La Camera,

   premesso che:

    uno dei diritti fondamentali di ogni bambino è quello di crescere nell'ambito della propria famiglia e sviluppare relazioni affettive con entrambi i genitori;

    in un contesto di crescente mobilità e di tendenziale aumento dei procedimenti di scioglimento di matrimoni e unioni tra genitori di diverse nazionalità, l'esercizio di tale diritto si rivela talvolta problematico e la sottrazione internazionale dei minori rischia di diventare una delle peggiori piaghe sociali;

    sono, infatti, sempre più frequenti i casi nei quali un genitore trattiene indebitamente con sé un minore in uno Stato diverso da quello di residenza abituale, ovvero lo allontana da quest'ultimo per portarlo in un altro Stato, senza coordinarsi con l'altro genitore, se non contro la volontà di quest'ultimo;

    così come sempre più frequenti sono i casi nei quali gli strumenti giuridici a disposizione dei genitori italiani, vittime di sottrazione o indebitamente accusati di sottrazione, si rivelano insufficienti o inadatti a tutelare i minori italiani e binazionali;

    tale fenomeno, nonostante l'intensificarsi della cooperazione giudiziaria a livello internazionale, non sembra diminuire: nel mondo, ogni anno circa 100.000 bambini sono vittime di sottrazioni internazionali;

    secondo gli ultimi dati forniti dalla sezione statistica del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità sulla base dei dati acquisiti dagli archivi gestionali dell'ufficio delle autorità centrali, aggiornati a inizio 2019 e relativi all'anno 2018, le autorità italiane hanno «trattato» quasi 600 casi di sottrazione e 402 erano i casi ancora pendenti a fine 2018;

    il proliferare delle situazioni d'interazione tra Stati, la libera circolazione delle persone in Europa, la situazione di commercio globale e, anche, a livello di persone, hanno imposto che sotto il profilo normativo si tentasse di normare il fenomeno della sottrazione internazionale, prevedendo degli specifici accordi tra Stati, che favorissero, se non altro, la valutazione giudiziaria delle fattispecie di sottrazione;

    in particolare, negli ultimi trent'anni, sono stati adottati a livello internazionale e a livello europeo specifici strumenti normativi, nel tentativo di prevenire, contrastare e anche reagire al fenomeno delle sottrazioni internazionali;

    si tratta, da un lato, di strumenti volti ad affermare e proteggere il diritto della persona di minore età ad avere regolari contatti con i propri familiari e a prevedere in capo agli Stati specifici obblighi positivi di protezione di tale diritto; dall'altro, di strumenti volti a garantire, per il tramite della cooperazione giudiziaria e amministrativa tra Stato di residenza abituale del minore e Stato di rifugio (ossia lo Stato in cui il minore si trova a seguito della sottrazione), il rimpatrio del minore illecitamente sottratto;

    nella prima prospettiva, lo strumento di riferimento è la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza del 1989, in vigore sul piano internazionale dal 2 settembre 1990 e oggi ratificata da 196 Stati, tra cui l'Italia con la legge 27 maggio 1991, n. 176;

    la Convenzione dell'Onu considera la persona di minore età come soggetto autonomo di diritti e afferma il principio generale secondo il quale, in tutte le azioni che riguardano bambini e ragazzi, l'interesse superiore del minore deve ricevere una considerazione preminente (articolo 3);

    in merito al problema specifico delle sottrazioni internazionali, la Convenzione, nel prevedere una specifica tutela del diritto del bambino a sviluppare relazioni con entrambi i genitori, considerando la famiglia come ambiente naturale per la crescita e il benessere dei suoi membri e del minore in particolare, da un lato, afferma un obbligo positivo in capo agli Stati, che sono chiamati ad adottare provvedimenti per «combattere il trasferimento e il mancato ritorno illecito di persone di minore età all'estero» e, dall'altro, individua proprio nell'intensificazione della cooperazione internazionale, mediante la conclusione di accordi bilaterali o multilaterali, lo strumento per dare compiuta attuazione al predetto obbligo positivo (articolo 11);

    tra gli strumenti in materia di cooperazione giudiziaria, su scala globale, il più importante resta la Convenzione de L'Aja del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, che trova ispirazione proprio nell'esigenza di garantire protezione ai bambini e nel principio generale secondo il quale i bambini non devono essere in alcun modo considerati come proprietà dei genitori, ma come soggetti autonomi titolari di specifici diritti e bisogni;

    la Convenzione de L'Aja del 1980, che si applica nelle relazioni tra gli Stati che l'hanno firmata o vi hanno aderito, sempre che l'adesione sia stata accettata dagli altri Stati, è stata ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 15 gennaio 1994, n. 64;

    la Convenzione si propone l'obiettivo di ripristinare quanto prima lo status quo ante la sottrazione mediante il rimpatrio immediato del minore nel suo luogo di residenza abituale, in modo che egli possa ristabilire il rapporto genitoriale e i legami familiari e sociali traumaticamente interrotti dalla sottrazione;

    se dall'ambito globale si passa poi a quello dell'Unione europea, la norma di riferimento è il regolamento n. 2201/2003 relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale (cosiddetto regolamento Bruxelles II-bis);

    tale strumento richiama le disposizioni della Convenzione de L'Aja del 1980, integrandole nel senso di un rafforzamento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria, facendo leva sul principio di reciproca fiducia che ispira tutta l'attività dell'Unione europea nel settore;

    elemento, spesso, dirimente per la sussistenza della fattispecie di reato e, quindi, per la decisione di rimpatrio in sede «civile» è che il minore sia allontanato da quella che è la «residenza abituale» dello stesso, ovvero il luogo ove lo stesso aveva i propri affetti, il proprio ambiente familiare e di amicizie;

    l'articolo 8, paragrafo 1, del citato regolamento comunitario prevede, infatti, la competenza, per le domande relative alla responsabilità genitoriale su un minore, delle autorità giurisdizionali dello Stato membro in cui il minore risiede abitualmente; mentre il successivo articolo 11 prevede il ritorno del minore, illecitamente trasferito o trattenuto all'estero, nel Paese in cui questi aveva la residenza abituale prima del trasferimento o mancato ritorno;

    la Corte di giustizia europea interpreta i citati articoli nel senso che la residenza abituale del minore corrisponde al luogo in cui si trova di fatto il centro della sua vita (Corte di giustizia dell'UE del 28 giugno 2018, n. 512), raccomandando anche di individuare la residenza abituale del minore nel singolo caso di specie, sulla base di elementi di fatto concordanti (Corte di giustizia dell'UE, del 2 aprile 2009, n. 523), tra cui la circostanza che il minore abbia vissuto con entrambi i genitori in un determinato luogo, mentre non sono determinanti le origini del genitore e l'eventuale sua intenzione di tornare al Paese di origine (Corte di giustizia dell'UE, 28 giugno 2018, n. 512);

    la sola presenza fisica del minore in uno Stato non è sufficiente a stabilirne ivi la residenza abituale, mentre hanno rilievo la cittadinanza del minore e l'intenzione di entrambi i genitori di stabilirsi con il minore in uno Stato, manifestata attraverso circostanze esterne come l'acquisto di un alloggio (Corte di giustizia dell'UE, del 2 aprile 2009, n. 523);

    numerose sono anche le decisioni di legittimità che si sono di recente soffermate sull'aspetto sostanziale della nozione di «residenza abituale», evocata, ma non definita, dalla Convenzione;

    la più recente delle pronunce colloca la residenza abituale nel luogo in cui il minore, in virtù di una durevole e stabile permanenza ha consolidato, consolida, ovvero, in caso di recente trasferimento, possa consolidare una rete di affetti e relazioni tali da assicurargli un armonico sviluppo psicofisico. Il concetto di «residenza abituale», pertanto, integra una situazione di fatto il cui accertamento è riservato all'apprezzamento del giudice del merito, incensurabile in sede di legittimità, se congruamente e logicamente motivato, luogo in cui il minore, in virtù di una durevole e stabile permanenza, anche di fatto, trova il centro dei propri legami affettivi, non solo, parentali, che derivano dalla quotidiana vita di relazione (Cass. Civ. Sez. I Ord., 14 dicembre 2017, n. 30123);

    già in precedenza la giurisprudenza italiana aveva definito il concetto di «residenza abituale del minori» ai sensi dell'articolo 3 della Convenzione dell'Aja, precisando che tale nozione non può coincidere né con la nozione di «domicilio» di cui all'articolo 43, primo comma, c.c., né con quella (formale) di residenza scelta concordemente dai coniugi ex articolo 144 c.c. (Cassazione civile, sezione I, 19 dicembre 2003, n. 19544; cfr. inoltre Cassazione civile, sezione I, 16 luglio 2004, n. 13167, nonché Cassazione civile, sezione I, 15 febbraio 2008, n. 3798);

    nonostante tale consolidato orientamento giurisprudenziale, una recente sentenza emessa dalla Corte di giustizia europea nel caso di Emilio Vincioni rischia di sovvertire il principio finora condiviso, diventando un pericoloso precedente per la risoluzione dei casi di sottrazione internazionale di minori, di fatto, italiani ma nati all'estero per i più svariati motivi;

    nel caso di specie, in particolare, a pochi mesi dal parto, la moglie del signor Vincioni, una donna di nazionalità greca stabilmente residente in Italia con il marito, decide di partorire in Grecia per poter essere assistita dalla famiglia di origine con la promessa di tornare in Italia subito dopo, ma non rispetta quanto detto al marito e resta nella penisola ellenica, diventando subito un caso di trattenimento illecito di minore;

    il tribunale ordinario di Ancona, a cui il signor Vincioni si era rivolto per chiedere il ritorno della figlia in Italia e il suo affidamento esclusivo, ha ritenuto che non occorresse pronunciarsi sulla domanda relativa alla responsabilità genitoriale sul minore, in quanto lo stesso risiedeva sin dalla nascita in uno Stato membro diverso dall'Italia, sentenza confermata dalla corte d'appello;

    parallelamente al procedimento dinanzi ai giudici italiani, il signor Vincioni presentava domanda di ritorno della figlia in Italia anche dinanzi al Tribunale monocratico di Atene: i giudici greci hanno, dapprima, riconosciuto che la bambina fosse stata illecitamente trattenuta da sua madre in Grecia, senza che il padre avesse dato il suo consenso a che la residenza abituale del minore fosse ivi stabilita, e che, quindi, nel caso di specie, avrebbe dovuto applicarsi la procedura di ritorno prevista dalla convenzione de L'Aja del 1980 e dal regolamento n. 2201/2003, ma hanno deciso, poi di sospendere il procedimento e adire la Corte di giustizia europea con un ricorso pregiudiziale;

    la Corte di giustizia europea ha emesso una paradossale sentenza, secondo la quale: «A prescindere da tutto, se un bambino nasce in un Paese, si può ritenere che la sua “residenza abituale”, ossia il centro dei suoi interessi affettivi ed economici, sia nel Paese in cui è venuto al mondo e non dove i suoi genitori avevano stabilito la residenza del nucleo familiare vivendo e lavorando entrambi da oltre due anni»;

    gli Stati membri dell'Unione europea vengono informati quando un caso arriva davanti ai giudici europei, dal momento che le sentenze della Corte hanno ripercussioni su tutti i Paesi e, mentre la Grecia si è costituita subito per la moglie, l'Italia ha abbandonato definitivamente il suo cittadino, i cui diritti sono stati fatti valere dal rappresentante del Regno Unito;

    il padre della bambina, che oggi ha 4 anni, in tutto questo periodo non ha potuto adempiere ai suoi compiti di genitore e, presto, tra i due non ci sarà neppure una lingua comune;

    la discutibile sentenza emessa dai giudici europei rischia di condannare il signor Vincioni a rinunciare per sempre a vedere crescere la propria figlia, pur essendo un genitore che non si è mai macchiato di nessuna colpa;

    l'ulteriore paradosso di questa, già assurda, vicenda è che il signor Vincioni si è visto negare per oltre un anno il suo passaporto italiano, perché privo del consenso scritto della moglie straniera, richiesto per legge; condannato, quindi, ad una sorta di obbligo di dimora anche in mancanza di condanna giuridica e solo recentemente, dopo diversi ricorsi, a quanto consta ai firmatari del presente atto di indirizzo, ha ottenuto, con grave ed ingiustificato ritardo, il nulla osta da parte del giudice tutelare, dopo aver sopportato costi legali che, invece, la legge dichiara esplicitamente non devono essere affrontati;

    tutto questo non è previsto né dalla normativa europea, né da nessun altro Stato dell'Unione: è lo Stato italiano che ha deciso di percorrere questa strada;

    al riguardo, è stata presentata una petizione al Parlamento europeo (petizione n. 0610/2018), giudicata ricevibile, «sulla pratica discriminatoria dello Stato italiano relativa all'emissione e al rinnovo del passaporto del genitore italiano»;

    un'altra criticità riscontrata nei casi di sottrazione internazionale di minori riguarda, poi, la scelta operata dall'Italia della autorità centrale che, ai sensi della Convenzione dell'Aja del 1980, ha il compito di cooperare reciprocamente e promuovere la cooperazione tra le autorità competenti dei rispettivi Stati, al fine di assicurare l'immediato ritorno dei minori sottratti illecitamente;

    in particolare, le autorità centrali svolgono una funzione di raccordo tra il soggetto che richiede il ritorno del minore sottratto e le autorità dello Stato in cui il minore è stato portato, mettendo in atto tutto il possibile per localizzare il minore sottratto, assicurare la consegna volontaria del minore o agevolare la composizione amichevole della controversia, scambiarsi le informazioni relative alla situazione del minore, fornire informazioni generali sulla legislazione del proprio Stato in relazione all'applicazione della Convenzione, avviare o agevolare l'instaurazione della procedura giudiziaria o amministrativa per ottenere il ritorno del minore sottratto, concedere o agevolare l'ottenimento dell'assistenza legale e assicurarsi che siano adottate, a livello amministrativo, le misure necessarie per garantire, quando richiesto dalle circostanze, il ritorno del minore in condizioni di sicurezza;

    ciascuno Stato determina con proprie norme interne gli specifici strumenti con i quali la propria autorità centrale può realizzare i suoi compiti;

    autorità centrale italiana è il Ministero della giustizia, Ufficio per la giustizia minorile, che, a suo stesso dire, svolge un ruolo passivo, di semplice trasmissione delle richieste straniere al tribunale italiano, che appare in pieno contrasto con la Convenzione e la legge di ratifica;

    tali casi, peraltro, innescano frequentemente complessi ed articolati itinera giudiziari, di durata generalmente lunghissima e molto onerosi sul piano umano, affettivo ed economico;

    un'altra criticità legata a tali delicate questioni riguarda, infine, l'iscrizione nei pubblici registri dell'Anagrafe degli italiani residenti all'estero (A.i.r.e.), che avverrebbe d'ufficio anche di fronte ad eventuali diffide da parte dell'altro genitore;

    Fratelli d'Italia con l'atto di sindacato ispettivo n. 4-04385 ha già denunciato il caso di trascrizione all'A.i.r.e. del comune di Roma di due bambini ad opera di un funzionario del consolato di Copenaghen, nonostante il genitore opponente avesse inviato una diffida a non aderire alle richieste dell'altro genitore in quanto era stata presentata denuncia per sottrazione internazionale di minori e nonostante avesse manifestato la propria contrarietà alla decisione presa dall'altro genitore;

    l'ordinamento nazionale ed internazionale mette a disposizione degli istituti spesso efficaci, ma che sicuramente vanno migliorati, per dare maggiore supporto a quei genitori che si trovano a vivere il dramma della sottrazione del figlio da parte del proprio coniuge e, che si ritrovano travolti da procedure e domande internazionali, che, purtroppo, possono risentire anche degli stessi rapporti internazionali esistenti tra gli Stati; il problema della sottrazione internazionale dei figli minori è un problema grave e di difficile soluzione, oggi più che mai, più volte posto all'attenzione delle istituzioni, ma purtroppo rimasto senza risposte adeguate,

impegna il Governo:

1) ad adottare ogni iniziativa di competenza volta a predisporre, in relazione alla disciplina di cui alla legge 15 gennaio 1994, n. 64, di ratifica ed esecuzione della convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, aperta alla firma a L'Aja il 25 ottobre 1980, anche attraverso l'apertura di un tavolo politico-giuridico con la partecipazione delle organizzazioni di settore maggiormente rappresentative ed esperti della materia, misure che assicurino l'effettiva tutela dei cittadini e volte, in particolare, a:

  a) garantire che il bene giuridico tutelato sia il giusto bilanciamento tra il diritto del minore e il diritto del genitore esercente la responsabilità genitoriale;

  b) rafforzare le competenze dell'autorità centrale italiana e gli strumenti con i quali la stessa può realizzare i suoi compiti;

2) a farsi promotore, in sede europea ed internazionale, di modifiche alla Convenzione de L'Aja e al regolamento n. 2201/2003 tali da:

  a) adottare quanto prima una definizione univoca e uniforme di residenza abituale del minore, che non può mai coincidere automaticamente con il luogo di nascita, ma deve rispondere a precisi parametri di valutazione;

  b) eliminare ogni discriminazione tra i cittadini italiani, europei ed extra-Unione europea in materia di assenso del coniuge al rilascio del passaporto personale;

  c) garantire una risoluzione più rapida ed efficiente dei casi di sottrazione internazionale di minori, non solo nelle ipotesi di espatrio, ma anche di rimpatrio, anche attraverso l'adozione di norme rafforzate e più chiare e termini perentori, perché il fattore tempo è fondamentale e non è accettabile compromettere indebitamente la vita dei minori per problemi di cooperazione giudiziaria transfrontaliera;

  d) armonizzare le norme per il procedimento di esecuzione, anche in considerazione delle procedure attuate dagli altri Paesi, garantendo così maggiore certezza del diritto a genitori e minori;

3) ad adottare iniziative di competenza per prevedere l'inserimento nel Sis (sistema d'informazione Schengen) di minori a rischio di sottrazione, su segnalazione della autorità giudiziaria dello Stato membro competente ai sensi del regolamento 2201/2003 quando esiste un concreto ed evidente rischio di sottrazione illecita e imminente del minore, posto cui questo strumento protettivo sarebbe di particolare positivo impatto, perché verrebbe introdotto uno strumento per prevenire la sottrazione, mentre quelli attualmente vigenti operano ex post, cioè dopo che il minore è già stato sottratto;

4) ad adottare ogni opportuna iniziativa di competenza volta a evitare, nelle more di un procedimento giudiziario, la concessione di documenti validi per l'espatrio o l'iscrizione all'A.i.r.e. di bambini potenzialmente vittime di sottrazione e trattenimento di minore all'estero.
(1-00339) «Bellucci, Meloni, Lollobrigida, Rampelli, Delmastro Delle Vedove, Acquaroli, Baldini, Bignami, Bucalo, Butti, Caiata, Caretta, Ciaburro, Cirielli, Luca De Carlo, Deidda, Donzelli, Ferro, Foti, Frassinetti, Galantino, Gemmato, Lucaselli, Mantovani, Maschio, Mollicone, Montaruli, Osnato, Prisco, Rizzetto, Rotelli, Silvestroni, Trancassini, Varchi, Zucconi».