ATTI DELL'UNIONE EUROPEA
Giovedì 13 maggio 2021. — Presidenza del presidente Luigi MARATTIN. – Interviene la sottosegretaria di Stato per l'economia e le finanze Maria Cecilia Guerra.
La seduta comincia alle 13.30.
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa a una strategia in materia di finanza digitale per l'UE.
(COM(2020) 591 final).
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa a una strategia in materia di pagamenti al dettaglio per l'UE.
(COM(2020) 592 final).
Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai mercati delle cripto-attività e che modifica la direttiva (UE) 2019/1937.
(COM(2020) 593 final e Allegati).
Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ad un regime pilota per le infrastrutture di mercato basate sulla tecnologia di registro distribuito.
(COM(2020) 594 final).
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Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla resilienza operativa digitale per il settore finanziario e che modifica i regolamenti (CE) n. 1060/2009, (UE) n. 648/2012, (UE) n. 600/2014 e (UE) n. 909/2014.
(COM(2020) 595 final).
Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2006/43/EC, 2009/65/EC, 2009/138/EU, 2011/61/EU, EU/2013/36, 2014/65/EU, (EU) 2015/2366 e EU/2016/2341.
(COM(2020) 596 final).
(Esame congiunto, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del Regolamento, e rinvio).
La Commissione inizia l'esame congiunto dei provvedimenti
Luigi MARATTIN, presidente, avverte che per la seduta odierna, non essendo previsto che la Commissione svolga votazioni, è consentita la partecipazione da remoto in videoconferenza dei deputati e del rappresentante del Governo, secondo le modalità stabilite dalla Giunta per il Regolamento nella riunione del 4 novembre scorso.
Giulio CENTEMERO (Lega), relatore, avverte che la Commissione avvia oggi l'esame di un articolato pacchetto di misure per la finanza digitale, che è stato adottato dalla Commissione europea il 24 settembre 2020.
Evidenzia che si tratta di un'iniziativa di notevole rilevanza, tenuto conto della forte espansione del settore della finanza digitale, ulteriormente accelerata nel periodo della pandemia. L'applicazione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione – d'ora in avanti ICT – alle attività finanziarie ha infatti trasformato il modo tradizionale di fornire servizi bancari e finanziari e sta determinando l'ulteriore diffusione di innovativi servizi e modelli di business, non solo da parte di istituzioni finanziarie consolidate, ma anche di nuovi operatori di mercato, tra cui le principali società tecnologiche.
L'utilizzo delle nuove tecnologie nel settore finanziario pone una serie di sfide inedite in quanto se, da un lato, può apportare vantaggi in termini di efficienza e riduzione dei costi, dall'altro può comportare rischi in vari ambiti, tra cui la stabilità finanziaria e la protezione dei consumatori, che potrebbero aumentare ulteriormente a causa della frammentazione del panorama normativo nell'UE e degli sviluppi disomogenei nella regolamentazione del settore a livello mondiale.
Nel novero delle nuove tecnologie rientrano, tra l'altro, le tecnologie di registro distribuito – distributed ledger technology, d'ora in avanti DLT – la più conosciuta delle quali è la blockchain. Una delle principali applicazioni di tali tecnologie è rappresentata dalle cripto-attività, che stanno assumendo particolare rilevanza nel settore della finanza digitale e nel cui ambito sono ricomprese le criptovalute, o valute virtuali, tenuto conto dell'ampia varietà di tipologie esistenti e in continua evoluzione a partire dal lancio del Bitcoin nel 2009.
In tale categoria di attività è recentemente emersa una nuova sottocategoria, le cosiddette stablecoin, denominate altresì «criptovalute di seconda generazione» che, a differenza dei Bitcoin, soggetti alla volatilità del mercato nelle valutazioni, cercano di ancorare il loro valore di mercato a un riferimento esterno, ad esempio una valuta tradizionale. A livello UE la questione delle stablecoin è stata sollevata dal Consiglio dell'UE in una dichiarazione comune con la Commissione europea nel dicembre 2019. A giudizio della Commissione europea, sebbene il mercato delle cripto-attività rimanga di dimensioni modeste e non costituisca attualmente una minaccia per la stabilità finanziaria, la situazione potrebbe cambiare con l'avvento di stablecoin globali che mirano a una più ampia adozione mediante l'integrazione di caratteristiche volte a stabilizzarne il valore e lo sfruttamento degli effetti di rete derivanti dalle imprese che promuovono tali attività.
Il contesto pertanto è in piena evoluzione, ultimamente peraltro si è registrato un forte incremento del valore di mercato totale delle criptovalute, che ha superato il valore di 2.000 miliardi di dollari a fine aprile del 2021. Pag. 34
Segnala inoltre che a livello globale diverse banche centrali si stanno interrogando sulla possibilità di creare una valuta digitale. Nell'ultima riunione in videoconferenza del 25 marzo scorso, i membri del Vertice euro, riuniti in formato inclusivo, hanno approvato una dichiarazione con la quale hanno, tra l'altro, espresso sostegno in merito al proseguimento dell'attività esplorativa sulla possibile introduzione dell'euro digitale.
Il pacchetto di misure proposto dalla Commissione europea si colloca nel contesto generale precedentemente delineato e muove dal lavoro svolto nel contesto del Piano d'azione per le tecnologie finanziarie del 2018 e dai pareri del 2019 dell'Autorità bancaria europea – ABE e dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati – ESMA, nonché da un'approfondita valutazione d'impatto condotta dalla Commissione europea.
Nel citato piano d'azione per le tecnologie finanziarie del 2018 la Commissione ha incaricato l'Autorità bancaria europea – ABE e l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati – ESMA di valutare l'applicabilità e l'adeguatezza alle cripto-attività dell'attuale quadro normativo dell'UE in materia di servizi finanziari. Il parere, pubblicato nel gennaio 2019, sostiene che sebbene alcune cripto-attività possano rientrare nell'ambito di applicazione della legislazione dell'UE, l'effettiva applicazione di quest'ultima a tali attività non è sempre semplice.
Ricorda, infatti, che il legislatore italiano, con il decreto legislativo n. 90 del 2017, è stato tra i primi in Europa a fissare la definizione di valuta virtuale, rilevante soprattutto ai fini della disciplina antiriciclaggio. Tale, in particolare, è «la rappresentazione digitale di valore, non emessa da una banca centrale o da un'autorità pubblica, non necessariamente collegata a una valuta avente corso legale, utilizzata come mezzo di scambio per l'acquisto di beni e servizi e trasferita, archiviata e negoziata elettronicamente».
Rispetto alle consuete definizioni quella esposta pone in risalto l'impiego delle valute virtuali quale mezzo di scambio, ovvero anche di investimento.
Gli orientamenti del pacchetto di misure sono illustrati in due comunicazioni, la strategia in materia di finanza digitale e la strategia in materia di pagamenti al dettaglio, in cui sono prospettate le principali azioni che dovranno essere adottate nei prossimi anni nei due ambiti di attività.
Nel quadro della Strategia in materia di finanza digitale sono stati già presentati due gruppi di proposte legislative di ampia e rilevante portata, che comprendono complessivamente quattro atti e che introducono:
una regolamentazione delle cripto-attività non disciplinate dalla legislazione europea in materia di servizi finanziari, nonché una disciplina sperimentale per consentire la negoziazione delle cripto-attività che rientrano nella legislazione sui servizi finanziari;
un'ulteriore armonizzazione delle principali prescrizioni sulla resilienza operativa digitale, ossia sulla capacità delle imprese di essere in grado di resistere a tutti i tipi di interruzioni e minacce legate alle tecnologie ICT.
Segnala che, nella fase attuale, i negoziati si stanno svolgendo, a livello di Consiglio dell'UE, nel gruppo di lavoro Servizi finanziari, composto da esperti in materia di servizi finanziari.
Prosegue dando conto in sintesi dei principali contenuti del pacchetto di misure, rinviando per maggiori dettagli alla documentazione predisposta dagli uffici.
La Strategia per la finanza digitale (COM(2020)591) delinea 4 priorità, prospettando le rispettive azioni principali, per promuovere la trasformazione digitale del settore finanziario dell'UE fino al 2024.
La prima priorità è affrontare la frammentazione del mercato unico digitale nell'ambito dei servizi finanziari, allo scopo di fornire ai consumatori europei l'accesso a servizi transfrontalieri e di aiutare le imprese finanziarie europee ad espandere la loro operatività digitale.
La seconda priorità consiste nel garantire che il quadro normativo dell'UE agevoli Pag. 35l'innovazione digitale nell'interesse dei consumatori e dell'efficienza del mercato.
La terza priorità è creare uno spazio europeo di dati finanziari, che includa il potenziamento dell'accesso ai dati e della condivisione dei dati all'interno del settore finanziario.
La quarta priorità consiste nell'affrontare le nuove sfide e i rischi legati alla trasformazione digitale, anche al fine di proporre adattamenti dell'attuale quadro normativo in materia di servizi finanziari per quanto riguarda la protezione del consumatore e le norme prudenziali.
Quanto, invece, al nuovo quadro normativo in materia di cripto-attività, che si articola in due proposte di regolamento, segnala preliminarmente che non esiste una classificazione ufficiale delle cripto-attività in uso nell'UE o a livello internazionale, tuttavia la Commissione europea riporta – nella valutazione di impatto – una tassonomia di gettoni (token) digitali, che riprende il contenuto di una relazione dell'Associazione bancaria europea – ABE del 9 gennaio 2019 e che si articola in tre categorie: 1) i payment/exchange/currency tokens (gettoni digitali, spesso denominati valute virtuali o criptovalute), che vengono utilizzati come mezzo di scambio e in cui rientrano le sopracitate stablecoin; 2) gli investment tokens (gettoni di investimento), detti anche security token, i quali attribuiscono diritti al soggetto che li detiene, ad esempio sotto forma di diritti di proprietà e/o diritti simili ai dividendi; 3) gli utility tokens, i quali consentono l'accesso a uno specifico servizio o bene.
La proposta di regolamento relativo ai mercati delle cripto-attività – MiCA COM(2020)593 stabilisce norme uniformi per gli emittenti e i fornitori di servizi in cripto-attività non disciplinate dalla legislazione europea in materia di servizi finanziari (in cui rientrano le citate stablecoin, per le quali sono previsti requisiti e tutele più rigorosi), nonché norme e misure a tutela dei consumatori per prevenire gli abusi di mercato.
Particolarmente cruciali sembrano alcune delle definizioni, ai fini della valutazione della portata dell'ambito di applicazione della nuova disciplina. In tale ambito rientrano, in primis, le cripto-attività e la tecnologia di registro distribuito – DLT, che la Commissione intende definire nella maniera più ampia possibile, che comprenda tutte le cripto-attività che attualmente non rientrano nell'ambito di applicazione della legislazione sui servizi finanziari e sia in grado di stare al passo con l'innovazione e gli sviluppi tecnologici.
La proposta provvede a regolare in maniera specifica l'offerta di tre particolari categorie di cripto-attività, anch'esse definite nello stesso articolo 3:
token collegati ad attività, che mirano a mantenere un valore stabile ancorandosi a diverse monete aventi corso legale, a una o più merci, a una o più cripto-attività o a un paniere di tali attività;
token di moneta elettronica, destinati a essere utilizzati principalmente come mezzo di pagamento e che mirano alla stabilizzazione del valore ancorandosi a un'unica moneta fiduciaria;
cripto-attività diverse dai token collegati ad attività o dai token di moneta elettronica (other than asset-referenced token or e-money token), nel cui ambito, residuale rispetto alle due precedenti categorie, rientrano gli utility token, che, sulla base della definizione contenuta nel regolamento, sono un tipo di attività destinato a fornire l'accesso digitale a un bene o a un servizio, disponibile mediante DLT, ed accettato solo dall'emittente di tale token.
Fa quindi presente che sia la relazione del Governo trasmessa alle Camere ai sensi della legge n. 234 del 2012, sia il parere del Comitato economico e sociale segnalano l'opportunità di una più puntuale definizione dell'ambito di applicazione del regolamento.
Rispetto alla tassonomia generale delle cripto-attività la proposta MiCA, oltre ad escludere le attività assimilabili come strumenti finanziari (e quindi qualificabili come security token), provvede a dettare un regime più articolato per la categoria dei Pag. 36gettoni di pagamento, distinguendo per questi ultimi due sotto categorie, token collegati ad attività e token di moneta elettronica, nel cui ambito rientrano le stablecoin per le quali sono previsti requisiti più rigorosi.
Per le tre precedenti attività il regolamento fissa i requisiti per l'offerta distinguendoli in relazione alle differenti categorie. In particolare, l'emittente delle cripto-attività diverse dai token collegati ad attività o dai token di moneta elettronica (articoli 4-14) ha l'obbligo di stabilimento sotto forma di persona giuridica nell'UE e di redigere un White Paper che non sarà soggetto a una procedura di approvazione preliminare da parte delle autorità competenti, ma soltanto a loro notificato prima della pubblicazione. Tra le categorie esentate dalla pubblicazione di un White Paper sono menzionate quelle create automaticamente tramite mining a titolo di ricompensa per il mantenimento della DLT per la convalida delle operazioni.
Gli emittenti di token collegati ad attività (articoli 15-42) saranno, invece, soggetti a requisiti più rigorosi, in quanto devono essere costituiti sotto forma di soggetto giuridico stabilito nell'UE ed essere autorizzati, presentando all'autorità nazionale competente una domanda, contenente anche il White Paper, che deve contenere ulteriori informazioni rispetto a quanto previsto per la categoria precedente. Gli emittenti devono soggiacere a una serie di regole tra l'altro in materia di informativa continua (articolo 26), trattamento dei reclami (articolo 27), conflitti di interessi (articolo 28), governance (articolo 30).
Anche gli emittenti di token di moneta elettronica (articoli 43-52) saranno soggetti a requisiti più rigorosi, in quanto devono essere autorizzati come ente creditizio o istituto di moneta elettronica, rispettare i pertinenti requisiti applicabili agli istituti di moneta elettronica e pubblicare un White Paper con requisiti aggiuntivi da notificare prima della pubblicazione all'autorità competente. La disciplina che il regolamento detta per questa specifica categoria è determinata dalla particolare natura di tali attività, molto simili alla moneta elettronica; per questo, si prevede una disciplina volta a far sì che i possessori di token di moneta elettronica ricevano un credito sotto forma di diritto a ottenere in qualsiasi momento il rimborso dei loro token di moneta elettronica al valore nominale della moneta fiduciaria di riferimento (articolo 44).
Obblighi ancora più rigorosi sono, inoltre, previsti per token collegati ad attività e di moneta elettronica definiti significativi, a causa della clientela potenzialmente ampia dei loro promotori e azionisti, del livello potenzialmente elevato della loro capitalizzazione di mercato, delle possibili dimensioni della riserva di attività a garanzia del valore di tali token.
Gli articoli 53-75 contengono invece disposizioni in merito ai fornitori di servizi per le criptoattività, definiti come «qualsiasi persona la cui occupazione o attività consiste nel prestare a terzi uno o più servizi per le cripto-attività su base professionale» (articolo 3, paragrafo 1, n. 8). A tutti i fornitori di servizi per le cripto-attività si applicano una serie di requisiti, quali: l'obbligo di agire in modo onesto, corretto e professionale (articolo 59); requisiti prudenziali (articolo 60); requisiti organizzativi (articolo 61); regole sulla custodia dei fondi dei clienti (articolo 63). Sono previsti anche requisiti specifici in base al tipo di servizio offerto. I servizi per le criptoattività devono essere forniti solo da persone giuridiche che hanno la sede legale in uno Stato membro dell'UE e autorizzate, in seguito alla presentazione di una domanda, da un'autorità nazionale competente, così da poter operare in tutto il mercato unico dell'UE, beneficiando quindi di un cosiddetto passaporto UE.
La proposta contiene disposizioni in merito ai poteri e alle competenze delle autorità nazionali competenti, dell'Autorità bancaria europea – ABE e dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati – ESMA.
La proposta di regolamento relativo ad un regime pilota DLT COM(2020)594 definisce invece un regime di sperimentazione temporanea (della durata al massimo di cinque anni) per consentire alle infrastrutture Pag. 37 di mercato (sedi di negoziazione o depositari centrali di titoli) che operano con tecnologie DLT la negoziazione e il regolamento delle operazioni in cripto-attività che rientrano nella legislazione dell'UE sui servizi finanziari, qualificabili quindi come security token.
Nello specifico, il regime pilota deroga alla disciplina vigente applicabile alle infrastrutture di mercato attraverso una temporanea esenzione da alcuni requisiti specifici previsti dalla legislazione stessa. Tale normativa, infatti, non essendo stata concepita tenendo conto della DLT e delle cripto-attività, non consentirebbe il pieno sviluppo di soluzioni per la negoziazione delle operazioni in cripto-attività, che rientrano nella definizione di strumenti finanziari.
Si prevede, pertanto, un approccio graduale per la definizione di un primo quadro regolatorio di sperimentazione, nella prospettiva di un adeguamento complessivo della regolamentazione degli strumenti finanziari. Gli operatori cui si applica – imprese di investimento, gestori del mercato, depositari centrali di titoli – potranno gestire un'infrastruttura di mercato che utilizza la tecnologia DLT (un sistema multilaterale di negoziazione DLT o un sistema di regolamento titoli DLT) e prestare i loro servizi in tutti gli Stati membri. Sono stabiliti uniformi requisiti operativi e le eventuali esenzioni, una procedura di autorizzazione e un sistema di vigilanza.
Anche il nuovo quadro normativo in materia di resilienza operativa digitale si articola in due proposte legislative.
La proposta di regolamento DORA (Digital operational resilience act) COM(2020)595 introduce regole più rigorose in materia di gestione dei rischi delle tecnologie ICT e segnalazione di incidenti ad esse connessi, nonché di sorveglianza sui fornitori di servizi.
Le entità finanziarie dovranno predisporre un quadro per la gestione dei rischi relativi alle ICT (articolo 5) che consenta di affrontare i rischi in maniera rapida ed efficiente, assicurando un elevato livello di resilienza operativa digitale corrispondente alle esigenze, alle dimensioni e alla complessità delle loro attività commerciali. Devono anche stabilire e attuare un processo di gestione per monitorare e registrare gli incidenti connessi alle ICT (articolo 15), per classificarli e determinarne l'impatto, sulla base di alcuni criteri (articolo 16) e segnalarli alle autorità competenti se ritenuti gravi (articolo 17). Devono altresì predisporre un programma di test di resilienza operativa digitale (articolo 21), che prevede l'esecuzione di una serie di test periodici, anche al fine di identificare punti deboli, carenze o lacune, nonché verificare la capacità di attuare tempestivamente misure correttive. Devono poi adottare una strategia per i rischi derivanti da terzi (articolo 25), considerato che le società finanziarie dipendono sempre più da società tecnologiche non finanziarie per i loro servizi ICT. I fornitori terzi di servizi di ICT critici saranno inoltre sottoposti a un quadro di sorveglianza dell'Unione.
La proposta di direttiva COM(2020)596 è volta a modificare le direttive vigenti in materia di servizi finanziari, per lo più per necessità di adeguamento della disciplina concernente i requisiti in materia di rischio operativo e di gestione del rischio al nuovo regolamento DORA, ma anche per aggiornare la definizione di strumento finanziario, includendo gli strumenti emessi utilizzando la tecnologia DLT.
Da ultimo, la Strategia per i pagamenti al dettaglio prospetta l'adozione di azioni volte a promuovere i pagamenti istantanei e le soluzioni di pagamento in tutta l'UE. Secondo la Commissione, il mercato dei pagamenti dell'UE è ancora eccessivamente frammentato lungo i confini nazionali, poiché la maggior parte delle soluzioni di pagamento nazionali basate su carte o pagamenti istantanei non funzionano a livello transfrontaliero, a vantaggio di pochi grandi operatori globali, comprese le grandi reti mondiali di carte di pagamento e i grandi fornitori di tecnologia, che dominano l'intero mercato dei pagamenti transfrontalieri intraeuropei.
La Strategia delinea pertanto quattro priorità, con le relative azioni principali, per fornire servizi di pagamento sicuri, rapidi e affidabili ai cittadini e alle imprese Pag. 38europei, realizzare nell'UE un sistema di pagamenti al dettaglio pienamente integrato, comprendente anche soluzioni di pagamento transfrontaliero istantaneo, e favorire altresì i pagamenti in euro tra l'UE e altre giurisdizioni e l'emergere di soluzioni di pagamento nazionali e paneuropee.
La prima priorità è fornire soluzioni di pagamento sempre più digitali e istantanee di portata paneuropea. In tale ambito la Commissione afferma di mirare alla piena diffusione dei pagamenti istantanei nell'UE entro la fine del 2021. In proposito ricorda che un pagamento istantaneo è un trasferimento elettronico al dettaglio con accredito dei fondi sul conto del beneficiario in pochi secondi, anziché in uno o più giorni lavorativi.
La seconda priorità consiste nel garantire mercati innovativi e competitivi dei pagamenti al dettaglio, ossia pagamenti di importo ridotto eseguiti dalle famiglie, dalle imprese e dalla pubblica amministrazione. La terza priorità intende assicurare sistemi di pagamento al dettaglio efficienti e interoperabili e altre infrastrutture di sostegno, mentre la quarta priorità mira a garantire pagamenti internazionali efficienti, anche per le rimesse.
In conclusione, ritiene che il pacchetto di proposte in esame, connotato da un contenuto estremamente tecnico, rivesta particolare rilevanza e attualità. Ritiene pertanto che la Commissione debba svolgere un'istruttoria mirata, al fine di valutare alcuni profili della nuova disciplina che necessitano di una specifica riflessione, anche tenuto conto dell'impatto nell'ordinamento nazionale.
Inoltre, risulterebbe opportuno effettuare valutazioni sulla tematica dei rapporti tra cripto-valute e fiscalità, tenendo conto che in Italia non esistono disposizioni fiscali specifiche in materia, bensì norme di principio che identificano le tipologie di introiti sui quali occorre pagare le imposte sui redditi.
Nondimeno, va ricordata la posizione della Corte di Giustizia dell'Unione europea in merito al trattamento fiscale delle operazioni relative alle valute virtuali. Agli effetti dell'IVA, infatti, la Corte europea ha riconosciuto che le operazioni che consistono nel cambio di valuta tradizionale contro unità della valuta virtuale (nella specie bitcoins), e viceversa, effettuate a fronte del pagamento di una somma corrispondente al margine costituito dalla differenza tra il prezzo di acquisto delle valute e quello di vendita praticato dall'operatore ai propri clienti, costituiscono prestazioni di servizio a titolo oneroso.
A fronte di questo intervento nel settore delle imposte indirette, sottolinea quindi l'opportunità di individuare misure per il trattamento fiscale delle valute virtuali anche ai fini delle imposte dirette.
Luigi MARATTIN, presidente, sottolinea il rilievo e la complessità del tema, sul quale segnala l'opportunità di svolgere un qualificato dibattito in Commissione.
Indi, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame congiunto ad altra seduta.
La seduta termina alle 13.35.