La Camera,

   premesso che:

    l'omicidio della psichiatra Barbara Capovani, aggredita e uccisa a Pisa, dopo il turno di lavoro nel reparto di salute mentale adulti dell'ospedale Santa Chiara, ha posto all'attenzione del legislatore la spinosa questione dell'organizzazione del sistema delle cure e dei trattamenti dei pazienti con malattie mentali, soprattutto per quel che riguarda la cura di pazienti che possono costituire un pericolo per sé e per gli altri e la prevenzione della reiterazione di condotte lesive e di atti violenti;

    la cosiddetta legge Basaglia n. 180 del 1978 ha modificato l'approccio alla cura della malattia mentale proponendosi interventi volti a favorire il recupero sociale del soggetto attraverso specifici interventi di riabilitazione e un modello assistenziale allargato nel territorio che sia più facilmente fruibile per il paziente, prevedendo il superamento degli ospedali psichiatrici e la definizione di un sistema di intervento in grado di garantire una corretta armonizzazione fra le misure sanitarie e le esigenze di sicurezza, prevedendo la creazione di un efficace sinergismo tra i diversi servizi sanitari, tra questi e i servizi sociali, tra le istituzioni e la comunità per il fine fondamentale del recupero sociale delle persone;

    per quanto appaia fondamentale prevedere l'obiettivo dell'inclusione sociale per il malato psichiatrico, ciò nonostante non sempre questo è un obiettivo concretamente raggiungibile se non in presenza di un numero di strutture sanitarie specifiche e di una quantità di operatori debitamente formati, al fine di intervenire a livello di cura coinvolgendo il paziente in un percorso di consapevolezza e coinvolgimento;

    la malattia psichiatrica costituisce un peso enorme per chi ne è affetto ma questo fardello ricade anche sui familiari i quali, spesso, non sono in possesso delle necessarie risorse – economiche, culturali, fisiche e umane – per potervi far fronte;

    nell'approccio al trattamento del disagio e della malattia mentale spesso si fa rientrare qualsiasi tipo di comportamento violento, aggressività derivante da una condizione di dipendenza da alcol o sostanza psicotrope (anche se oggi esistono nuove dipendenze tra i giovani), soprattutto quando tale comportamento si esprime in un soggetto minore, confondendo l'aggressività con l'ambito psichiatrico;

    le famiglie sono spesso lasciate sole a gestire qualsiasi tipo di devianza, sia essa derivante da un disagio o malattia psichiatrica che da un atteggiamento aggressivo e violento derivante da dipendenze o da altre cause, non tenendo conto della necessità di intervenire sul soggetto anche a domicilio, coinvolgendo il paziente in un percorso di consapevolezza e coinvolgimento;

    la riforma ha mostrato criticità per quanto riguarda l'organizzazione dei servizi, che prevede una rete di strutture sul territorio, in grado di erogare un intervento integrato, e la carenza di personale;

    secondo i dati riportati nel rapporto sulla salute mentale 2021, gli utenti psichiatrici assistiti dai servizi specialistici nel corso del 2021 ammontavano a 778.737 unità, per quanto in maniera disomogenea sul territorio nazionale, con un numero di prestazioni erogate dai servizi territoriali pari a 9.148.068 con una media di 12,6 prestazioni per utente. L'83,1 per cento degli interventi risulta effettuato in sede, l'8,3 per cento a domicilio e il resto in una sede esterna; gli operatori prevalenti sono rappresentati da medici (34,4 per cento) e infermieri (41,1 per cento). Il 30,7 per cento degli interventi è rappresentato da attività infermieristica a domicilio e nel territorio, il 27,4 per cento da attività psichiatrica, l'11,0 per cento da attività di riabilitazione e risocializzazione territoriale, il 6,4 per cento da attività di coordinamento e il 5,5 per cento da attività di supporto alla vita quotidiana, il 6,5 per cento da attività psicologica-psicoterapica; la quota restante riguarda attività rivolta alla famiglia e attività di supporto;

    alla base del sistema di cura della salute mentale dovrebbe trovarsi la capacità delle strutture di collaborazione tra i familiari dei pazienti e altri soggetti – si pensi all'ambito scolastico dove, peraltro, si dovrebbe agire in ottica di prevenzione – che agiscono sia nell'ambito sanitario che del volontariato;

    al fine di istituire un centro di raccolta dati è stato istituito il Sistema informativo per la salute mentale (Sism) che, tra l'altro, elabora il rapporto sulla salute mentale quale strumento di conoscenza e analisi degli interventi e dell'organizzazione della rete dei servizi;

    secondo il Sism – sistema informativo per la salute mentale – nel 2020 la spesa complessiva pro capite per l'assistenza psichiatrica ammontava a euro 67,5. La dotazione complessiva di personale all'interno delle unità operative psichiatriche pubbliche, nel 2021, risulta pari a 29.785 unità. Le risorse destinate alla salute mentale rappresentano il 2,9 per cento delle risorse complessive destinate al Servizio sanitario nazionale: tale scarsità di risorse in termini di personale, strutture e finanziamenti, è una delle prime cause di malfunzionamento dei servizi di cura per la salute mentale;

    la carenza di organico è un dato comune a tutte le categorie professionali che operano nel settore della salute mentale e rende difficile la presa in carico del paziente in un'ottica multiprofessionale e regolare; tale carenza si ripercuote anche sulla possibilità di un lavoro clinico di assistenza individuale, familiare e di gruppo, soprattutto per le persone con situazioni socio-economiche, cliniche e relazionali più svantaggiate, e porta a una mancanza di coordinamento tra interventi medici e non farmacologici, rendendo, di fatto, questi ultimi, una scelta secondaria proprio per le difficoltà di seguire con regolarità tale tipologia di pazienti;

    alcune situazioni presentano una particolare complessità psichiatrica, sanitaria, sociale e giudiziaria che si aggiunge al dato economico e organizzativo: queste situazioni richiedono un determinato impegno per costruire la motivazione alla cura e una sufficiente adesione da parte del soggetto interessato. Il sistema non è in grado di far fronte alle emergenze e alle situazioni particolarmente critiche e i pazienti più a rischio restano a carico dei servizi del territorio, nei dipartimenti di salute mentale, in assenza delle necessarie condizioni e risorse per affrontare i casi di violenza;

    il documento di sintesi pubblicato a maggio del 2021 dal Sism ha denunciato la difficoltà di valutazione dell'azione nel campo della salute mentale dell'infanzia e dell'adolescenza a causa della carenza di flussi informativi specifici e dei dati in conseguenza dell'assenza della componente specifica dedicata al settore dell'infanzia e dell'adolescenza nel Sistema informativo di salute mentale;

    risulta fondamentale intervenire nei primi anni di vita per la promozione della salute mentale e della prevenzione dei disturbi mentali, considerato che il 50 per cento delle patologie psichiatriche si manifesta prima dei 14 anni di età, e tali interventi assumono un valore preventivo nei riguardi del disagio psichico e della patologia psichiatrica dell'età adulta;

    a tal fine appare necessario che siano potenziati e ampliati innanzitutto i percorsi di prevenzione destinati all'età evolutiva perché un intervento precoce permette di limitare e contenere l'aggravamento della malattia in un'ottica di definizione di strategie multisettoriali;

    i servizi territoriali di neuropsichiatria infantile e dell'adolescenza (Npia) non sono in grado di rispondere alle necessità e alle esigenze dei minori, nonostante negli ultimi dieci anni il numero di pazienti seguiti dai servizi di neuropsichiatria infantile e dell'adolescenza, sia raddoppiato: risulta infatti che solo 60 bambini su 1000 avrebbero accesso a un servizio di Npia e di questi riesce ad avere risposte terapeutiche adeguate solo la metà, anche se questo dato presenta una grande variabilità a livello regionale;

    dagli scarsi dati disponibili si evince inoltre la disomogeneità nell'organizzazione della rete dei servizi di neuropsichiatria rivolti all'infanzia e all'adolescenza (Npia), che in molte regioni non è stato formalmente strutturato e la conseguente variabilità nei percorsi di cura;

    l'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza (Agia) e l'istituto superiore di sanità hanno o promosso una ricerca relativa all'impatto della pandemia sulla salute mentale di bambini e adolescenti al fine di individuarne i bisogni psicosociali e di salute mentale connessi con l'esperienza vissuta nel periodo dell'emergenza Covid;

    a gennaio 2021 è stato istituito il Tavolo tecnico per la salute mentale presso la Direzione generale della prevenzione sanitaria del Ministero della salute con i compiti di predisporre linee guida, linee di indirizzo e documenti scientifici, ivi compresi gli accordi sanciti in sede di conferenza Stato-regioni e conferenza unificata; di verificare l'appropriatezza e la qualità dei percorsi di trattamento e riabilitazione erogati per i disturbi mentali; di individuare e affrontare, alla luce dei dati del Sistema informativo salute mentale, l'esistenza di eventuali criticità nei servizi territoriali; di proporre azioni operative e normative per favorire l'attuazione dei più appropriati modelli di intervento per la diagnosi, la cura e la riabilitazione psicosociale dei portatori di disagio psichico, finalizzati alla riduzione dei trattamenti sanitari obbligatori (Tso) e volontari, la contenzione meccanica e quella farmacologica/chimica;

    sulla base del documento di sintesi predisposto dal suddetto Tavolo tecnico nel maggio 2021, si rileva che, ad aprile 2021, solo il 49,5 per cento degli obiettivi programmatori erano stati attuati, il 24 per cento erano in stato di attuazione e il 26,5 per cento sono stati attuati evidenziando uno scostamento tra il livello di programmazione e il livello applicativo locale cioè il reale perseguimento degli obiettivi di salute programmati per quanto con grandi differenze tra le regioni;

    il Tavolo segnala inoltre la generale carenza di personale adeguatamente formato e specializzato: in particolare, si segnala l'assenza di figure multidisciplinari necessarie per i percorsi diagnostici, terapeutici e riabilitativi così come si segnala la difficoltà a garantire la presenza anche di un numero adeguato di neuropsichiatri infantili destinata a peggiorare a causa della difficoltà di far fronte al turnover degli specialisti che andranno in pensione per la mancanza di giovani specialisti che possano sostituirli;

    i dati mostrano anche che il sistema di cura è centrato sulle cronicità e non sulla identificazione e sull'intervento precoce e che le prestazioni erogate non sono sufficienti ad assicurare continuità e intensità della presa in carico. In presenza di un trend in aumento della richiesta di accesso ai servizi psichiatrici risulterebbe consistente la difficoltà dei servizi di intercettare la morbilità psichiatrica in fase precoce, soprattutto per alcune specifiche patologie, nonostante presa in carico e trattamento precoce siano in grado di influire positivamente sulla prognosi;

    i dati indicano un ampliamento del ricorso per quanto riguarda la fase residenziale dei trattamenti, con un allungamento dei tempi medi di permanenza nelle strutture oltre a criticità in merito alla funzione riabilitativa della permanenza in struttura che le rende più inclini a diventare luoghi di custodia;

    risulta indispensabile segnalare una carenza in fatto di formazione specifica degli operatori del territorio: il 50 per cento degli operatori delle residenze sarebbe mancante di adeguate competenze acquisite in materia di salute mentale;

    esiste un problema di sicurezza per gli operatori delle strutture che operano alla gestione dei pazienti psichiatrici con specifiche patologie; la debolezza di una rete di servizi adeguati per la tutela e la cura dei malati psichiatrici con personalità particolarmente aggressive e violente espone infatti al rischio della sicurezza e dell'incolumità le famiglie, i medici e il personale dei servizi psichiatrici, nonché la società nel suo complesso;

    per far fronte alla chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari è stata prevista l'istituzione delle residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza che ha voluto rappresentare un'evoluzione culturale in termini di cure e di gestione delle misure di sicurezza in servizi socio-sanitari, da effettuarsi secondo un principio di territorialità, considerando centrale il progetto terapeutico individualizzato e considerando residuale e transitoria l'adozione della misura di sicurezza;

    l'abbandono terapeutico dei soggetti con malattie mentali che possono essere pericolosi per la collettività finisce, infatti, per chiamare in causa interventi e soluzioni a carico del sistema penale: oggi la misura di sicurezza detentiva si esegue nelle residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza (Rems), che sono strutture sanitarie pubbliche e si applica solo ai malati di mente dichiarati incapaci e a rischio di recidiva;

    l'accesso alle Rems presuppone la presenza di tre condizioni: che il soggetto interessato presenti una malattia mentale; che sia stato commesso un reato da parte del soggetto che deve accedervi; che ci sia una valutazione di pericolosità sociale di detto soggetto, intesa quale probabilità di commissione di reati;

    le Rems possono avere al massimo 20 posti letto e per il tipo di organizzazione che richiedono presentano costi altissimi – anche per tendenza all'impiego di istituti di vigilanza privata per fronte ai problemi di sicurezza – e sono piene con lunghe liste d'attesa per quanto non distribuite in maniera omogenea. Alla data del 31 luglio 2021 risultava la presenza sul territorio nazionale di 36 residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza (Rems) – tra definitive e provvisorie – per una disponibilità totale di 652 posti letto; le rimodulazioni dei programmi regionali indicano un fabbisogno di almeno 740 posti;

    per quanto riguarda le liste d'attesa per la collocazione nelle Rems i dati al 31 luglio 2021, per quanto non omogenei tra il Dap e la conferenza delle regioni e province autonome – indicano un numero che va rispettivamente, dalle 750 alle 681 persone, con un tempo medio di attesa di 304 giorni; quest'ultimo dato, è necessario sottolineare, è relativo alla condizione nazionale ma se si tiene conto della distribuzione tra regioni sono 5 – Calabria, Campania, Lazio, Puglia, Sicilia – quelle che presentano una situazione particolarmente critica e nelle quali si concentra il 78 per cento del fenomeno;

    con sentenza 22 del 27 gennaio 2022 la Corte costituzionale si è pronunciata in merito alla disciplina in materia di Rems e ha ammonito il legislatore in merito alle criticità del sistema sostenendo «che non sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in ordine ai gravi problemi individuati dalla presente pronuncia.»;

    le Rems sono strutture che non sono adatte per i soggetti con patologie mentali che soffrono di disturbo antisociale e a rischio di atti violenti che rimangono a carico dei servizi territoriali i quali non hanno le condizioni e le forze per poter trattare pazienti violenti e che non possono essere gestiti solo con iniziative di natura sanitaria;

    in data 27 aprile 2023 il Ministro Schillaci ha istituito un nuovo Tavolo tecnico per la salute mentale «per il miglioramento della qualità dei percorsi di prevenzione, trattamento e riabilitazione a favore delle persone con disagio psichico, in tutte le fasce di età, e i loro familiari, attraverso una verifica della loro appropriatezza e congruenza, in collaborazione con le istituzioni, gli enti preposti, le Società scientifiche, le Agenzie regolatrici, le Associazioni dei familiari, del volontariato e del terzo settore.»,

impegna il Governo:

1) ad adottare iniziative di competenza volte ad ampliare e potenziare la rete dei servizi ambulatoriali e residenziali per la salute mentale per qualificare e ampliare l'offerta assistenziale e a incrementare le risorse ad essa destinate, soprattutto per quanto riguarda l'area della salute mentale dell'infanzia e dell'adolescenza, potenziando le attività di programmazione e coordinamento per una più efficace azione di prevenzione, diagnosi e presa in carico precoce;

2) ad adottare iniziative di competenza volte a destinare almeno il 5 per cento dei fondi sanitari regionali per le attività di promozione e tutela della salute mentale;

3) ad adottare iniziative di competenza volte a definire standard organizzativi, quantitativi e qualitativi per il sistema della salute mentale, con particolare attenzione per la formazione degli operatori da valutare in sede di assunzione, da individuare anche in collaborazione con le università, assicurando livelli omogenei tra le regioni considerando la specificità di formazione anche in relazione al grado di gravità del disturbo psichiatrico da trattare;

4) ad adottare iniziative di competenza volte a prevedere la definizione di specifici percorsi rivolti agli adolescenti e ai giovani che presentano disagio o con gravi disturbi mentali, a tal fine promuovendo il potenziamento di servizi in grado di erogare trattamenti psicologici e psicoterapeutici;

5) a intervenire sulla disponibilità dei dati sulle strutture e le attività del sistema di cura per la salute mentale, che ha tempi di raccolta ed elaborazione dei dati di circa due anni precedente rispetto all'anno in corso;

6) a valorizzare e potenziare le alternative terapeutiche per la salute mentale esistenti sul territorio, prevedendo la definizione di standard condivisi nella scelta della misura più appropriata in relazione alla situazione clinica e alla pericolosità sociale dei singoli interessati;

7) ad adottare iniziative per la qualificazione dei percorsi per l'effettiva presa in carico e per il reinserimento sociale dei pazienti con disturbi psichiatrici autori di reato, definendo anche le modalità di rivalutazione periodica della pericolosità sociale dei soggetti siano essi internati in strutture o seguite con assistenza esterna;

8) a individuare le modalità per una migliore e maggiore definizione dei piani terapeutico-riabilitativi individuali, anche individuando misure e soluzioni a contenuto terapeutico atte a contenere la pericolosità sociale di soggetti con patologie mentali quando questa si manifestata nel compimento di fatti costituenti oggettivamente reato, valutata anticipatamente in sede di prognosi in occasione e in vista delle decisioni giudiziarie conseguenti, anche al fine di tutelare la collettività dalle sue ulteriori possibili manifestazioni pregiudizievoli, nonché in grado di salvaguardare le esigenze di salute del singolo;

9) per quanto riguarda le residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza, a intervenire per una più precisa definizione di criteri uniformi di tenuta delle liste di attesa e di priorità per l'accesso in Rems, nonché a definire e prevedere meccanismi di rivalutazione periodica della condizione giuridica e sanitaria delle persone destinatarie di misure di sicurezza detentive in Rems;

10) nell'ottica di garantire l'incolumità degli operatori del settore psichiatrico, ad adottare iniziative volte a prevedere modifiche al sistema penale finalizzate ad attivare specifici percorsi di massima sicurezza, anche prevedendo l'apertura di sezioni specializzate negli istituti penitenziari per soggetti con disturbi psicotici antisociali che hanno compiuto reati;

11) ad adottare iniziative di competenza volte a potenziare i servizi territoriali e a prevedere presidi di assistenza alle famiglie che hanno nel nucleo un soggetto aggressivo e violento anche quando dipendono da cause diverse dal disagio mentale, quali forme di disabilità con profili violenti o casi di tossicodipendenza, al fine di sollevare le famiglie dal gravoso onere almeno in una parte delle ore diurne, adottando nell'organizzazione di tali servizi un approccio sinergico tra pubblico e associazioni del Terzo settore e valorizzando i progetti che stimolano la creatività, incoraggiano la socialità, favoriscono la costruzione del senso di sé anche attraverso attività manuali.
(1-00145) «Tenerini, Bagnasco, Battilocchio, Deborah Bergamini, Dalla Chiesa, De Palma, Nevi, Nazario Pagano, Pittalis, Paolo Emilio Russo, Saccani Jotti, Tassinari, Tosi».