COMITATO PERMANENTE PER I PARERI
Giovedì 18 giugno 2020. — Presidenza del vicepresidente Fausto RACITI.
La seduta comincia alle 11.30.
DL 28/2020: Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonché disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta COVID-19.
C. 2547 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla II Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con un'osservazione).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Fausto RACITI, presidente, rileva come il Comitato permanente per i pareri sia chiamato a esaminare, ai fini del parere alla II Giustizia, il disegno di legge C. 2547, approvato dal Senato, di conversione del decreto-legge n. 28 del 2020, recante misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonché disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta Covid-19.
Stefano CECCANTI (PD), relatore, illustra il contenuto del decreto-legge, che è stato significativamente modificato nel corso dell'esame al Senato e si compone ora di 16 articoli, rilevando come l'articolo 1 proroghi al 1o settembre 2020 il termine a partire dal quale la riforma della disciplina delle intercettazioni – introdotta dal decreto legislativo n. 216 del 2017 (cosiddetta «riforma Orlando») – troverà applicazione.
La norma prevede invece che entri immediatamente in vigore la disposizione di cui all'articolo 2, comma 6, del decreto-legge n. 161 del 2019 (quindi senza alcuna proroga rispetto al termine del 30 aprile stabilito dalla legge di conversione del decreto-legge medesimo) relativa all'adozione del decreto Pag. 4del Ministro della giustizia con il quale vengono stabiliti le modalità da seguire per il deposito in forma telematica degli atti e dei provvedimenti riguardanti le intercettazioni, nonché i termini a decorrere dai quali il deposito in forma telematica sarà l'unico consentito. Il decreto potrà essere adottato previo accertamento della funzionalità dei servizi di comunicazione e nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici.
L'articolo 1-bis, introdotto dal Senato, consente alla polizia penitenziaria di utilizzare i droni per assicurare una più efficace vigilanza sugli istituti penitenziari e garantire la sicurezza al loro interno.
L'articolo 2 apporta alcune modifiche alla disciplina procedimentale dei permessi cosiddetti «di necessità» (di cui all'articolo 30-bis della legge n. 354 del 1975, cosiddetto «ordinamento penitenziario») e della detenzione domiciliare cosiddetta «in deroga», cioè sostitutiva del differimento dell'esecuzione della pena (ai sensi dell'articolo 47-ter, comma 1-ter, dell'ordinamento penitenziario).
Per entrambe le misure, la modifica consiste nella previsione di un parere obbligatorio che i giudici di sorveglianza devono richiedere al Procuratore antimafia in ordine all'attualità dei collegamenti con la criminalità organizzata ed alla pericolosità del soggetto: solo al Procuratore distrettuale, se la decisione riguarda l'autore di uno dei gravi reati elencati nell'articolo 51, comma 3-bis e comma 3-quater, del codice di procedura penale; anche al Procuratore nazionale, se riguarda un detenuto sottoposto al regime detentivo speciale dell'articolo 41-bis dell'ordinamento penitenziario.
Nel corso dell'esame in Senato è stata introdotta una disposizione (che riproduce il contenuto dell'articolo 1 dell'abrogando decreto-legge n. 29 del 2020), volta a prevedere l'obbligo di revoca del provvedimento di ammissione alla detenzione domiciliare «in deroga» quando vengano meno le condizioni per le quali era stata concessa.
L'articolo 2-bis, introdotto dal Senato, riproduce in larga parte i contenuti degli articoli 2 e 5 del decreto-legge n. 29 del 2020, la cui abrogazione è prevista nel comma 3 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione.
In particolare l'articolo stabilisce, per i giudici di sorveglianza che abbiano adottato (a partire dal 23 febbraio 2020) o adottino provvedimenti di ammissione alla detenzione domiciliare ovvero di differimento dell'esecuzione della pena per motivi connessi all'emergenza sanitaria da Covid-19, nei confronti di persone condannate o internate per una serie specifica di gravi delitti, l'obbligo di valutare l'effettiva permanenza dei motivi legati all'emergenza sanitaria che hanno determinato la collocazione extra-muraria del detenuto a causa delle sue condizioni di salute.
Rispetto al contenuto del decreto-legge n. 29 del 2020, il Senato ha aggiunto specifiche disposizioni concernenti il profilo delle garanzie processuali del soggetto nei confronti del quale il magistrato di sorveglianza abbia disposto la revoca della detenzione domiciliare o del differimento della pena adottati in via provvisoria (in assenza di contraddittorio).
In particolare, è stata introdotta una disposizione volta a stabilire che il tribunale di sorveglianza (presso il quale il contraddittorio è ripristinato secondo le forme tipiche del procedimento di sorveglianza) decide in via definitiva sulla ammissione alla detenzione domiciliare (o sul differimento della pena) entro trenta giorni dalla ricezione del provvedimento di revoca, anche in deroga al termine ordinario di sessanta giorni (previsto dall'articolo 47, comma 4, dell'ordinamento penitenziario).
Viene inoltre specificato che il mancato intervento della decisione del tribunale nel termine prescritto, determina la perdita di efficacia del provvedimento di revoca.
Ricorda, al riguardo, che i provvedimenti del magistrato di sorveglianza sono assunti provvisoriamente, in attesa della pronuncia definitiva da parte del tribunale di sorveglianza. Proprio in considerazione della natura interinale e urgente di tali Pag. 5provvedimenti, dettati dall'esigenza di assicurare l'effettiva tutela del diritto alla salute, essi sono pronunciati de plano.
Tuttavia, il contraddittorio è ripristinato, secondo le forme tipiche del procedimento di sorveglianza di cui agli articoli 666 e 678 del codice di procedura penale, in sede di udienza dinanzi al tribunale di sorveglianza. Quest'ultimo è tenuto a pronunciarsi ai sensi dell'articolo 47, comma 4, dell'ordinamento penitenziario, in forza del rinvio effettuato dall'articolo 47-ter, comma 1-quater, dell'ordinamento penitenziario, entro il termine ordinatorio di sessanta giorni dall'adozione del provvedimento provvisorio. Il comma 4 dell'articolo 47 dell'ordinamento penitenziario dispone infatti che l'ordinanza del magistrato di sorveglianza conserva efficacia fino alla decisione del tribunale di sorveglianza, cui il magistrato trasmette immediatamente gli atti, che decide entro sessanta giorni.
Segnala in merito come sul testo originario dell'articolo 2 del decreto-legge n. 29 del 2020 sono state sollevate alcune questioni di legittimità dinanzi alla Corte costituzionale.
In particolare, il magistrato di sorveglianza di Spoleto, con ordinanza 9 giugno 2020, ha sollevato dubbi relativi alla violazione dei diritti di difesa del condannato e all'assenza di un contraddittorio, in piena «parità di armi», tra gli attori processuali nel procedimento che comporta la revoca tout court di una misura alternativa, sebbene concessa in luogo della sospensione della pena, con conseguente rientro della persona in carcere.
Il tribunale di sorveglianza di Sassari, con ordinanza 9 giugno 2020, ha sollevato dubbi di compatibilità degli articoli 2 e 5 del decreto-legge n. 29 del 2020 rispetto:
agli articoli 102, primo comma, e 104, primo comma 1, della Costituzione, rilevando che «l'obbligo di rivalutazione della detenzione domiciliare» – «immediatamente, entro quindici giorni e poi a cadenza mensile» – invaderebbe «la sfera di competenza riservata all'autorità giudiziaria», violando «il principio di separazione dei poteri, tanto più in quanto applicata retroattivamente ai provvedimenti già adottati a decorrere dal 23 febbraio 2020»;
agli articoli 32 e 27, terzo comma, della Costituzione, rilevando che viene messo a repentaglio il delicato equilibrio – sotteso all'applicazione della detenzione domiciliare – «tra diritto alla salute e umanizzazione della pena da un alto ed esigenze di sicurezza della collettività dall'altro».
L'articolo 2-ter, introdotto dal Senato, riproduce il contenuto dell'articolo 3 del decreto-legge n. 29 del 2020, e, in analogia a quanto disposto dall'articolo 2-bis – prevede l'obbligo di una revisione periodica, da parte del pubblico ministero (che deve procedere entro il termine di quindici giorni dalla data di adozione di tale misura e, successivamente, con cadenza mensile) relativa alla effettiva permanenza dei motivi, legati all'emergenza epidemiologica in corso, che hanno determinato la sostituzione della custodia cautelare in carcere con la misura degli arresti domiciliari nei confronti di imputati per i medesimi gravi delitti di cui all'articolo 2.
L'articolo 2-quater, introdotto dal Senato, che riproduce il contenuto dell'articolo 4 del decreto-legge n. 29 del 2020, interviene sulla disciplina relativa ai colloqui in carcere limitatamente al periodo compreso tra il 19 maggio e il 30 giugno 2020.
Oltre ad essere prevista la possibilità di svolgere tali colloqui a distanza mediante apparecchiature e collegamenti, è reintrodotta la possibilità per i detenuti di poter vedere i propri congiunti almeno una volta al mese.
L'articolo 2-quinquies, introdotto dal Senato, interviene sulla disciplina relativa alla corrispondenza telefonica delle persone detenute e prevede che l'autorizzazione possa essere concessa una volta al giorno (in luogo di una volta a settimana) nel caso in cui riguardi figli minori di età o maggiorenni portatori di una disabilità grave e nei casi in cui si svolga con il Pag. 6coniuge, l'altra parte dell'unione civile, persona stabilmente convivente o legata all'internato da relazione stabilmente affettiva, con i genitori, i fratelli o le sorelle del condannato unicamente nel caso in cui questi siano ricoverati presso strutture ospedaliere.
Quando si tratta di detenuti o internati per uno dei gravi delitti previsti dal primo periodo del primo comma dell'articolo 4-bis della legge, e per i quali si applichi il divieto dei benefìci ivi previsto, l'autorizzazione non può essere concessa più di una volta a settimana.
Tale disciplina non si applica ai detenuti sottoposti al regime speciale di cui all'articolo 41-bis dell'ordinamento penitenziario.
L'articolo 2-sexies, introdotto dal Senato, interviene in tema di accesso ai colloqui con il Garante nazionale e con i garanti territoriali per i detenuti sottoposti al regime ex articolo 41-bis dell'ordinamento penitenziario, confermando in capo al Garante nazionale dei detenuti la prerogativa del colloquio riservato, dando la possibilità ai garanti regionali, nell'ambito del territorio di propria competenza, di effettuare colloqui monitorati con il vincolo della riservatezza e infine prevedendo un esplicito divieto per i garanti locali di effettuare colloqui riservati con i detenuti sottoposti al regime speciale, lasciando loro soltanto la possibilità di effettuare una visita accompagnata agli istituti di pena collocati nell'ambito territoriale di competenza.
L'articolo 3, al comma 1, modifica l'articolo 83 del decreto-legge n. 18 del 2020, che rappresenta la disposizione principale in tema di misure di contenimento degli effetti dell'epidemia, e della quarantena, sul sistema giudiziario nazionale.
In estrema sintesi, la disposizione, a seguito dell'esame in Senato:
integra l'elenco delle udienze civili alle quali non si applica la disciplina del rinvio delle udienze e della sospensione dei termini nella fase 1 dell'emergenza, aggiungendo cause relative a diritti delle persone minorenni, relative al diritto all'assegno di mantenimento e all'assegno divorzile;
precisa che non possono essere rinviate le udienze penali nei procedimenti nei quali i termini di durata massima della custodia cautelare scadano entro l'11 novembre 2020;
precisa che la fase 2 dell'emergenza, nella quale i capi degli uffici giudiziari devono adottare misure organizzative volte a consentire la trattazione degli affari giudiziari nel rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici, ha avuto inizio il 12 maggio 2020 e cesserà il 30 giugno 2020 (il decreto-legge, che prevedeva la scadenza del 31 luglio è stato infatti sul punto corretto dal Senato): dal 1o luglio 2020, in base alla modifica introdotta dal Senato, dunque, il sistema giudiziario tornerà alla normalità;
per quanto riguarda la possibilità di svolgere le udienze civili mediante collegamenti da remoto, precisa che il giudice dovrà essere fisicamente presente nell'ufficio giudiziario e che il luogo fisico posto all'interno dell'ufficio giudiziario dal quale si collega il magistrato è da considerarsi, a tutti gli effetti di legge, aula d'udienza;
elimina la previsione che fino al 31 maggio consentiva di effettuare da remoto gli incontri tra genitori e figli in spazio neutro, disponendo che dal 1o giugno deve essere ripristinata la continuità degli incontri tra genitori e figli, in presenza e garantendo il distanziamento sociale e che quando ciò non sia possibile si deve procedere con collegamenti da remoto: la sospensione degli incontri, infatti, è ammissibile solo «nei casi in cui si è in presenza di taluno dei delitti di cui alla legge n. 69 del 2019» (la disposizione intende presumibilmente fare riferimento a denunce o procedimenti penali aperti a carico di uno dei genitori per taluno dei delitti di violenza domestica e di genere elencati dal cosiddetto Codice rosso);
dispone che – dal 9 marzo al 31 luglio 2020 – nei procedimenti civili (tanto Pag. 7contenziosi quanto di volontaria giurisdizione) dinanzi a tribunali e corti d'appello, i magistrati possano procedere al deposito dei propri atti esclusivamente con modalità telematiche; il deposito con modalità diverse deve essere consentito solo a fronte del mancato funzionamento dei sistemi informatici del ministero della giustizia: la disposizione dunque prescrive modalità informatiche di deposito degli atti da parte dei magistrati, prevedendone l'obbligatorietà anche per il periodo dal 9 marzo all'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge;
per quanto riguarda le udienze penali, esclude che possano tenersi con modalità da remoto le udienze di discussione finale, in pubblica udienza o in camera di consiglio e le udienze nelle quali devono essere esaminati testimoni, parti, consulenti o periti; nei procedimenti penali in Cassazione si consente, oltre che delle parti private, anche del Procuratore generale di chiedere la discussione orale, evitando così che la causa sia trattata in camera di consiglio, con modalità da remoto, senza la sua partecipazione;
disciplina, fino al 31 luglio 2020, il deposito con modalità telematiche di atti presso gli uffici del pubblico ministero che ne facciano richiesta, e che dispongano di servizi di comunicazione dei documenti informatici giudicati idonei dal ministero;
disciplina, nell'ambito dei procedimenti di mediazione, la trasmissione, da parte del mediatore, agli avvocati delle parti ed all'ufficiale giudiziario, dell'accordo raggiunto, prevedendo il ricorso alla posta elettronica certificata.
Il comma 1-bis modifica l'articolo 88 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, prevedendo una modalità alternativa alla sottoscrizione del verbale redatto all'esito del tentativo di conciliazione andato a buon fine, quando tale verbale sia stato redatto in formato digitale.
Il comma 1-ter disciplina l'effettuazione con modalità telematiche delle comunicazioni e notificazioni nei procedimenti dinanzi al Consiglio nazionale forense in sede giurisdizionale.
Il comma 1-quater è volto a prevedere che il preventivo esperimento del procedimento di mediazione costituisca condizione di procedibilità della domanda, nelle controversie in materia di obbligazioni contrattuali nelle quali il rispetto delle misure di contenimento adottate in relazione all'emergenza sanitaria possa essere valutato ai fini dell'esclusione della responsabilità del debitore per inadempimento o adempimento tardivo della prestazione dovuta (ai sensi del comma 6-bis dell'articolo 3 del decreto-legge n. 6 del 2020).
L'articolo 3-bis, introdotto dal Senato, modifica la disciplina del cambiamento delle generalità per la protezione di coloro che collaborano con la giustizia, per consentire a coloro che siano legati ad una persona nei cui confronti è stata disposta la revoca di un provvedimento di cambiamento delle generalità per effetto di un rapporto di matrimonio, unione civile o filiazione instauratosi successivamente all'emanazione del predetto provvedimento, di evitare che la revoca produca effetti anche nei loro confronti.
Con riguardo all'ambito temporale di applicazione della disposizione, si specifica che la stessa si applica ai provvedimenti di revoca adottati nei 24 mesi antecedenti l'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in esame fino al perdurare dello stato di emergenza relativa a Covid-19.
Dalla formulazione letterale della disposizione sembrerebbe quindi che si tratti di una norma provvisoria, che produca effetto solo per i provvedimenti adottati negli ultimi due anni e fino al perdurare dell'emergenza e che quindi al termine di essa perda efficacia.
L'articolo 4, comma 1, oltre a prorogare di un mese il termine finale del periodo di applicazione della disciplina emergenziale dettata con riguardo alla giustizia amministrativa dal decreto-legge cosiddetto «Cura Italia», prevede – nel periodo compreso tra il 30 maggio e il 31 Pag. 8luglio 2020 – la possibilità di svolgere la discussione orale nelle udienze camerali o pubbliche con modalità di collegamento da remoto, a richiesta di tutte le parti costituite o su disposizione del giudice d'ufficio.
Conseguentemente all'introduzione dell'udienza telematica, il comma 2 demanda a un decreto del Presidente del Consiglio di Stato l'adozione delle modifiche delle regole tecnico operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico, anche relativamente ai procedimenti connessi attualmente non informatizzati, ivi incluso il procedimento per ricorso straordinario.
A tale decreto è altresì rimessa (ai sensi dell'ultimo periodo del comma 1), con riguardo ai casi di trattazione mediante collegamento da remoto, la definizione dei tempi massimi di discussione e replica.
In merito ricorda che prima dell'entrata in vigore del decreto-legge in esame, l'articolo 13, comma 1, del Titolo IV delle disposizioni di attuazione al codice del processo amministrativo, rinviava ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e il DigitPA, la definizione delle «regole tecnico-operative» del nuovo processo amministrativo digitale e, in attuazione del suddetto articolo 13, è stato adottato il D.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico).
Nella relazione illustrativa si osserva come le modifiche alle regole tecnico – operative del processo amministrativo telematico si siano rese necessarie al fine di poter riconoscere validità giuridica agli atti compiuti con modalità di collegamento da remoto. Il mutamento in riduzione del livello della fonte (da d.P.C.m. a un decreto del Presidente del Consiglio di Stato) consente – come precisa sempre la relazione – di adeguare in modo più rapido le regole tecniche alle modifiche tecnologiche che progressivamente intervengono e in primo luogo alla nuova udienza telematica.
In base alla riserva di legge in materia processuale prevista dall'articolo 111, primo comma, della Costituzione, devono considerarsi demandabili alle fonti regolamentari/tecniche solo le disposizioni che traducono in modalità tecniche le regole processuali fissate da fonte primaria.
Segnala al riguardo l'opportunità di valutare se la scelta di demandare ad una fonte secondaria, come il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, la definizione di aspetti non strettamente tecnici, quali la definizione dei tempi massimi di discussione e replica con riguardo alla trattazione mediante collegamento da remoto, risulti rispettosa della predetta riserva di legge.
L'articolo 5 estende fino al 31 agosto il periodo di operatività della disciplina emergenziale prevista con riguardo alla giustizia contabile dal decreto-legge cosiddetto «Cura Italia» e prevede che, in caso di rinvio delle udienze, con riferimento a tutte le attività giurisdizionali, inquirenti, consultive e di controllo della Corte dei Conti, i termini in corso alla data dell'8 marzo 2020 e che scadono entro il 31 agosto 2020, siano sospesi per riprendere a decorrere dal 1o settembre 2020.
Il decreto-legge, come modificato dal Senato, inoltre:
interviene sulla composizione del collegio delle Sezioni riunite della Corte dei Conti in sede di controllo, innalzando il numero dei componenti da 10 a 15;
riconosce la possibilità, per il PM contabile, di avvalersi di collegamenti da remoto, nell'ambito dell'attività istruttoria;
prevede l'istituzione di una Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati.
L'articolo 6 istituisce presso il Ministero della salute una piattaforma per il tracciamento dei contatti tra le persone che installino, su base volontaria, un'apposita applicazione per dispositivi di telefonia mobile complementare; la piattaforma è intesa a consentire la gestione di un sistema di allerta, in relazione alle Pag. 9persone che siano entrate in contatto stretto con soggetti risultati positivi al virus Covid-19.
La norma attribuisce allo stesso Ministero della salute l'adozione, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, delle misure tecniche e organizzative idonee a garantire un livello di sicurezza adeguato ai rischi per i diritti e le libertà degli interessati.
La disposizione chiarisce che i dati raccolti non possono essere trattati per finalità diverse da quella specificate, salva la possibilità di utilizzo in forma aggregata o comunque anonima, per soli fini di sanità pubblica, profilassi, finalità statistiche o di ricerca scientifica, e il mancato utilizzo dell'applicazione non comporterà alcuna conseguenza in ordine all'esercizio dei diritti fondamentali dei soggetti interessati.
Si prevede inoltre che la piattaforma venga realizzata esclusivamente con infrastrutture localizzate sul territorio nazionale e gestite dalla Sogei (società a totale partecipazione pubblica) e tramite programmi informatici di titolarità pubblica.
L'utilizzo di applicazione e piattaforma, nonché ogni trattamento di dati personali, devono essere interrotti alla data di cessazione dello stato di emergenza. Entro tale ultima data tutti i dati personali trattati devono essere cancellati o resi definitivamente anonimi.
L'articolo 7 reca disposizioni finanziarie, mentre l'articolo 7-bis, introdotto dal Senato, interviene in materia di sistemi di protezione dei minori dai rischi del cyberspazio, imponendo agli operatori di telefonia, di reti televisive e di comunicazioni elettroniche di prevedere, gratuitamente, fra i servizi preattivati e disattivabili solo su richiesta dell'utenza, l'attivazione di filtri, blocchi alla navigazione e di altri sistemi di parental control.
L'articolo 8 riguarda l'entrata in vigore del decreto-legge.
Per quel che riguarda il contenuto del disegno di legge di conversione, come integrato dal Senato, segnala come l'articolo 1 faccia salvi gli effetti di alcune disposizioni (abrogate) dello stesso decreto n. 28 e del decreto-legge n. 29 del 2020, non convertito.
In particolare, infatti, l'articolo 1, comma 3, abroga il decreto-legge n. 29 del 2020, il cui contenuto è inserito nel decreto-legge n. 28, e fa salvi gli effetti prodotti medio tempore.
Il comma 2 prevede un'analoga clausola di salvezza per gli atti compiuti sulla base dell'articolo 3, comma 1, lettera i), del decreto-legge n. 28, che viene soppressa.
Per quanto attiene al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, rileva come il provvedimento, come modificato dal Senato, incida prevalentemente sulla materia «giurisdizione e norme processuali» che l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato.
Per taluni profili vengono altresì in rilievo la materia «profilassi internazionale», attribuita alla competenza legislativa statale esclusiva ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera q), della Costituzione, e la materia «tutela della salute», attribuita alla competenza concorrente tra Stato e Regioni dal terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione.
Formula quindi una proposta di parere favorevole con un'osservazione (vedi allegato).
Nessun altro chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere del relatore.
La seduta termina alle 11.40.
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