che esso, recando disposizioni organizzative di carattere permanente relative al Dipartimento per la protezione

civile, lo autorizza, alla lettera a), ad immettere nel ruolo speciale dei dirigenti di prima fascia del Dipartimento una unità di personale dirigenziale esterna al Dipartimento, nonché, alla lettera b), ad inquadrare nel medesimo ruolo speciale i dirigenti di prima fascia in servizio presso il Dipartimento titolari da almeno cinque anni di incarichi a tempo determinato affidati ad esperti esterni all'amministrazione;
che l'articolo 51, primo comma, della Costituzione prevede che il diritto di accesso agli uffici pubblici sia assicurato a tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza, e che l'articolo 97, terzo comma, della Costituzione prevede l'accesso mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, salvi i casi stabiliti dalla legge;
il consolidato orientamento della Corte costituzionale in materia, che, sotto un profilo di carattere sistematico, ha più volte evidenziato come il concorso pubblico sia individuato dall'articolo 97, terzo comma, della Costituzione quale forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione (sentenze nn. 1/1999, 34/2004 e 205/2004);
che, in questo contesto, la Corte costituzionale ha ritenuto che possa derogarsi alla regola del concorso solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici, nell'esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione ed il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore;
che la Corte ha, inoltre, sottolineato che la regola del pubblico concorso possa dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194 del 2002); in particolare la Corte ha riconosciuto che l'accesso al concorso possa essere condizionato al possesso di requisiti fissati in base alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione, ma ciò fino al limite oltre il quale possa dirsi che l'assunzione nell'amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio, escluda o irragionevolmente riduca, le possibilità di accesso, per tutti gli altri aspiranti, con violazione del carattere «pubblico» del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a tutela anche dell'interesse pubblico, dall'articolo 97, terzo comma, della Costituzione (sentenza n. 141 del 1999),
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 4, comma 1, valuti la Commissione di merito l'opportunità di precisare che i comportamenti della pubblica amministrazione, oggetto delle controversie devolute alla competenza del giudice amministrativo, devono essere comunque riconducibili all'esercizio di un pubblico potere;
b) all'articolo 15, comma 3, valuti la Commissione di merito l'opportunità di sopprimere la previsione per cui sono privi di effetto i pignoramenti già notificati;
c) all'articolo 16, comma 2, lettere a) e b), valuti la Commissione di merito l'opportunità di prevedere forme di selezione ai fini dell'inquadramento in ruolo del personale ivi indicato.

ALLEGATO 2

DL 90/08: Misure straordinarie per l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania (Nuovo testo C. 1145 Governo).

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEI DEPUTATI ZACCARIA ED ALTRI

La I Commissione,
esaminato il nuovo testo del disegno di legge C. 1145 Governo, recante «Conversione in legge del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, recante misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile», quale risulta dall'esame degli emendamenti da parte della Commissione di merito;
premesso che:
la situazione di emergenza che interessa il territorio della Campania può giustificare l'adozione di interventi legislativi eccezionali e temporanei ma comunque garantendo il rigoroso rispetto dei principi e delle regole costituzionali e ordinamentali attinenti alla giurisdizione e alle garanzie dei diritti fondamentali nonché l'attuazione di interventi efficaci e funzionali allo scopo;
la descrizione delle condotte delittuose di cui all'articolo 2, commi 5 e 9, è generica e non rispettosa del principio di determinatezza della fattispecie di reato di cui all'articolo 25, secondo comma, della Costituzione;
l'attribuzione in via esclusiva al Procuratore della Repubblica di Napoli delle funzioni di pubblico ministero nelle indagini preliminari per i reati in tema di gestione di rifiuti nonché per quelli connessi nella Regione Campania anche in deroga ai principi organizzativi di cui all'articolo 2 del decreto legislativo n. 106 del 1996, l'attribuzione delle funzioni di giudice per le indagini preliminari e dell'udienza preliminare ai magistrati del Tribunale di Napoli, così come l'attribuzione della competenza a procedere sulle misure cautelari personali e reali ad un collegio di giudici presso il Tribunale di Napoli, la sottrazione al Pubblico Ministero e alla Polizia giudiziaria del sequestro preventivo previsto dall'articolo 321 codice di procedura penale, costituiscono una deroga, priva di qualsiasi ragionevolezza, ai principi fondamentali dell'ordinamento e dell'organizzazione giudiziaria oltreché del sistema processuale penale, non rispondono alle esigenze di immediatezza ed efficacia, avendo come conseguenza inevitabile l'intasamento dell'attività del Tribunale di Napoli senza garantire la soluzione del «problema rifiuti»;
l'articolo 4, che devolve al giudice amministrativo la giurisdizione di tutte le controversie attinenti alla gestione dei rifiuti e quindi anche quella relativa a comportamenti meramente materiali della Pubblica Amministrazione che non siano espressione dei poteri della stessa, dilata irragionevolmente i poteri del giudice amministrativo, in contrasto con l'articolo 103, primo comma, della Costituzione: la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 afferma, infatti, che è incostituzionale la norma legislativa che «comprendendo nella giurisdizione esclusiva - oltre "gli atti e i provvedimenti" attraverso i quali le pubbliche amministrazioni

(direttamente ovvero attraverso "soggetti alle stesse equiparati") svolgono le loro funzioni pubblicistiche [...] - anche "i comportamenti", la estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici - alcun pubblico potere»;
l'articolo 4, secondo comma, introduce poi un'anomala procedura di conferma o convalida da parte del giudice amministrativo dei provvedimenti di urgenza adottati dal giudice ordinario e contribuisce a creare una situazione di incertezza anche in relazione alle modalità di attivazione delle procedure di convalida;
l'articolo 3, comma 7, poi attribuisce al Ministro della Giustizia il potere di redistribuzione dei magistrati in servizio al fine di potenziare gli uffici di Napoli, in aperto contrasto con quanto stabilito dall'articolo 105 della Costituzione che attribuisce al Consiglio Superiore della Magistratura, organo di autogoverno della magistratura, la competenza in via esclusiva a disporre le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti nei riguardi dei magistrati;
la disposizione contenuta nel comma 2 dell'articolo 16, che, recando disposizioni organizzative di carattere permanente relative al Dipartimento per la protezione civile, lo autorizza ad immettere nel ruolo speciale dei dirigenti di prima fascia del Dipartimento una unità di personale dirigenziale esterna al Dipartimento, sembra palesemente in contrasto con le norme di cui all'articolo 97 della Costituzione,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
all'articolo 2, comma 5 sostituire le parole «rende più difficoltoso» con la parola «ostacola»;
all'articolo 2, comma 9 sostituire le parole «ostacoli o rende più difficoltosa» con la seguente «ostacola»;
all'articolo 3, comma 1, dopo le parole «relativi ai reati» aggiungere le parole: «che, comunque, comportino l'illegittima immissione nell'ambiente di sostanze o energie che possano cagionare o contribuire a cagionare il pericolo concreto di una compromissione rilevante delle originarie o preesistenti qualità del suolo, del sottosuolo, delle acque o dell'aria»;
all'articolo 3, comma 1, dopo le parole «relativi ai reati» aggiungere le parole: «che causino danno ambientale ai sensi dell'articolo 300 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»;
all'articolo 3, comma 1, dopo le parole «di procedura penale» sostituire le parole da: «sono attribuite al Procuratore della Repubblica di Napoli» fino a «modificazioni» con le seguenti: «sono attribuite all'Ufficio del Pubblico ministero presso il Tribunale del capoluogo del distretto (Napoli o Salerno) nel cui ambito ha sede il giudice competente»;
all'articolo 3, comma 2 sostituire la parole «del Tribunale di Napoli» con le parole «del Tribunale ordinario di Napoli o Salerno»;
all'articolo 3, comma 2 sopprimere l'ultimo periodo;
all'articolo 3, comma 4 dopo le parole «presso la Corte di appello di Napoli» aggiungere le seguenti «e di Salerno, e Corte di appello di Napoli o di Salerno»;
all'articolo 3, sostituire il comma 7 con il seguente: «7. Il Ministro della giustizia e il Consiglio Superiore della Magistratura secondo le rispettive competenze adottano le misure organizzative necessarie relative all'organico dei magistrati e al personale amministrativo al fine di consentire agli Uffici giudiziari di Napoli e di Salerno di far fronte alle aumentate esigenze derivanti dall'applicazione del presente articolo.»;

all'articolo 3, comma 8 sostituire le parole da «sempreché» a «contenibile» con le seguenti «, e vi sia il concreto pregiudizio della salute e dell'ambiente»;
all'articolo 4, comma 1 sostituire le parole da: «tutte le controversie» a «equiparati», con le seguenti: «con le controversie anche in ordine alla fase cautelare, in relazione a comportamenti illeciti esecutivi di provvedimenti amministrativi comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti.»;
all'articolo 4, sopprimere il comma 2;
all'articolo 16, sopprimere il comma 2, lettera a).