SEDE CONSULTIVA

  Martedì 2 aprile 2019. — Presidenza della presidente Emanuela CORDA.

  La seduta comincia alle 12.35.

Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell'assenteismo.
Nuovo testo C. 1433 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alle Commissioni I e XI della Camera).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Il senatore Francesco MOLLAME (M5S), relatore, nell'illustrare il testo del provvedimento, come risultante dagli emendamenti approvati dalle Commissioni competenti in sede referente, rileva come l'articolo 1 istituisca, attraverso l'inserimento dei nuovi articoli 60-bis, 60-ter e 60-quater nel decreto legislativo n. 165 del 2001, presso il Dipartimento della funzione pubblica, un «nucleo della concretezza», preposto alla verifica della realizzazione delle azioni concrete – da determinarsi in un apposito piano triennale – per il miglioramento dell'efficienza della pubblica amministrazione. Il piano triennale è predisposto con cadenza annuale dal Dipartimento della funzione pubblica ed è emanato con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione (di concerto con quello dell'interno). Per le azioni da effettuarsi negli enti territoriali, è prevista l'intesa in sede di Conferenza unificata. Il piano contiene le azioni volte a garantire la «corretta applicazione» delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento, e, a seguito di modifiche introdotte dalle Commissioni di merito, trasparenza e digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e la conformità dell'attività amministrativa ai principi di Pag. 62imparzialità e buon andamento; le «azioni concrete» per rendere più efficienti le pubbliche amministrazioni, con indicazione altresì dei tempi per la realizzazione di «azioni correttive»; le modalità di svolgimento delle attività del nucleo della concretezza nei confronti delle regioni, degli enti strumentali regionali, degli enti del Servizio sanitario regionale, degli enti locali. Il nucleo della concretezza è infatti l'organismo incaricato di assicurare l'attuazione delle misure previste dal piano, attraverso sopralluoghi e visite svolte in collaborazione con l'Ispettorato per la funzione pubblica. Il nucleo può proporre anche misure correttive, che devono essere adottate, per le amministrazioni statali, entro termini stabiliti. L'inosservanza dei termini previsti per l'attuazione delle misure correttive comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare e determina l'iscrizione della pubblica amministrazione inadempiente in un elenco pubblicato sul sito del Dipartimento della funzione pubblica.
  In base al nuovo articolo 60-ter, il prefetto può segnalare al nucleo eventuali irregolarità dell'azione amministrativa degli enti locali e chiederne l'intervento. In tal caso, personale della prefettura può partecipare a sopralluoghi e visite condotte dal nucleo.
  Il nuovo articolo 60-quater individua in 53 unità il personale del nucleo, di cui una con qualifica dirigenziale di livello generale e due con qualifica dirigenziale di livello non generale.
  Il comma 2 dell'articolo 1 prevede l'applicazione delle disposizioni sull'attività del nucleo della concretezza anche agli istituti e scuole di ogni ordine e grado e alle istituzioni educative tenendo conto delle loro specificità e nel rispetto dell'autonomia organizzativa, didattica, di ricerca e di sviluppo.
  L'articolo 2 prevede l'introduzione di sistemi di verifica biometrica dell'identità e di videosorveglianza degli accessi per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, ai fini della verifica dell'osservanza dell'orario di lavoro, e reca un principio generale sullo svolgimento della prestazione nella sede di lavoro da parte dei dirigenti delle amministrazioni pubbliche. L'introduzione dei sistemi suddetti è prevista in sostituzione di quelli di rilevazione automatica attualmente in uso. Sono esclusi dalla previsione dei nuovi sistemi: il personale in regime di diritto pubblico (quali magistrati, diplomatici e militari) e i dipendenti titolari di un rapporto agile (rapporto di lavoro subordinato che, secondo la definizione di cui all'articolo 18 della legge n. 81 del 2017, si svolge senza precisi vincoli di orario o di luogo, con svolgimento della prestazione in parte all'interno di locali aziendali e in parte all'esterno, senza una postazione fissa).
  La definizione delle modalità attuative della sostituzione dei sistemi di rilevazione automatica attualmente in uso con quelli di verifica biometrica dell'identità e di videosorveglianza è demandata ad un decreto, avente natura regolamentare, del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, previo parere del Garante per la protezione dei dati personali sulle modalità di trattamento dei dati biometrici.
  L'articolo 3, in materia di trattamento economico accessorio del personale dipendente della pubblica amministrazione, è stato soppresso nel corso dell'esame in sede referente perché la disposizione risulta già confluita nel decreto-legge n. 135 del 2018 in materia di semplificazioni.
  L'articolo 4 conferma il limite vigente per le assunzioni da parte delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e delle agenzie e degli enti pubblici nazionali non economici e reca modifiche ed integrazioni alle norme sulle procedure per le assunzioni in oggetto, stabilendo anche disposizioni transitorie. Nel corso dell'esame in sede referente il contenuto dell'articolo è stato arricchito con ulteriori previsioni. Tra le altre cose, è prevista la realizzazione di un portale del reclutamento per la raccolta e la gestione, in modalità automatizzata delle domande di partecipazione a concorsi pubblici e delle fasi delle procedure concorsuali, Pag. 63anche mediante la creazione del fascicolo elettronico del candidato (nuovo comma 6-bis). Si prevede poi che le procedure concorsuali bandite nel triennio 2019-2021 possano essere svolte senza il previo svolgimento delle procedure di passaggio diretto di personale tra amministrazioni pubbliche diverse previste dal decreto legislativo n. 165 del 2001 (nuovo comma 6-ter). Si interviene anche sulla disciplina delle commissioni esaminatrici dei concorsi prevedendo, tra le altre cose, che i componenti possano essere scelti anche tra il personale in quiescenza da non più di quattro anni (nuovo comma 7-bis). Viene inoltre istituito l'Albo nazionale dei componenti delle commissioni esaminatrici di concorso.
  Nel corso dell'esame in sede referente è stato anche inserito l'articolo 4-bis, il quale prevede che le disposizioni in materia di mobilità tra il settore del lavoro pubblico e quello privato valgano non solo per i dirigenti delle pubbliche amministrazioni ma per tutti i dipendenti.
  L'articolo 5 reca una disciplina normativa volta a porre rimedio ai problemi sorti in seguito alla risoluzione, da parte di Consip S.p.A., di alcune convenzioni di fornitura di buoni pasto per pubblici dipendenti. Ai sensi del comma 1, le pubbliche amministrazioni che abbiano sottoscritto ordini d'acquisto in attuazione delle convenzioni per la fornitura del servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto (edizione 7) e mediante buoni pasto elettronici (edizione 1), per i lotti che sono stati oggetto di risoluzione da parte di Consip S.p.A, richiedono ai propri dipendenti la restituzione dei buoni pasto, maturati e non spesi, e li sostituiscono con altri buoni pasto, di valore nominale corrispondente, acquistati secondo le modalità previste dalla normativa vigente. Nel corso dell'esame da parte delle Commissioni competenti in sede referente è stata inserita nel testo una modifica all'articolo 144, comma 5, del codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50 del 2016). La norma oggetto di modifica prevede che, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, siano individuati gli esercizi presso i quali può essere erogato il servizio sostitutivo di mensa reso a mezzo dei buoni pasto. La modifica integra la norma disponendo che tali esercizi debbano dotarsi di garanzia fideiussoria.
  Con riferimento all'ambito di competenza della Commissione, rileva che l'articolo 6, il quale, al comma 1 qualifica le disposizioni di cui ai precedenti articoli 1 e 4 (recanti l'istituzione del nucleo della concretezza e misure per le assunzioni) come norme di diretta attuazione dell'articolo 97 della Costituzione (in materia di pubbliche amministrazioni e pubblico impiego) e come princìpi generali dell'ordinamento. Il successivo comma 2 specifica che le disposizioni di cui all'articolo 2 (in materia di contrasto dell'assenteismo), concernendo la materia dell'ordinamento civile, rientrano nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
  In base al comma 3, le norme di cui all'articolo 5 costituiscono princìpi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica (materia sottoposta a competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione).
  Il comma 4 specifica che le regioni – anche con riferimento ai propri enti ed alle amministrazioni del Servizio sanitario nazionale – e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni del provvedimento. Il comma 5 reca la clausola di salvaguardia con riferimento alle regioni a Statuto speciale e alle province autonome.
  Ricorda infine che, per quanto concerne il coinvolgimento delle regioni, il provvedimento prevede un'intesa in sede di Conferenza unificata sia per l'adozione delle previsioni del piano triennale per la concretezza nelle pubbliche amministrazioni relative agli enti territoriali (articolo 1) sia per l'introduzione di sistemi di verifica biometrica dell'identità e di videosorveglianza degli accessi per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche (articolo 2).Pag. 64
  Formula dunque una proposta di parere favorevole (vedi allegato 1).

  Il deputato Roberto PELLA (FI) annuncia la posizione contraria del suo gruppo sul provvedimento, il quale stanzia troppe poche risorse a fronte dei nuovi compiti prefigurati per le pubbliche amministrazioni. Segnala inoltre che nella proposta di parere è sottolineato il ruolo delle regioni mentre è trascurato quello degli enti locali. Rileva più in generale l'assenza di una visione organica, da parte della maggioranza e del Governo, sul futuro della pubblica amministrazione. Il governo sostiene che il provvedimento migliorerà i rapporti tra la pubblica amministrazione e le imprese e che le imprese beneficeranno del recupero di efficienza della pubblica amministrazione. Al riguardo, ritiene che si tratti di una visione del tutto irrealistica, perché ciò di cui davvero le imprese avrebbero bisogno, vale a dire sgravi negli adempimenti burocratici, è del tutto assente nel provvedimento e le proposte migliorative avanzate nel corso dell'esame al Senato dalla collega Toffanin e quindi di nuovo dai colleghi del suo gruppo alla Camera non sono state prese in considerazione. Osserva conclusivamente che, alla luce della sua esperienza sia come sindaco sia come imprenditore, il provvedimento non potrà che peggiorare i rapporti tra imprese e amministrazioni pubbliche, in particolare locali, in un momento in cui, come segnalato ormai anche dal ministro Tria, si è entrati in una preoccupante fase di calo del PIL e di recessione.

  Il senatore Daniele MANCA (PD) manifesta forti perplessità sulla tendenza a costituire nuove «sovrastrutture» chiamate a svolgere compiti che sono già affidati alle amministrazioni pubbliche statali. Esempio di questa tendenza è indubbiamente il nucleo della concretezza previsto dal provvedimento. Ritiene infatti contraddittorio, da un lato, dichiarare una volontà di decentramento e, dall'altro lato, costituire una struttura come il nucleo che duplica i compiti di strutture già esistenti. Osserva poi che per potenziare la concretezza dell'azione delle pubbliche amministrazioni, soprattutto a livello locale, occorrerebbe piuttosto operare uno sblocco selettivo delle facoltà assunzionali, in modo da poter colmare i più gravi deficit di personale degli enti locali, ad esempio con riferimento agli uffici chiamati a gestire gli appalti pubblici. Al contrario il provvedimento continua ad ingabbiare tutto in rigide norme centrali senza prestare la dovuta attenzione alle specificità dei territori.

  Il senatore Francesco MOLLAME (M5S), relatore rileva come il provvedimento in esame possa affrontare inevitabilmente solo una parte del problema. Osserva tuttavia che la pubblica amministrazione costituisce una struttura indispensabile per il supporto dell'economia nazionale. Conseguentemente, pur condividendo in linea generale i dubbi sollevati, ritiene la costituzione di nuove strutture per aumentare l'efficienza delle pubbliche amministrazioni, come il nucleo della concretezza proposto dal provvedimento, una necessità per ottenere maggiore dinamicità da parte delle pubbliche amministrazioni. Ricorda poi che il provvedimento contiene anche disposizioni in materia di assunzioni ed invita a tenere conto però anche del contributo che alla maggiore efficienza delle pubbliche amministrazioni potrebbe apportare la digitalizzazione.

  Il deputato Francesco ACQUAROLI (FdI), annuncia l'astensione del suo gruppo sul provvedimento. Pur condividendone infatti le finalità, segnala la necessità di interventi più specifici. Ricorda in particolare le grandi difficoltà create negli enti locali dal blocco del turn-over e dai pensionamenti. Molti comuni non riescono ad effettuare gli iter burocratici previsti e migliaia di euro risultano bloccati perché non si riesce a garantire la normale operatività degli uffici tecnici comunali.

  Emanuela CORDA, presidente, pone quindi in votazione la proposta di parere formulata dal relatore.

  La Commissione approva la proposta di parere (vedi allegato 1).

Modifiche alla legge 9 agosto 2017, n. 128, in materia di affidamento dei servizi di trasporto nelle ferrovie turistiche isolate dalla rete ferroviaria nonché di vigilanza sull'applicazione delle norme di sicurezza.
Nuovo testo C. 1615.
(Parere alla IX Commissione della Camera).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con osservazione).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Il deputato Antonio FEDERICO (M5S) relatore, nell'illustrare il contenuto del provvedimento, segnala che lo stesso modifica l'articolo 5 della legge n.128 del 2017 in materia di ferrovie turistiche. Tale legge disciplina la gestione dei servizi di trasporto turistico e delle attività commerciali connesse, prevedendo, in particolare che le amministrazioni competenti procedano all'affidamento dei servizi di trasporto turistico e delle attività commerciali connesse, previa pubblicazione nel proprio sito internet, per almeno trenta giorni, di un apposito avviso, con il quale rendono nota la ricerca di soggetti gestori, ovvero comunicano l'avvenuto ricevimento di una candidatura, indicando sinteticamente il contenuto del contratto proposto. Trascorso il periodo di pubblicazione dell'avviso, l'amministrazione può procedere liberamente all'affidamento e alla definizione del conseguente contratto, purché nel rispetto dei princìpi di imparzialità e di parità di trattamento fra gli operatori che abbiano manifestato interesse. Nella domanda il richiedente indica le tratte ferroviarie interessate, la tipologia dei rotabili che intende utilizzare, la frequenza delle corse, l'impresa ferroviaria che eserciterà il servizio di trasporto, di cui al capo II del decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, nonché le tipologie di attività di promozione turistico-ricreativa che intende esercitare. Nel caso di domanda indirizzata alle regioni, queste ultime acquisiscono anche il parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per i profili attinenti alla competenza sulle tratte interconnesse alla rete nazionale ai fini della valutazione degli effetti sul sistema ferroviario nazionale. I pareri del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e delle regioni relativamente alle attività commerciali connesse, compresi l'allestimento di spazi museali e le iniziative di promozione turistico-ricreativa, sia a bordo che nelle stazioni, sono vincolanti.
  Le modifiche introdotte dalla proposta di legge sono volte a estendere l'ambito dei soggetti che possono svolgere servizio ferroviario turistico. A questo scopo viene inserito un nuovo comma 1-bis che indica che il servizio ferroviario turistico può essere svolto da: a) imprese ferroviarie di cui al capo II del decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, per le linee interconnesse con la rete ferroviaria nazionale; b) imprese ferroviarie o soggetti che già svolgono servizi ferroviari ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753, sulle reti ferroviarie isolate dal punto di vista funzionale dal resto del sistema ferroviario, con riferimento alle medesime reti; c) altri soggetti, quali musei ferroviari e associazioni, purché posti sotto la responsabilità dei soggetti di cui alle lettere a) e b), in possesso di certificato di sicurezza o altro titolo di idoneità all'esercizio. A fini di coordinamento viene modificato anche il comma 3 dell'articolo 5 della legge n. 128 del 2017, che, nella formulazione attualmente vigente, fa riferimento esclusivamente alle imprese ferroviarie.
  Le disposizioni introdotte dal comma 1 dell'articolo 1 sono volte da un lato a superare la problematica derivante dal fatto che, secondo l'attuale formulazione dell'articolo 5, comma 3, della legge n.128 del 2017, l'esercizio del trasporto ferroviario, anche con riferimento alle ferrovie turistiche, debba essere esercitato da un’«impresa ferroviaria» ai sensi del decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112, di recepimento della direttiva europea 2012/34/UE che ha istituito lo spazio ferroviario europeo unico, e dall'altro a estendere la possibilità di esercitare servizi Pag. 66ferroviari turistici anche ad altri soggetti, quali musei ferroviari e associazioni. Con riguardo alla prima problematica, la relazione illustrativa della proposta di legge segnala che alcune società che esercitano servizi di trasporto e che, anche se in mancanza della qualifica di imprese ferroviarie, hanno operato nel settore del trasporto turistico ferroviario fino all'entrata in vigore della legge n. 128 del 2017, oggi rischiano di non poter proseguire l'attività in quanto non posseggono tale qualifica. Si cita, a titolo di esempio, il caso della società ARST spa con un socio unico facente capo alla regione autonoma della Sardegna che gestisce il servizio di trasporto ferroviario pubblico locale per 160 chilometri e turistico per 440 chilometri sulla rete ferroviaria regionale senza essere titolare di licenza ferroviaria. In effetti il decreto legislativo n. 112 del 2015, che ha recepito la direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico, esclude dall'ambito di applicazione delle disposizioni del medesimo decreto legislativo (tra le quali quelle in materia di licenza ferroviaria) le reti ferroviarie locali e regionali isolate adibite al trasporto passeggeri nonché le imprese ferroviarie che esercitano unicamente servizi di trasporto urbano, extraurbano o regionale su tali reti.
  Con riguardo al secondo profilo, segnala che l'esercizio del servizio ferroviario turistico, pur consentito a musei ferroviari e associazioni, dovrebbe comunque svolgersi sotto la responsabilità delle imprese ferroviarie o di soggetti che, ancorché non siano imprese ferroviarie, gestiscono comunque servizi ferroviari sulla rete esistente. Al riguardo, rileva che andrebbe valutata l'opportunità di precisare, ferma restando la responsabilità dei soggetti di cui alle lettere a) e b) a quali condizioni e con quali limiti i soggetti indicati alla lettera c) possano svolgere il servizio ferroviario.
  Per quanto riguarda il rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, segnala che la proposta di legge può essere ricondotta a diversi ambiti costituzionalmente rilevanti.
  Assume in primo luogo rilievo la materia del trasporto ferroviario riconducibile in parte alla materia di legislazione concorrente grandi reti di trasporto (con specifico riferimento all'infrastruttura ferroviaria nazionale) in parte alla materia di competenza residuale delle regioni trasporto ferroviario regionale e locale.
  Ricorda in proposito che la giurisprudenza della Corte costituzionale è stata fin qui orientata ad ammettere l'intervento statale in materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni, sulla base del principio di sussidiarietà, a condizione che siano individuate adeguate procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le regioni. Al riguardo, ricorda che la proposta si inserisce in una disciplina, quella recata dalla legge n. 128 del 2017, che già prevede, tra le altre cose, un'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni per l'individuazione delle «ferrovie turistiche» (articolo 2). Entra inoltre in considerazione l'aspetto concernente la sicurezza ferroviaria riconducibile all'articolo 117, comma 2, lettera h), «ordine pubblico e sicurezza», di competenza esclusiva dello Stato.

  Il deputato Roberto PELLA (FI) sottolinea, come già evidenziato dal relatore che sarebbe opportuno precisare a quali condizioni e con quali limiti i soggetti indicati alla lettera c) possano svolgere il servizio ferroviario. Dichiara dunque il proprio voto favorevole.

  Il deputato Antonio FEDERICO (M5S) relatore, formula una proposta di parere favorevole con osservazione (vedi allegato 2).

  La Commissione approva la proposta di parere.

  La seduta termina alle 13.10.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

  L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 13.10 alle 13.15.