COMITATO PERMANENTE SULLA POLITICA ESTERA E LE RELAZIONI ESTERNE DELL'UNIONE EUROPEA

ATTI DELL'UNIONE EUROPEA

  Giovedì 28 febbraio 2019. — Presidenza del presidente Andrea ORSINI. — Interviene la viceministra degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Emanuela Claudia Del Re.

  La seduta comincia alle 8.50.

Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo, al Parlamento europeo e al Consiglio «Un ruolo più incisivo a livello mondiale: un processo decisionale più efficiente per la politica estera e di sicurezza comune dell'UE».
(COM(2018)647).
(Esame istruttorio, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del Regolamento, e rinvio).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.

  Andrea ORSINI, presidente e relatore, sottolinea che il documento in esame mira a rafforzare il ruolo dell'UE a livello globale rendendo più efficiente il processo decisionale nel settore della politica estera e di sicurezza comune (PESC).
  In via preliminare osserva che, attualmente, la PESC è disciplinata dal Trattato sull'Unione europea (TUE) con norme e procedure specifiche rispetto alle altre politiche dell'Unione. In tale ambito, ai sensi dell'articolo 26 del TUE, spetta: al Consiglio europeo individuare gli interessi strategici dell'Unione e fissare gli obiettivi della sua politica estera e di sicurezza comune; al Consiglio dell'UE elaborare tale politica nel quadro delle linee strategiche definite dal Consiglio europeo; all'Alto Rappresentante dell'Unione per gli Pag. 6affari esteri e la politica di sicurezza e agli Stati membri attuare la politica estera e di sicurezza comune, ricorrendo ai mezzi nazionali e a quelli dell'Unione.
  Rileva che il Parlamento europeo è consultato regolarmente sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune ed è tenuto al corrente della sua evoluzione.
  Segnala che l'articolo 31, paragrafo 1, del TUE prevede che in tale settore la procedura legislativa ordinaria (e dunque il voto a maggioranza qualificata) non si applichi e che la sua disciplina sia affidata a decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio, di norma, all'unanimità.
  Ricorda che sempre l'articolo 31, paragrafo 1, del TUE prevede che in caso di astensione dal voto, ciascun membro del Consiglio possa motivare tale astensione con una dichiarazione formale (cosiddetta «astensione costruttiva»). In tal caso esso non è obbligato ad applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l'Unione.
  Evidenzia che, in uno spirito di mutua solidarietà, lo Stato membro interessato si astiene, tuttavia, da azioni che possano contrastare o impedire l'azione dell'Unione. Ricorda che, ad oggi, l'astensione costruttiva è stata utilizzata da uno Stato membro (Cipro) una sola volta, quando l'UE ha deciso nel 2008 di istituire una missione civile nell'ambito della politica di sicurezza e di difesa comune in Kosovo.
  Sottolinea che, in deroga alla regola generale dell'unanimità, l'articolo 31, paragrafo 2, primo comma del TUE, prevede che il Consiglio dell'UE deliberi a maggioranza qualificata nel settore della politica estera e di sicurezza comune quando adotta una decisione europea – che non abbia implicazioni militari o rientri nel settore della difesa – relativa a: un'azione o una posizione dell'Unione, sulla base di una decisione del Consiglio europeo relativa agli interessi e obiettivi strategici dell'Unione; un'azione o una posizione dell'Unione in base a una proposta dell'Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest'ultimo dal Consiglio europeo; l'attuazione di una decisione europea che definisce un'azione o posizione dell'Unione; a nomina di un rappresentante speciale con un mandato per problemi politici specifici.
  Ricorda che la maggioranza qualificata è raggiunta se il 55 per cento degli Stati membri vota a favore, che in pratica equivale a 16 paesi su 28, e se gli Stati membri a favore rappresentano almeno il 65 per cento della popolazione totale dell'UE. L'astensione conta come un voto contrario.
  Evidenzia che la tutela degli interessi nazionali è assicurata dal cosiddetto «freno di emergenza», previsto dall'articolo 31, paragrafo 2, secondo comma del TUE: se un membro del Consiglio dichiara che, per vitali ed espliciti motivi di politica nazionale, intende opporsi all'adozione di una decisione europea che richiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. L'Alto rappresentante dell'Unione cerca, in stretta consultazione con lo Stato membro interessato, una soluzione accettabile per quest'ultimo. In mancanza di un risultato il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, in vista di una decisione europea all'unanimità.
  Segnala che, in caso di attivazione della procedura di «freno d'emergenza», ai sensi dell'articolo 12, comma 3, della legge n. 234 del 2012, il Governo è tenuto a informare tempestivamente le Camere. Solo decorso il termine di trenta giorni dalla predetta trasmissione, il Governo può esprimere un voto favorevole sulle proposte anche in mancanza della pronuncia parlamentare.
  Rileva che l'articolo 31, paragrafo 3, del TUE, prevede la cosiddetta «clausola passerella», in base alla quale il Consiglio europeo può, all'unanimità, autorizzare il Consiglio a deliberare a maggioranza qualificata in casi ulteriori rispetto a quelli, sopra citati, previsti dall'articolo 31, paragrafo 2 del TUE.
  Osserva che l'attivazione di tale clausola è l'oggetto della comunicazione in esame, presentata dalla Commissione europea il 12 settembre 2018, in occasione Pag. 7del discorso sullo stato dell'Unione 2018. Peraltro, segnala che l'estensione del voto a maggioranza qualificata ad ambiti specifici della politica estera era stato già auspicato nella Dichiarazione di Roma del 2017, adottata in occasione del 60^o anniversario del trattato di Roma, e ribadito nella dichiarazione di Meserberg, sottoscritta dalla cancelliera tedesca Angela Merkel e del presidente francese Emmanuel Macron nel giugno 2018, in cui si esortava a «esaminare nuovi modi per rendere più celere ed efficace il processo decisionale dell'UE nell'ambito delle relazioni esterne» e a «valutare le possibilità di ricorrere al voto a maggioranza nel settore della politica estera e di sicurezza comune nel quadro di un più ampio dibattito sul voto a maggioranza nelle politiche dell'UE». Rileva che tali principi sono stati altresì traslati nel testo del Trattato di Aquisgrana, sottoscritto il 22 gennaio scorso, con il quale Francia e Germania hanno rinsaldato il loro storico asse prevedendo, tra le altre cose, che i due Stati approfondiscano la cooperazione in materia di politica estera, difesa, sicurezza interna ed esterna e sviluppo, adoperandosi, contestualmente, per rafforzare la capacità d'azione autonoma dell'Europa.
  Tornando al merito della comunicazione in esame, sottolinea che la Commissione europea invita i Capi di Stato e di Governo a concordare, in occasione del Consiglio europeo straordinario che si svolgerà a Sibiu (Romania) il 9 maggio prossimo, l'estensione dell'ambito di applicazione del voto a maggioranza qualificata nelle decisioni relative ai seguenti ambiti: posizioni sulle questioni dei diritti umani nelle sedi internazionali. Ricorda che attualmente le posizioni dell'UE sui diritti umani da adottare sono concordate di comune accordo (prassi non prevista dai Trattati, in cui gli Stati membri danno il loro assenso senza possibilità di astensione), generalmente sotto forma di conclusioni del Consiglio. Rileva che il superamento dell'unanimità in questo campo si giustificherebbe con la consapevolezza che l'universalità e l'indivisibilità dei diritti umani sono tra i principi fondamentali che hanno informato la creazione, lo sviluppo e l'allargamento dell'UE e che guidano la sua azione esterna. Osserva che l'unità politica sui diritti umani è, dunque, fondamentale per mantenere la credibilità internazionale dell'UE e il potere di persuasione, all'interno e al di fuori dei consessi multilaterali. Evidenzia che il secondo ambito è quello relativo alle decisioni di istituire regimi sanzionatori. Al riguardo, ricorda che negli ultimi anni il ricorso a misure restrittive da parte dell'UE è aumentato in frequenza e intensità e, dunque, è interesse comune di tutti gli Stati membri che l'Unione sia in grado di agire in modo rapido e fermo nel proprio interesse geopolitico, il più delle volte nel quadro di una mobilitazione internazionale contro gravi violazioni del diritto internazionale. Evidenzia che il terzo settore a cui estendere il voto a maggioranza qualificata è quello relativo alle decisioni riguardanti le missioni civili della politica estera e di sicurezza comune. Al riguardo, osserva che, in un contesto internazionale dinamico, l'UE deve poter attivare rapidamente i propri strumenti per rispondere e impegnarsi in contesti di crisi o post-crisi.
  Sottolinea che l'estensione del voto a maggioranza qualificata in ambito PESC, peraltro, si inserisce in un lungo processo di rafforzamento dell'integrazione europea. Introdotta per la prima volta dall'Atto unico europeo, oggi la maggioranza qualificata è la regola di voto standard per il processo decisionale dell'UE, compreso nel settore della giustizia e degli affari interni. Tuttavia, rileva che alcuni settori dell’acquis communautaire continuano ad essere soggetti al criterio dell'unanimità: oltre alla politica estera e di sicurezza comune, la fiscalità, la sicurezza sociale o la protezione sociale, l'adesione di nuovi paesi all'UE, la cooperazione operativa di polizia. Segnala che il principio dell'unanimità, sia pure giustificato dall'esigenza di tutelare le prerogative della sovranità nazionale, ha tuttavia determinato evidenti debolezze nella costruzione europea: nel settore della tassazione, ad esempio, ha favorito fenomeni di dumping fiscale, con Pag. 8effettivi distorsivi sulla concorrenza; in ambito sociale ha impedito la creazione di un sistema comune di welfare in grado di assicurare una protezione sociale omogenea ai cittadini europei, aggravando quindi le disuguaglianze ed alimentando un malessere diffuso verso le Istituzioni dell'Unione; nell'ambito della politica estera, l'unanimità non ha impedito all'Unione di adottare posizioni ferme sulle questioni relative a tale ambito, ma ha intaccato la rapidità e l'abilità dell'UE di intervenire sullo scacchiere mondiale.
  Evidenzia che, ad avviso della Commissione europea, il ricorso alla maggioranza qualificata renderebbe dunque l'Unione più forte, efficace e credibile a livello internazionale, in quanto le consentirebbe di reagire con rapidità ed efficacia alle sfide urgenti in materia di politica estera, sia quando si tratta di adottare una nuova posizione che quando si deve attuare una strategia concordata; proteggendo gli Stati membri dalla pressione mirata esercitata da Paesi terzi che cercano di dividere l'UE.
  Rileva che vi sono molteplici esempi in cui, a causa dell'unanimità, le decisioni dell'UE su importanti questioni relative ai diritti umani o alle sanzioni dell'UE sono state bloccate, adottate troppo lentamente o diluite. Ricorda che alcuni casi sono stati segnalati nel corso dell'audizione informale del 9 ottobre scorso dell'Ambasciatrice Beatrice Covassi, Rappresentante in Italia della Commissione europea, presso la nostra Commissione: in quella circostanza, l'Ambasciatrice ha ricordato come l'applicazione del principio di unanimità ha impedito all'Unione, nel recente passato, di raggiungere un accordo su una dichiarazione sullo stato dei diritti umani in Cina; sull'embargo contro la Bielorussia; sulla estensione della missione civile nel Sahel. Per converso, ha evidenziato che nei settori dove si applica la maggioranza qualificata – in primis, la politica commerciale – l'UE ha raggiunto notevoli progressi, con la conclusione di importanti trattati di libero scambio che hanno dato grande impulso al sistema economico e hanno prodotto, di conseguenza benessere sociale.
  Sottolinea che all'origine di queste e altre situazioni analoghe non vi erano differenze inconciliabili negli interessi a lungo termine, bensì la facoltà di porre il veto, che ha permesso agli Stati membri di bloccare il processo decisionale per motivi non sempre collegati alla questione in esame e che li ha scoraggiati dal cercare un compromesso costruttivo.
  Evidenzia che il Comitato è chiamato dunque a valutare se e in che misura gli effetti positivi della proposta della Commissione possano confliggere con l'esigenza di tutelare e promuovere l'interesse nazionale. In altre parole, occorre stabilire se l'obiettivo di dare impulso al ruolo globale dell'Unione, dando priorità all'unità e alla coesione dell'azione europea, possa indebolire le posizioni negoziali del nostro Paese o intaccare interesse strategici, sia sotto il profilo politico-diplomatico sia sotto l'aspetto economico. In questo senso, segnala che la vicenda delle sanzioni alla Russia assume un valore emblematico.
  Infine, sottolinea che la definizione di una posizione chiara e condivisa, che si espliciterà nell'adozione di un documento conclusivo in esito all'esame della comunicazione, potrebbe fornire un chiaro indirizzo al Governo che, nella relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE, si è dichiarato «disponibile ad assicurare il proprio sostegno alla PESC, nel rispetto del Trattato di Lisbona e valutando con spirito di apertura la comunicazione della Commissione».

  La viceministra Emanuela Claudia DEL RE sottolinea che la Comunicazione in esame ha lo scopo, condivisibile, di rafforzare il ruolo dell'Unione europea come attore globale. Tuttavia, evidenzia che l'estensione del voto a maggioranza qualificata potrebbe enfatizzare le divergenze tra gli Stati membri dell'UE, che, a loro volta, potrebbero essere strumentalizzate da Paesi terzi per indebolire la posizione europea sui dossier di politica estera. Segnala, altresì, l'opportunità di valutare con cautela ed attenzione l'applicazione della maggioranza qualificata in materia di diritti Pag. 9umani, dal momento che tale criterio di deliberazione confligge con il carattere di universalità della materia. Per altro verso, anche l'applicazione della maggioranza qualificata ai regimi sanzionatori potrebbe rivelarsi foriera di effetti negativi, producendo un incremento delle sanzioni e riducendo, di fatto, l'azione esterna dell'Unione all'applicazione meccanismi di sanzionatori, che invece dovrebbero rappresentare solo uno strumento, e non un fine, della politica estera

  Andrea ORSINI, presidente e relatore, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 9.05.

COMITATO PERMANENTE SULLA POLITICA ESTERA E LE RELAZIONI ESTERNE DELL'UNIONE EUROPEA

AUDIZIONI

  Giovedì 28 febbraio 2019. — Presidenza del presidente Andrea ORSINI.

  La seduta comincia alle 9.10.

Audizione del Rappresentante Permanente d'Italia presso l'Unione europea, Ambasciatore Maurizio Massari, su questioni inerenti la politica estera dell'Unione europea e i rapporti tra gli Stati membri.
(Svolgimento, ai sensi dell'articolo 143-ter, comma 2, del Regolamento, e conclusione).

  Andrea ORSINI, presidente, avverte che la pubblicità dei lavori sarà assicurata anche attraverso la web-tv della Camera dei deputati. Introduce, quindi, l'audizione.

  Maurizio MASSARI, Rappresentante Permanente d'Italia presso l'Unione europea, svolge una relazione sui temi oggetto dell'audizione.

  Intervengono, quindi, per porre quesiti e formulare osservazioni Andrea ORSINI, presidente, a più riprese, Yana Chiara EHM (M5S), Valentino VALENTINI (FI), Lia QUARTAPELLE PROCOPIO (PD), Maurizio LUPI (Misto-NcI-USEI), Andrea DELMASTRO DELLE VEDOVE (FdI) e Vito COMENCINI (Lega).

  Maurizio MASSARI, Rappresentante Permanente d'Italia presso l'Unione europea, replica ai quesiti posti e fornisce ulteriori precisazioni.

  Andrea ORSINI, presidente, dichiara conclusa l'audizione.

  La seduta termina alle 10.50.

  N.B.: Il resoconto stenografico della seduta è pubblicato in un fascicolo a parte.