SEDE CONSULTIVA

  Martedì 12 luglio 2022. — Presidenza del presidente Sergio BATTELLI.

  La seduta comincia alle 10.30.

Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021.
C. 3634 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla X Commissione).
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Piero DE LUCA (PD), relatore, fa presente che la Commissione è oggi chiamata a esaminare, ai fini del parere da rendere alla X Commissione, il disegno di legge annuale sulla concorrenza 2021, collegato alla manovra di bilancio 2022-2024 e incluso tra le riforme del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il cui cronoprogramma prevede l'entrata in vigore della legge annuale sulla concorrenza e dei relativi atti decreti di attuazione entro la fine del 2022.
  Premette che il testo in esame, approvato dal Senato il 30 maggio scorso, si compone di 36 articoli (rispetto ai 32 iniziali) raccolti in 9 Capi, come di seguito riepilogato: Capo I Finalità – articolo 1; Capo II Rimozione di barriere all'entrata dei mercati, regimi concessori – articoli 2-7; Capo III Servizi pubblici locali e trasporti – articoli 8-12; Capo IV Concorrenza, energia e sostenibilità ambientale – articoli 13-15; Capo V Concorrenza e tutela della salute – articoli 16-22; Capo VI Concorrenza, sviluppo delle infrastrutture digitali e servizi di comunicazione elettronica – articoli 23-26; Capo VII Concorrenza, rimozione degli oneri per le imprese e parità di trattamento tra gli operatori – articoli 27-31; Capo VIII Rafforzamento dei poteri in materia di attività antitrust – art. 32-35; Capo IX Clausola di salvaguardia – articolo 36).
  Rinviando alla documentazione predisposta dagli uffici per l'analisi puntuale delle disposizioni contenute nel provvedimento, segnala, nei termini di seguito riportati, le misure di principale interesse per la Commissione.
  Tra queste rientrano, oltre alle finalità del provvedimento indicate all'articolo 1 – che includono la promozione della concorrenza, anche al fine di garantire l'accesso ai mercati di imprese minori e tenendo conto degli obiettivi di politica sociale connessi alla tutela dell'occupazione, nel quadro dei princìpi dell'Unione europea – tutte le disposizioni del Capo II, volte alla rimozione Pag. 135di barriere all'entrata nei mercati e alla disciplina dei regimi concessori.
  In particolare, l'articolo 2, comma 1, delega il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge in esame, un decreto legislativo per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici, al fine di pubblicità e trasparenza dei rapporti concessori, tenendo conto delle esigenze di difesa e sicurezza.
  Gli articoli 3 e 4, introdotti nel corso dell'esame al Senato, affrontano il controverso tema delle concessioni demaniali marittime, oggetto di sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea e del Consiglio di Stato, che hanno posto un limite alla proroga automatica e generalizzata, prevista dalla normativa vigente fino al 31 dicembre 2033, in ragione del contrasto con il contenuto precettivo dell'articolo 49 TFUE e dell'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE (cosiddetta direttiva Bolkestein).
  Segnatamente, evidenzia che l'articolo 3 proroga al 31 dicembre 2023 l'efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico ricreative e sportive. In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura selettiva, il termine del 31 dicembre 2023 può essere derogato, con atto motivato, comunque non oltre il 31 dicembre 2024.
  Evidenzia inoltre che l'articolo 4 delega il Governo ad adottare, entro sei mesi, uno o più decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali, per finalità turistico-ricreative e sportive. I numerosi princìpi e criteri direttivi mirano a diversi fini: tutelare la concorrenza, la par condicio tra gli operatori e la loro massima partecipazione; tutelare al tempo stesso l'interesse della collettività a fruire del bene pubblico, sia mediante accesso diretto e gratuito alla costa, sia mediante la fissazione di canoni concessori commisurati al pregio naturale del bene; salvaguardare gli investimenti fatti dagli operatori uscenti e consentire il mantenimento o l'accesso alla concessione da parte delle piccole e medie imprese; tutelare l'occupazione.
  Più in dettaglio, tra i princìpi e criteri direttivi di delega indicati dall'articolo 4, comma 2, segnala in particolare i seguenti: adeguato equilibrio tra le aree date in concessione e quelle lasciate libere (lett. a); quantificazione del canone concessorio anche sulla base del pregio naturale e dell'effettiva redditività delle aree concesse (lett. f); affidamento mediante procedure selettive pubbliche (lett. b); adeguata considerazione degli investimenti, del valore aziendale dell'impresa e dei beni materiali e immateriali, della professionalità acquisita anche da parte di imprese titolari di strutture turistico-ricettive che gestiscono concessioni demaniali (lett. c); durata delle concessioni non superiore al tempo necessario per l'ammortamento e l'equa remunerazione degli investimenti profusi dall'operatore e autorizzati dal concedente (lett. e, n. 7); definizione del numero massimo di concessioni di cui può essere titolare il medesimo concessionario (lett. l); definizione dei presupposti per l'eventuale frazionamento delle aree demaniali in piccoli lotti da affidare in concessione, al fine di favorire la massima partecipazione delle micro e piccole imprese (lettera d)); individuazione di requisiti di ammissione che favoriscano la massima partecipazione di imprese, anche di piccole dimensioni (lettera e, n. 1); valorizzazione di obiettivi di politica sociale connessi alla tutela dell'occupazione – anche ai sensi dei princìpi contenuti nell'articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006 che consentono di tenere conto, nelle procedure selettive dei candidati a svolgere determinate attività, di considerazioni di salute pubblica, di politica sociale, di sicurezza dei lavoratori, di protezione dell'ambiente, di salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario – e previsione di clausole sociali volte Pag. 136a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato nell'attività del concessionario uscente, nel rispetto dei princìpi dell'Unione europea (lett. e, n. 6); indennizzo a favore del concessionario uscente a carico del subentrante (lett. i).
  L'articolo 5 reca una novella all'articolo 18 della legge n. 84 del 1994, in materia portuale. Ricorda in proposito che la legge n. 84 del 1994 ha introdotto un modello organizzativo caratterizzato dalla separazione tra le funzioni di programmazione e di controllo del territorio e delle infrastrutture portuali, affidate alle autorità portuali, e le funzioni di gestione del traffico e dei terminali, ritenute di carattere imprenditoriale e date in concessione a soggetti privati. Il testo del Senato stabilisce che l'affidamento delle concessioni deve avvenire previo avviso pubblico, secondo una procedura basata sui principi di trasparenza, imparzialità e proporzione, che garantiscano condizioni di concorrenza effettiva. L'avviso deve indicare – tra l'altro – la durata massima delle concessioni e gli elementi per il trattamento di fine concessione, anche in relazione agli eventuali indennizzi da riconoscere al concessionario uscente. Entro 90 giorni è prevista l'emanazione della normativa secondaria.
  L'articolo 6, modificato dal Senato, riguarda la disciplina delle concessioni di distribuzione del gas naturale, con lo scopo di valorizzare le reti di distribuzione di proprietà degli enti locali, di rilanciare gli investimenti nel settore e di accelerare le procedure per l'effettuazione delle gare per il servizio di distribuzione. Ricorda che la disciplina vigente prevede la gara pubblica per ambiti territoriali minimi (ATEM) come unica forma di assegnazione del servizio pubblico di distribuzione del gas, ma si è registrato un notevole ritardo nello svolgimento delle gare, essendone state svolte solo 35 sui 177 Ambiti Territoriali Minimi individuati. In particolare, l'obbligo per il nuovo gestore di subentrare nelle garanzie e nelle obbligazioni in essere e di corrispondere una somma al distributore uscente viene esteso ai casi di trasferimento di proprietà di impianti di distribuzione da un ente locale ad un nuovo gestore all'esito di una gara. Con una norma introdotta al Senato si demanda a un decreto ministeriale, da adottare entro sei mesi, l'aggiornamento dei criteri di gara, prevedendo la valorizzazione degli interventi di innovazione tecnologica.
  L'articolo 7 modifica la disciplina sulle concessioni di grande derivazione idroelettrica di proprietà degli enti territoriali. Anche in questo caso si prevedono procedure di assegnazione competitive, eque e trasparenti, tenendo conto della valorizzazione economica dei canoni concessori e degli interventi di miglioramento della sicurezza delle infrastrutture e di recupero della capacità di invaso. Le procedure di assegnazione debbano essere avviate non oltre il 31 dicembre 2023, con poteri sostitutivi dello Stato. Per le concessioni con scadenza anteriore al 31 dicembre 2024, incluse quelle già scadute, è consentita la prosecuzione dell'esercizio da parte del concessionario uscente, per il tempo necessario al completamento delle procedure di assegnazione e comunque non oltre tre anni dalla data di entrata in vigore della legge. L'articolo contiene anche disposizioni sulle concessioni di derivazione idroelettrica nel Trentino Alto-Adige, soggette all'approvazione secondo le procedure statutarie, stante la competenza esclusiva in materia delle province autonome di Trento e Bolzano.
  Per quanto riguarda il Capo III (Servizi pubblici locali e trasporti), segnala in particolare l'articolo 8 che delega il Governo al riordino – entro sei mesi – della materia dei servizi pubblici locali, anche tramite l'adozione di un testo unico. La norma individua fra i princìpi e criteri direttivi il rispetto dalla normativa dell'Unione europea, nonché l'adeguata considerazione delle differenze tra i servizi di interesse economico generale a rete (energia elettrica, gas naturale, il servizio idrico integrato, rifiuti urbani, trasporto pubblico locale) e gli altri servizi pubblici locali di rilevanza economica.
  L'articolo 9 disciplina l'affidamento mediante procedure di pubblica evidenza nel trasporto pubblico locale (TPL), prevedendo che le regioni a Statuto ordinario Pag. 137comunichino entro il 31 maggio di ciascun anno all'Osservatorio nazionale sulle politiche del TPL l'avvenuta pubblicazione, nell'anno precedente, dei bandi di gara, ovvero l'avvenuto affidamento con procedure ad evidenza pubblica di tutti i servizi di TPL in scadenza, nonché gli eventuali casi di esercizio della facoltà di sospensione dell'obbligo della messa a gara, e la data di cessazione degli affidamenti prorogati. Fermo restando il rispetto dell'articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/ 2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, in materia di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico, l'omessa o ritardata trasmissione dell'attestazione rileva ai fini della misurazione e della valutazione della performance dei dirigenti responsabili e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare.
  L'articolo 10 delega il Governo a rivedere – entro sei mesi – la disciplina in materia di trasporto pubblico non di linea (vale a dire taxi e noleggio con conducente – NCC). La delega deve seguire principi volti ad assicurare la generalità del servizio, complementare ai servizi di linea, l'innovazione tecnologica delle modalità di fruizione (uso di applicazioni web per l'interconnessione dei passeggeri e dei conducenti), la riduzione degli adempimenti amministrativi a carico degli esercenti, la promozione della concorrenza, la tutela del consumatore, l'armonizzazione delle competenze regionali e degli enti locali, l'adeguamento del sistema sanzionatorio.
  Con riferimento al Capo IV (Concorrenza, energia e sostenibilità ambientale), l'articolo 13, dedicato alle colonnine di ricarica, prevede l'obbligo per i concessionari autostradali di prevedere, nelle procedure competitive, l'installazione di colonnine di ricarica, nel rispetto del principio di rotazione e con applicazione di criteri premiali per le soluzioni tecnologiche altamente innovative.
  Per quanto riguarda il Capo V (Concorrenza e tutela della salute), l'articolo 20 modifica la disciplina del sistema di produzione dei medicinali emoderivati, individuando i principi che fondano il sistema di plasmaderivazione italiano, basato sulla donazione volontaria e la gratuità del sangue. In particolare, viene chiarito che i medicinali emoderivati prodotti dal plasma raccolto dai servizi trasfusionali italiani sono destinati al soddisfacimento del fabbisogno nazionale e sono utilizzati prioritariamente rispetto agli equivalenti commerciali. Sono inoltre definiti specifici requisiti di accesso per le aziende produttrici di medicinali emoderivati alla lavorazione del plasma nazionale tramite convenzioni stipulate con le regioni, tra cui l'ubicazione degli stabilimenti di lavorazione, frazionamento e produzione in Stati membri dell'Unione europea o in Stati terzi con cui sono previsti accordi di mutuo riconoscimento con l'Unione europea, in cui il plasma raccolto sul proprio territorio derivi soltanto da donatori volontari non remunerati. I lotti di medicinali emoderivati da plasma nazionale, prodotti secondo le buone pratiche di fabbricazione e tutte le altre norme stabilite dall'Unione europea, sono sottoposti, prima della loro restituzione alle regioni e alle province autonome fornitrici del plasma, al controllo di Stato, secondo le procedure europee, in un laboratorio della rete europea dei laboratori ufficiali per il controllo dei medicinali (General european Official medicines control laboratories (OMCL) network – GEON).
  Nell'ambito del Capo VI (Concorrenza, sviluppo delle infrastrutture digitali e servizi di comunicazione elettronica) segnala che l'articolo 26 modifica l'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, sullo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio. In particolare, l'articolo stabilisce che il Ministero dello sviluppo economico, sentita l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, riesamini periodicamente l'ambito di applicazione degli obblighi di servizio universale sulla base degli orientamenti della Commissione europea, delle esigenze degli utenti e delle diverse offerte presenti sul mercato nazionale in termini di disponibilità, qualità e prezzo accessibile, segnalando periodicamente al Parlamento le modifiche normative ritenute necessarie in ragione dell'evoluzione dei mercati e delle Pag. 138tecnologie. Viene anche esteso ai fornitori di servizi postali, compresi i fornitori di servizi di consegna dei pacchi, l'obbligo di iscrizione al registro degli operatori di comunicazione.
  Nell'ambito del Capo VII (Concorrenza, rimozione degli oneri per le imprese e parità di trattamento tra gli operatori), l'articolo 27 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la ricognizione dei regimi amministrativi delle attività private, al fine di procedere alla loro semplificazione mediante eliminazione delle autorizzazioni e degli adempimenti non necessari, nel rispetto dei princìpi del diritto dell'Unione europea relativi all'accesso alle attività di servizi. Viene affidata alla Commissione parlamentare per la semplificazione la verifica periodica dello stato di attuazione dell'articolo in esame, su cui riferisce ogni sei mesi alle Camere. Ricorda in proposito che la riforma per la semplificazione amministrativa rientra tra gli impegni assunti dal Governo in sede europea, nell'ambito del PNRR, in particolare attraverso lo snellimento delle procedure autorizzative e di controllo nei settori nei quali è più avvertito dai cittadini e dalle imprese l'eccessivo carico di oneri normativi e burocratici. Tra i criteri direttivi rammenta l'eliminazione dei provvedimenti autorizzatori non indispensabili, fatti salvi quelli imposti dalla normativa dell'Unione europea o quelli a tutela di princìpi e interessi costituzionalmente rilevanti e l'estensione dell'ambito delle attività private liberamente esercitabili senza necessità di alcun adempimento. Tra gli obiettivi della riforma vi è quello di eliminare i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti per l'adeguamento alla normativa dell'Unione europea, nonché quello di ridurre i tempi dei procedimenti per l'avvio dell'attività di impresa.
  Nell'ambito dello stesso Capo, l'articolo 30 delega il Governo ad adottare, entro sei mesi, uno o più decreti legislativi per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2019/1020, sulla vigilanza del mercato e sulla conformità dei prodotti, al fine di rafforzare la concorrenza nel mercato unico dell'Unione europea, assicurando adeguati livelli di controllo sulle conformità delle merci, e di promuovere, al contempo, una semplificazione e razionalizzazione del sistema di vigilanza a vantaggio di operatori e utenti finali. A tal fine si fissano – tra gli altri – i criteri di individuazione delle autorità di vigilanza e delle autorità incaricate del controllo dei prodotti che entrano nel mercato dell'Unione europea, di comunicazione delle strategie nazionali di vigilanza adottate ai sensi dell'articolo 13 del regolamento (UE) 2019/1020, assicurando adeguate risorse umane e finanziarie per lo svolgimento delle funzioni assegnate a tali autorità, con l'obiettivo di massimizzare l'efficienza e l'efficacia del sistema dei controlli e i livelli di tutela per utenti finali e operatori, favorendo la concentrazione delle competenze e la razionalizzazione del riparto tra strutture centrali e periferiche delle singole autorità. L'atto delegato dovrà anche definire il sistema sanzionatorio, nel rispetto dei princìpi di efficacia e dissuasività, nonché di ragionevolezza e proporzionalità, con riassegnazione di una quota non inferiore al 50 per cento delle somme introitate agli appositi capitoli di spesa delle autorità di vigilanza, di controllo e dell'ufficio unico di collegamento.
  Nell'ambito del Capo VII, l'articolo 31 sostituisce il comma 2 dell'articolo 150 del codice delle assicurazioni private (decreto legislativo n. 209 del 2005), al fine di estendere anche alle imprese di assicurazione con sede legale in altri Stati membri che operano nel territorio della Repubblica (cosiddette imprese comunitarie) la procedura di risarcimento diretto prevista dall'articolo 149 del codice delle assicurazioni private, che – in caso di sinistro tra veicoli a motore – prevede che i danneggiati debbano rivolgere la richiesta di risarcimento all'impresa di assicurazione che ha stipulato il contratto relativo al veicolo utilizzato.
  Nell'ambito del Capo VIII (Rafforzamento dei poteri di attività antitrust), l'articolo 32 apporta modifiche alla disciplina sulla valutazione e controllo delle operazioni di concentrazione da parte dell'Autorità garante della concorrenza e il mercato,Pag. 139 sulle soglie di fatturato da cui scaturisce l'obbligo di notifica delle operazioni di concentrazione e sul trattamento delle imprese comuni. Le modifiche sono finalizzate ad adeguare la normativa nazionale alla normativa europea contenuta nel Regolamento sulle operazioni di concentrazione (Reg. n. 139/2004/UE) e muovono dall'opportunità – evidenziata dalla stessa Autorità garante – che il quadro normativo nazionale sia quanto più possibile coerente con quello già adottato dalla Commissione europea e dalla prevalenza dei Paesi dell'Unione europea.
  L'articolo 33 – interamente sostituito al Senato – modifica ed integra la disciplina dell'abuso di dipendenza economica nell'attività di subfornitura tra imprese, introducendo una presunzione relativa di dipendenza economica nelle relazioni commerciali con un'impresa che offre i servizi di intermediazione di una piattaforma digitale, allorché quest'ultima abbia un ruolo determinante per raggiungere utenti finali e/o fornitori, anche in termini di effetti di rete e/o di disponibilità dei dati. La finalità dell'intervento è di rendere la normativa più appropriata rispetto alle caratteristiche dell'attività di intermediazione delle grandi piattaforme digitali. Con la modifica apportata al Senato, le pratiche abusive realizzate dalle piattaforme digitali possono consistere anche nel fornire informazioni o dati insufficienti in merito all'ambito o alla qualità del servizio erogato e nel richiedere indebite prestazioni unilaterali non giustificate dalla natura o dal contenuto dall'attività svolta, ovvero nell'adottare pratiche che inibiscono od ostacolano l'utilizzo di diverso fornitore per il medesimo servizio, anche attraverso l'applicazione di condizioni unilaterali o costi aggiuntivi non previsti dagli accordi contrattuali o dalle licenze in essere.
  L'articolo 34 integra la legge n. 287 del 1990, introducendo la disciplina della transazione nei procedimenti amministrativi condotti dall'AGCM in materia di intese restrittive della libertà di concorrenza e abuso di posizione dominante. Nell'ambito di tale procedura, le imprese interessate possono presentare proposte transattive in cui riconoscano la propria partecipazione a un'infrazione degli articoli 2 e 3 della legge n. 287/1990 ovvero degli articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nonché la rispettiva responsabilità. La procedura è dunque attivabile, sia nel caso di infrazioni di dimensione nazionale che nel caso di infrazioni di dimensione transfrontaliera con alterazione della concorrenza del mercato dell'UE. L'Autorità può decidere in qualsiasi momento di cessare completamente le discussioni finalizzate all'accordo transattivo, qualora ritenga che ne sia comunque compromessa l'efficacia. Il comma 5 dell'articolo demanda all'AGCM la definizione, con proprio provvedimento generale, in linea con l'ordinamento dell'Unione europea, delle regole procedurali che disciplinano la presentazione e la valutazione delle proposte di transazione e l'entità della riduzione della sanzione da accordare in caso di completamento con successo della procedura. La procedura in esame appare dunque modellata sul settlement previsto nei procedimenti di competenza della Commissione europea per i casi di cartelli. Sul punto, si limita a ricordare come la procedura di patteggiamento applicata dalla Commissione si applichi solo alle indagini sui cartelli e preveda una riduzione della sanzione del 10 per cento. In tale procedura le parti devono ammettere la loro partecipazione al comportamento anticoncorrenziale e raggiungere una «intesa comune» con la Commissione riguardo ai fatti e alla qualificazione giuridica della condotta. Le parti devono anche impegnarsi a rispettare l'importo massimo dell'ammenda che può essere loro imposta dalla Commissione nella decisione finale. In caso di successo della transazione, la parte riceve, come accennato, una riduzione del 10 per cento dell'ammenda. A tale ultimo proposito, segnala che l'AGCM ha proposto di riportare in norma la citata percentuale di riduzione della sanzione, mentre nell'articolo in esame si demanda l'entità della riduzione alla stessa AGCM.
  L'articolo 35, modificato al Senato, estende i poteri d'indagine dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, riconoscendole,Pag. 140 anche al di fuori di procedimenti istruttori, la facoltà di richiedere, alle imprese o ad enti, informazioni e documenti utili, ai fini dell'applicazione della normativa, nazionale ed europea, che vieta le intese restrittive della libertà di concorrenza e l'abuso di posizione dominante e della normativa sulle operazioni di concentrazione. Al Senato è stato precisato che le richieste di informazioni devono indicare le relative basi giuridiche, essere proporzionate e non obbligare i destinatari ad ammettere un'infrazione. Inoltre, l'Autorità deve riconoscere un congruo periodo di tempo per rispondere alle richieste di informazioni, proporzionato alla complessità di queste ultime, comunque non superiore a sessanta giorni, rinnovabili con richiesta motivata.
  In conclusione, ricordando l'esigenza di una rapida approvazione del disegno di legge in esame al fine di consentire al Governo l'emanazione dei relativi provvedimenti attuativi, attesi entro la fine dell'anno in corso, onde consentire il rispetto dei traguardi e degli obiettivi previsti nel PNRR, si riserva di presentare una proposta di parere in esito al dibattito in Commissione.

  Sergio BATTELLI, presidente, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 10.40.

ERRATA CORRIGE

  Nel Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari n. 826 del 6 luglio 2022, a pagina 113, prima colonna, settima riga, le parole: «e rinvio» sono sostituite dalle seguenti «e conclusione – Parere favorevole con osservazioni».