SEDE CONSULTIVA

  Martedì 9 ottobre 2018. — Presidenza del presidente Giuseppe BRESCIA.

  La seduta comincia alle 15.

Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2018.
Doc LVII, n. 1-bis, Annesso e Allegati.
(Parere alla V Commissione).
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Giuseppe BRESCIA, presidente, rileva come la Commissione sia chiamata a esaminare, in sede consultiva, ai fini del parere alla V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione), la Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza 2018 (Doc. LVII, n. 1-bis, Annesso e Allegati).
  Al riguardo rileva come l'esame in sede consultiva del provvedimento dovrà esaurirsi entro le ore 13 di domani, in quanto la Commissione Bilancio concluderà l'esame della Nota alle ore 14 di domani.

  Roberta ALAIMO (M5S), relatrice, al fine di richiamare il contesto decisionale in cui si inserisce la Nota, ricorda preliminarmente che, sulla base del calendario previsto nell'ambito del Semestre europeo, la legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità pubblica) dispone che il processo di programmazione economica inizi il 10 Pag. 23aprile, data di presentazione alle Camere del Documento di economia e finanza (DEF), al fine di consentire al Parlamento di esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per l'invio, entro il 30 aprile, al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di stabilità e del Programma nazionale di riforma (PNR) contenuti nel DEF.
  Sulla base dei contenuti del DEF, la Commissione elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati.
  Per il 2018, il 13 luglio scorso il Consiglio ECOFIN ha provveduto ad esaminare e approvare 4 raccomandazioni indirizzate all'Italia, concernenti rispettivamente:
   1) il perseguimento di un consistente sforzo di bilancio nel 2019, le riforme fiscali e il potenziamento dei sistemi elettronici di fatturazione e pagamento, nonché il contenimento della spesa pensionistica;
   2) la riduzione della durata del processo civile, la lotta contro la corruzione, l'applicazione della nuova disciplina sulle aziende di proprietà pubblica e il miglioramento dei servizi pubblici locali, nonché la rimozione delle restrizioni alla concorrenza;
   3) la riduzione dello stock dei crediti deteriorati e gli incentivi alla ristrutturazione e al risanamento dei bilanci delle banche, l'attuazione della riforma sull'insolvenza e il miglioramento dell'accesso delle imprese ai mercati finanziari;
   4) il rafforzamento delle politiche attive del lavoro, con l'incremento dell'efficienza dei servizi per l'impiego e l'incentivazione della partecipazione delle donne al mercato del lavoro attraverso il rafforzamento dei servizi alla famiglia; il miglioramento della spesa per investimenti per incoraggiare la ricerca, l'innovazione, le competenze digitali e le infrastrutture.

  Rammenta inoltre che la legge n. 163 del 2016 è intervenuta su numerose disposizioni della predetta legge di contabilità (legge n. 196 del 2009): in particolare, l'articolo 1, comma 7, della legge n. 163 ha modificato l'articolo 10-bis della legge di contabilità, in ordine al contenuto della Nota di aggiornamento al DEF, prevedendone la presentazione – anche al fine di tener conto delle raccomandazioni formulate dalle autorità europee – entro il 27 settembre di ogni anno (e non più entro il 20 settembre).
  Per quanto riguarda il contenuto proprio della Nota di aggiornamento, l'articolo 10-bis della citata legge di contabilità stabilisce che essa deve contenere l'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici e delle previsioni macro-economiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il periodo di riferimento; le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni al DEF conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio ECOFIN relative al Programma di stabilità e al PNR, nonché l'indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici.
  Sempre relativamente al contenuto proprio della Nota è altresì previsto che il Governo dia conto degli eventuali disegni di legge che considera collegati alla decisione di bilancio. A completamento della manovra di bilancio 2019-2021, il Governo prevede 12 disegni di legge collegati alla decisione di bilancio:
   disegno di legge recante misure a favore delle start up innovative (Fondo venture capital per le start up innovative); disegno di legge recante misure a favore dei soggetti coinvolti dalla crisi del sistema bancario (Fondo ristoro a favore dei soggetti truffati); disegno di legge recante l'introduzione del reddito di cittadinanza e la riforma dei centri per l'impiego; disegno di legge recante introduzione di misure fiscali agevolate per le società che riducono le emissioni inquinanti (IRES verde); disegno di legge recante misure per il dissesto e il riequilibrio finanziario degli Pag. 24enti locali; disegno di legge recante interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell'assenteismo; disegno di legge di delega al Governo per il riordino della materia dello spettacolo e per la modifica del codice dei beni culturali; disegno di legge delega di riordino del settore dei giochi; disegno di legge recante disposizioni in materia di ordinamento sportivo e di professioni sportive; disegno di legge recante disposizioni in materia di istruzione, università, alta formazione artistica, musicale e coreutica, ricerca e attività sportiva scolastica e universitaria, nonché di riassetto, semplificazione e codificazione della normativa dei medesimi settori; disegno di legge recante disposizioni per la modernizzazione e l'innovazione nei settori dell'agricoltura, dell'agroalimentare, del turismo e dell'ippica; disegno di legge delega recante disposizioni per la riforma del codice del lavoro.
  La Nota contiene poi, all'Allegato I, le relazioni sulle spese di investimento e sulle relative leggi pluriennali, all'Allegato II, il Rapporto programmatico recante gli interventi in materia di spese fiscali, all'Allegato III, il Rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione fiscale e contributiva, all'Allegato IV, la Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva e, all'Annesso, la Relazione, redatta ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge n. 243 del 2012, che illustra l'aggiornamento del piano di rientro verso il pareggio di bilancio (MTO), già autorizzato con le risoluzioni parlamentari di approvazione del Documento di economia e finanza 2018.
  Alla luce di tale quadro, la citata Relazione del Governo al Parlamento prospetta un nuovo percorso di avvicinamento all'MTO solo quando la crescita economica si sarà consolidata e, in particolare, quando il tasso di disoccupazione e il PIL pro capite in termini reali saranno tornati ai livelli pre-crisi. In questo quadro il raggiungimento dell'MTO, avverrà gradualmente negli anni a seguire. L'obiettivo di indebitamento netto è fissato al 2,4 per cento del PIL nel 2019, al 2,1 per cento nel 2020 e all'1,8 per cento nel 2021, in coerenza con un obiettivo di saldo strutturale costante al meno 1,7 per cento del PIL in ciascuno degli anni del triennio 2019-2021. Pertanto, si prevede che il raggiungimento dell'MTO, ovvero il pareggio in termini strutturali, si concretizzi gradualmente negli anni successivi al 2021.
  Passando quindi a illustrare in linea generale il contenuto della Nota di aggiornamento 2018, essa si articola in quattro capitoli, relativi, rispettivamente, al quadro complessivo e agli obiettivi di politica di bilancio, al quadro macroeconomico, all'indebitamento netto e al debito pubblico e alla strategia di riforma del Governo.
  Sintetizzando in breve il contenuto dei capitoli da I a III, la Nota di aggiornamento 2018 presenta una revisione al ribasso delle stime sull'andamento dell'economia italiana per l'anno in corso e per il triennio successivo rispetto alle previsioni formulate nel DEF di aprile, in considerazione dei segnali di rallentamento dell'economia italiana emersi nella prima parte del 2018, in corrispondenza di un indebolimento del commercio mondiale e della produzione industriale. Nel complesso, la Nota rileva come, per i prossimi anni, i rischi associati a un deterioramento ulteriore del quadro internazionale restano elevati, rappresentati principalmente da crescenti tendenze protezionistiche.
  Per quanto riguarda l'Italia, nella prima metà del 2018 il PIL reale è aumentato a un ritmo congiunturale inferiore alle attese, con un tasso di crescita dello 0,3 per cento nel primo trimestre e in decelerazione allo 0,2 per cento nel secondo trimestre. Il rallentamento della crescita è ascrivibile – sottolinea la Nota – principalmente al venir meno del contributo positivo del settore estero, che aveva invece supportato la ripresa nel 2017.
  Nella Relazione al Parlamento, il Governo sottolinea come il prodotto in termini reali dell'economia non abbia ancora recuperato il livello pre-crisi: i risultati del 2017 mostrano un valore del PIL in volume Pag. 25che resta ancora inferiore rispetto al livello del 2008. La Nota pertanto rivede al ribasso la previsione di crescita del PIL per il 2018, che scende dall'1,5 all'1,2 per cento.
  Il miglioramento della qualità del credito, raggiunto grazie a importanti operazioni di dismissione o cartolarizzazione delle sofferenze da parte degli istituti bancari, dovrebbe contribuire anche in prospettiva a favorire l'offerta di credito e a sostenere la domanda interna. Tuttavia – sottolinea la Nota – l'allargamento dello spread sui titoli di Stato e sulle obbligazioni emesse da società e banche italiane potrebbe frenare il miglioramento delle condizioni finanziarie.
  La Nota di aggiornamento presenta due scenari di previsioni macroeconomiche, uno tendenziale e l'altro programmatico, coerenti con lo scenario aggiornato riguardante le variabili esogene internazionali.
  Le previsioni del quadro tendenziale incorporano gli effetti sull'economia del quadro normativo vigente che – precisa la Nota – include gli effetti sull'economia delle clausole di salvaguardia che prevedono aumenti di imposte indirette nel 2019, 2020 e 2021.
  La Nota rivede al ribasso la previsione tendenziale di crescita del PIL anche per gli anni successivi al 2018, allo 0,9 per cento nel 2019 e all'1,1 nel biennio 2020-2021.
  Nello scenario tendenziale, l'incremento dei consumi delle famiglie è atteso in rallentamento, a causa dell'impatto negativo derivante dall'attivazione delle clausole di salvaguardia IVA a partire dal 2019.
  Per quanto concerne l'inflazione, la Nota sottolinea che, il tasso d'inflazione al consumo ha mostrato una tendenza al rialzo e la previsione annua per l'indice armonizzato sale all'1,3 per cento, rispetto all'1,1 per cento del DEF. Ciò è tuttavia prevalentemente il risultato di un aumento dei prezzi energetici.
  Quanto al quadro programmatico, sottolinea come il DEF 2018 di aprile scorso – presentato dal Governo Gentiloni, allora in carica per gli affari correnti – non recasse tale previsione, rinviandola alle valutazioni del successivo Esecutivo.
  Il quadro macroeconomico programmatico per gli anni 2018 e successivi, presentato nella Nota, include l'impatto sull'economia delle misure che saranno adottate con la prossima legge di bilancio per il 2018.
  La Nota anticipa inoltre alcune misure mirate a stimolare la domanda interna: la sterilizzazione completa nel 2019 (e parziale nel 2020 e 2021) degli aumenti delle imposte indirette previste dalle clausole di salvaguardia; l'introduzione di misure volte alla riduzione della povertà e al sostegno dell'occupazione giovanile (il reddito di cittadinanza e riforma dei Centri per l'impiego, previsione di nuove modalità di pensionamento anticipato); la prima fase dell'introduzione della flat tax (l'innalzamento delle soglie minime per il regime semplificato d'imposizione su piccole imprese, professionisti e artigiani); il taglio dell'imposta sugli utili d'impresa per le aziende che reinvestono i profitti e assumono lavoratori aggiuntivi; maggiori investimenti pubblici, miglioramento dei processi decisionali nella pubblica amministrazione, modifiche al Codice degli appalti, standardizzazione dei contratti di partenariato pubblico-privato, avvio di un programma di manutenzione straordinaria della rete viaria e di collegamento; lo stanziamento di risorse per il ristoro dei risparmiatori danneggiati dalle crisi bancarie emerse nel corso degli ultimi anni.
  Nello scenario programmatico, la crescita del PIL reale è prevista pari all'1,5 per cento nel 2019 e all'1,6 per cento nel 2020. Nell'anno finale della previsione si stima una decelerazione all'1,4 per cento.
  Quanto agli aspetti di competenza della I Commissione, la Nota di aggiornamento al DEF dedica uno specifico paragrafo al programma di riforme istituzionali che il Governo intende attuare. L'obiettivo del programma di riforme costituzionali richiamato nella Nota di aggiornamento consiste nel «miglioramento della qualità delle decisioni», da realizzare attraverso due percorsi: l'ampliamento della partecipazione Pag. 26dei cittadini alla vita politica e il miglioramento dell'efficacia dell'attività del Parlamento.
  Il programma, nel dettaglio, prevede quattro linee di intervento: il potenziamento degli istituti di democrazia diretta, riconoscendo così maggiori responsabilità decisionali ai cittadini, in particolare attraverso il rafforzamento dell'iniziativa legislativa popolare (con l'introduzione del referendum propositivo); l'eliminazione del quorum strutturale nel referendum abrogativo e la semplificazione degli adempimenti per la raccolta delle firme; la riduzione del numero dei parlamentari, con la diminuzione del numero dei deputati da 630 a 400 e dei senatori da 315 a 200; la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL); l'introduzione del ricorso diretto alla Corte costituzionale sulle deliberazioni assunte dalle Camere in materia di elezioni e cause di ineleggibilità e incompatibilità dei membri del Parlamento.
  Si tratta di interventi che il Ministro per i rapporti con il Parlamento e la democrazia diretta (con delega anche alle riforme istituzionali ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 giugno 2018) ha illustrato nel corso dell'audizione sulle linee programmatiche presso le Commissioni riunite Affari costituzionali di Camera e Senato (sedute del 12 luglio e 24 luglio 2018). Il Ministro, in quella occasione, ha fatto riferimento anche ad altre riforme quali il rafforzamento del mandato elettorale, la modifica del primo comma dell'articolo 117, nella parte che assoggetta la potestà legislativa di Stato e regioni ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, l'incentivazione degli strumenti di democrazia diretta anche a livello regionale e locale, il miglioramento della qualità delle leggi. Sulle medesime materie sono state presentate diverse proposte di legge costituzionale, sia alla Camera, sia al Senato.
  Un'altra priorità consiste nel completamento dei percorsi avviati dalle regioni Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna nel 2017 in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, concernente l'attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni a statuto ordinario. Ricorda al riguardo che le tre regioni hanno sottoscritto nel febbraio 2018 accordi preliminari con il Governo per l'attuazione di condizioni speciali di autonomia.
  Nel corso dell'audizione sulle linee programmatiche del 18 settembre scorso presso le Commissioni Affari costituzionali della Camera e del Senato la Ministra per gli affari regionali, Erika Stefani, ha fornito ulteriori aggiornamenti sul tema e definito il percorso lungo il quale il Governo intende procedere. L'articolo 116, terzo comma, della Costituzione prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni a statuto ordinario (cosiddetto «regionalismo differenziato» o «regionalismo asimmetrico», in quanto consente ad alcune regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le particolari forme di autonomia cui godono le regioni a statuto speciale.
  L'ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia concernono: tutte le materie che l'articolo 117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente; un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso articolo 117 (secondo comma) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato: l'organizzazione della giustizia di pace; le norme generali sull'istruzione e la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
  L'attribuzione di tali forme rafforzate di autonomia deve essere stabilita con legge rinforzata, che, dal punto di vista sostanziale, è formulata sulla base di un'intesa fra lo Stato e la regione, previo parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119 della Costituzione in tema di autonomia finanziaria, mentre, dal punto di vista procedurale, è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti.
  Dall'introduzione di tali disposizioni nella Costituzione, avvenuta con la riforma del Titolo V della Carta prevista dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, il procedimento Pag. 27previsto per l'attribuzione di autonomia differenziata non ha ancora trovato completa attuazione. Rammenta che su questi temi è stata svolta nel 2017 un'indagine conoscitiva in seno alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, che si è conclusa con la definizione di un documento conclusivo (Doc. XVII-bis, n. 3, della scorsa legislatura) che ne ripercorre i principali elementi.
  In materia di pubblica amministrazione nella Nota di aggiornamento il Governo evidenzia la necessità di una riforma, anche digitale, della pubblica amministrazione, al fine di modernizzare e migliorare i rapporti tra cittadino o impresa e la pubblica amministrazione stessa.
  Nel corso dell'audizione della Ministra per la Pubblica amministrazione, Giulia Bongiorno, sulle linee programmatiche del suo dicastero, svolta il 26 settembre 2018 presso le Commissioni Affari costituzionali e lavoro di Camera e Senato, l'obiettivo di una effettiva digitalizzazione è stato posto al centro dell'agenda del Governo in materia di PA.
  L'informatizzazione delle amministrazioni pubbliche è stato tra i temi centrali degli ultimi anni anche al fine di dare piena attuazione all'agenda digitale europea. Attualmente è in corso di attuazione il Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione 2017-2019 che ha definito le linee operative di sviluppo dell'informatica pubblica, il Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della PA, gli investimenti in information and communication technology (ICT) del settore pubblico secondo le linee guida europee e nazionali. Al contempo, sotto il profilo normativo, è stato oggetto di recente aggiornamento il codice dell'amministrazione digitale (CAD) nel cui ambito è stata, tra l'altro, istituita la figura del Commissario straordinario per l'attuazione dell'Agenda digitale (decreto legislativo n. 179 del 2016 che modifica il decreto legislativo n. 82 del 2005). I princìpi alla base del nuovo codice si fondano sull'esigenza di garantire in materia di erogazione di servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, il diritto di accesso dei cittadini e delle imprese ai dati, documenti e servizi di loro interesse in modalità digitale nonché la semplificazione dell'accesso ai servizi alla persona, riducendo la necessità di accesso fisico agli uffici pubblici.
  In particolare, nella Nota di aggiornamento al DEF il Governo sottolinea che un primo intervento, volto a garantire l'efficienza delle pubbliche amministrazioni, il miglioramento immediato dell'organizzazione amministrativa e l'incremento della qualità dei servizi erogati dalle stesse sarà contenuto in uno specifico disegno di legge, da considerarsi provvedimento collegato alla manovra di finanza pubblica, contenente misure volte a favorire l'efficienza delle pubbliche amministrazioni per prevenire il fenomeno dell'assenteismo nonché per garantire assunzioni mirate in modo da favorire anche il ricambio generazionale in tempi rapidi.
  In tale contesto segnala altresì come il Governo abbia presentato alla Camera, il 24 settembre scorso, il disegno di legge C. 1189, recante misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici, attualmente all'esame, in sede referente, presso le Commissioni riunite I e II, concernente, dunque, il contrasto della corruzione, tematica oggetto di una delle 4 raccomandazioni indirizzate all'Italia.
  Specifici interventi sono stati inoltre individuati per la pubblica amministrazione locale, consistenti nel ripensamento delle procedure di risanamento finanziario, nello sblocco del turn over e nel rafforzamento delle competenze della dirigenza locale.
  Allo stesso tempo, è intenzione del Governo introdurre misure di semplificazione, dirette a ridurre i costi per cittadini e imprese, mediante procedure amministrative telematiche uniformi sul territorio.
  In tale ambito il Governo individua quali azioni strategiche l'attuazione dell'Agenda per la semplificazione e l'avvio del Piano Triennale per l'ICT nella PA, da realizzare tra il 2018 e il 2020.Pag. 28
  In proposito, ricorda che l'Agenda per la semplificazione è stata adottata ai sensi dell'articolo 24 del decreto-legge n. 90 del 2014 e contiene le linee di indirizzo condivise tra Stato, regioni, province autonome e autonomie locali e il cronoprogramma per la loro attuazione. L'Agenda prevede trentasette azioni in cinque settori strategici: la cittadinanza digitale, il welfare e la salute, il fisco, l'edilizia, l'impresa.
  Tra i principali provvedimenti attuativi dell'Agenda ricorda: gli accordi raggiunti il 4 maggio e il 6 luglio 2017 in sede di Conferenza unificata sulla modulistica unificata e semplificata per alcune attività commerciali, artigianali ed edilizie (il rapporto specifica che si tratta dei moduli unificati per attività quali bar, ristoranti, attività di acconciatore o estetista, panifici, tintorie e lavanderie); la predisposizione di istruzioni per le nuove disposizioni in materia di Conferenza dei servizi e SCIA; l'adozione del regolamento che individua gli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica e sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata; l'accordo raggiunto in sede di Conferenza unificata del 22 febbraio 2018 che ha adottato ulteriori moduli unificati e semplificati relativi alle attività produttive; il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 2 marzo 2018 relativo al glossario unico dell'edilizia che contiene l'elenco delle opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera; il potenziamento del Sistema pubblico per l'identità digitale – SPID, ossia la diffusione nel sistema di autenticazione che permette di accedere a tutti i servizi online della pubblica amministrazione con un'unica identità digitale; la realizzazione del sito www.impresa.italia.it attraverso il quale gli imprenditori potranno accedere senza oneri alle informazioni e ai documenti ufficiali della propria impresa.
  Segnala altresì come, in sede di Conferenza unificata, nel dicembre 2017 è stato raggiunto l'accordo per l'aggiornamento 2018-2020 dell'Agenda per la semplificazione. L'aggiornamento si pone l'obiettivo di: sviluppare ulteriormente la semplificazione e la standardizzazione delle procedure e della modulistica, nonché l'attività degli sportelli unici e porre in essere nuovi interventi di semplificazione e correggere quelli già adottati, anche attraverso la misurazione degli oneri burocratici e la consultazione dei soggetti interessati (stakeholder). Sono in particolare previsti aggiornamenti concentrati nei settori dell'edilizia e dell'impresa.
  Nell'ambito dei processi di semplificazione, rammenta altresì l'approvazione, a maggio 2017, del Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione 2017-2019, che stabilisce l'indirizzo strategico ed economico per la trasformazione digitale della pubblica amministrazione, indicando alle amministrazioni centrali e locali gli obiettivi comuni in base ai quali pianificare rispettive attività e investimenti.
  L'obiettivo del Piano, che declina operativamente quanto previsto dall'Agenda Digitale italiana, è la razionalizzazione e la riqualificazione della spesa ICT delle amministrazioni, il miglioramento della qualità dei servizi offerti a cittadini e imprese e degli strumenti messi a disposizione degli operatori della PA.
  Nella Nota di aggiornamento si prevede che saranno intraprese azioni volte a operare sui responsabili dei processi e sulle figure manageriali e dirigenziali. Secondo il Governo, infatti, occorre ripartire dalla dirigenza (rimasta esclusa dalla recente riforma del lavoro pubblico) per stimolare e promuovere il cambiamento, al fine di migliorare il sistema che la stessa dirigenza è chiamata a coordinare.
  Il cronoprogramma stima che la riforma sarà realizzata entro il 2019. In proposito, ricorda che la legge di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni approvata nel corso della XVII legislatura (legge n. 124 del 2015) recava una delega al Governo per un ampio intervento di riforma in materia di dirigenza pubblica, statale e locale. Tale delega è stata esercitata con la presentazione di uno schema di decreto alle competenti Commissioni parlamentari che hanno espresso il prescritto parere. Il procedimento non è giunto a compimento a seguito della sentenza Pag. 29della Corte costituzionale n. 251 del 2016, che ha censurato parzialmente la predetta normativa di delega, dichiarandone l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni, nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, si prevede che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le regioni, che non è quella dell'intesa, bensì quella del semplice parere. A seguito di tale sentenza il provvedimento non è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
  In materia di valutazione della performance dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, ricorda che il decreto legislativo n. 74 del 2017, adottato in attuazione della citata legge n. 124 del 2015, ha introdotto alcune modifiche alla disciplina vigente e ha predisposto strumenti di valorizzazione del merito. Per quanto riguarda la valutazione dei dirigenti, in particolare il decreto ha precisato che il peso prevalente nella valutazione complessiva debba essere attribuito ai risultati della misurazione e valutazione della performance organizzativa dell'amministrazione e delle unità organizzative di riferimento.
  In materia di sicurezza pubblica il Programma nazionale di riforma (PNR) individua quattro direttrici principali delle politiche del Governo in materia di sicurezza: il contrasto dei flussi migratori irregolari, sulla base della condivisione delle responsabilità della difesa delle frontiere esterne dell'Unione europea; la lotta alle mafie e alle altre organizzazioni criminali, anche attraverso misure finalizzate ad aggredire le ricchezze accumulate illecitamente; la revisione dell'ordinamento degli enti locali, per contrastare la criminalità e la corruzione; il potenziamento dell'innovazione tecnologica e l'introduzione delle modifiche ordinamentali per la lotta alla criminalità diffusa.
  Per quanto riguarda il contrasto all'immigrazione clandestina, il PNR individua le seguenti azioni di intervento: l'adozione di un nuovo approccio nelle politiche di contenimento dei flussi migratori verso l'Europa, che vanno intercettati nei Paesi di partenza e transito, attraverso una gestione europea; la ridefinizione della protezione umanitaria; la riduzione della durata delle procedure di esame delle domande di asilo; riforma dei servizi di prima accoglienza riservati ai richiedenti asilo; l'implementazione delle misure, e delle relative risorse, per i rimpatri volontari assistiti (RVA), con il finanziamento anche di fondi europei (FAMI).
  In merito ricorda che di recente il Governo ha adottato il decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione e sicurezza, il cui disegno di legge di conversione è attualmente all'esame della 1a Commissione Affari costituzionali del Senato. Il citato decreto-legge interviene, con riferimento all'immigrazione, in primo luogo a definire nel dettaglio i requisiti necessari per l'attribuzione della protezione umanitaria e a introdurre misure di contrasto all'immigrazione illegale, tra cui il prolungamento della durata massima di trattenimento nei centri di permanenza e rimpatrio (CPR). Vengono, inoltre, introdotte modifiche puntuali alle procedure di concessione, diniego e revoca della protezione internazionale e viene ridefinito il sistema di accoglienza dei richiedenti asilo. È prevista inoltre la possibilità di revoca della cittadinanza in caso di condanna definitiva per reati di terrorismo. In materia di sicurezza pubblica sono introdotte inoltre una serie di misure tra cui il superamento del limite massimo di spesa per i compensi per lavoro straordinario del personale delle Forze di polizia, e l'incremento i richiami di personale volontario del Corpo nazionale di vigili del fuoco.
  Per quanto riguarda gli enti locali, il decreto-legge attribuisce al prefetto la facoltà di imporre all'ente, in presenza di situazioni sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate, ma non tali da giustificare lo scioglimento dell'organo assembleare, interventi di risanamento, in assenza dei quali si attiva il procedimento sostitutivo.
  Sono poi istituite quattro nuove sedi dell'Agenzia nazionale per la gestione dei Pag. 30beni sottratti alla criminalità organizzata, e viene introdotta la possibilità di vendere sul mercato gli immobili confiscati, impedendo che rimangano a carico dello Stato per un lungo periodo.
  Con riferimento al contrasto alla criminalità organizzata e alle mafie, il Governo individua come strategica l'azione di aggressione dei patrimoni illeciti attraverso le misure di prevenzione patrimoniali e la confisca allargata (nel cronoprogramma l'obiettivo deve essere raggiunto entro il 2020).
  In merito rammenta che recentemente la legge n. 161 del 2017 ha riformato codice delle leggi antimafia (decreto legislativo n. 159 del 2011) intervenendo sulla disciplina delle misure di prevenzione personali e patrimoniali; sull'amministrazione, gestione e destinazione di beni sequestrati e confiscati, con particolare riferimento alla tutela dei terzi ed ai rapporti con le procedure concorsuali; sull'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
  Inoltre il Governo si propone di intervenire sul ruolo e sull'organico dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC), per semplificare le procedure in materia di gestione contabile e di sequestro e confisca dei beni.
  Si riserva, quindi, di formulare una proposta di parere.

  Stefano CECCANTI (PD) fa notare come la relatrice si sia limitata a descrivere il contenuto della Nota di aggiornamento al DEF, per quanto attiene agli ambiti di competenza della Commissione, senza preoccuparsi di soffermarsi sugli evidenti profili di costituzionalità del documento.
  Segnala, in proposito, che, ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 243 del 2012, recante disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, il ricorso all'indebitamento è consentito solo in presenza di eventi eccezionali, quali periodi di grave recessione economica o eventi straordinari, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali. Nel rilevare come alcuni di questi eventi eccezionali si siano concretamente verificati nella precedente legislatura, osserva come appare invece illegittimo oggi il ricorso al deficit in presenza di un valore del PIL positivo. Evidenzia, dunque, come il Governo, al fine di giustificare un intervento di tale portata, non possa giustificare tale maggiore deficit limitandosi a richiamare, nella Nota di aggiornamento in esame, una revisione al ribasso delle stime sull'andamento dell'economia italiana, e un andamento congiunturale del PIL inferiore alle attese, dal momento che il quadro costituzionale e legislativo vigente richiede la sussistenza di ben altri presupposti di crisi per poter far ricorso al deficit. Ritiene quindi che si sia in presenza di un intervento incostituzionale, sul quale dovrebbero fornire maggiori informazioni sia il Governo sia la stessa relatrice, chiamata proprio ad esprimere un parere sugli aspetti di costituzionalità del testo.

  Giuseppe BRESCIA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame alla seduta già prevista per la giornata di domani, nella quale ricorda che la Commissione sarà chiamata ad esprimere il proprio parere.

  La seduta termina alle 15.10.

COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

  Martedì 9 ottobre 2018. — Presidenza del presidente Alberto STEFANI.

  La seduta comincia alle 15.10.

Ratifica ed esecuzione dell'Accordo bilaterale tra la Repubblica italiana e la Bosnia ed Erzegovina aggiuntivo alla Convenzione europea di estradizione Pag. 31del 13 dicembre 1957, inteso ad ampliarne e facilitarne l'applicazione.
C. 1126 Governo.
(Parere alla III Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Simona BORDONALI (Lega), relatrice, rileva come il Comitato sia chiamato a esaminare, in sede consultiva, ai fini del parere alla III Commissione Affari esteri, il disegno di legge n. 1126, recante l'autorizzazione alla ratifica ed esecuzione dell'Accordo bilaterale tra la Repubblica italiana e la Bosnia ed Erzegovina aggiuntivo alla Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, inteso ad ampliarne e facilitarne l'applicazione, fatto a Roma il 19 giugno 2015, evidenziando preliminarmente come tale Accordo aggiuntivo sia finalizzato ad ampliare e facilitare l'applicazione della Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957.
  Ricorda quindi che la Convenzione europea di estradizione del 1957 (European Convention on Extradition, Treaty n. 24) in vigore a livello internazionale dal 18 aprile 1960, è stata ratificata sia dall'Italia (con la legge n. 300 del 1963), sia dalla Bosnia ed Erzegovina. La Convenzione prevede l'estradizione, tra le Parti, di persone sottoposte a procedimenti penali o che devono eseguire una pena. Essa non è applicabile ai reati considerati politici ed ai reati militari, ed ogni Parte può rifiutare l'estradizione dei propri cittadini. In materia fiscale, l'estradizione è accordata unicamente per quei reati o per quelle categorie di reati che le Parti avranno indicato. L'estradizione può essere rifiutata anche quando la persona richiesta rischia di essere condannato a morte nello Stato richiedente.
  In tale contesto l'Accordo aggiuntivo in esame costituisce un significativo avanzamento dei rapporti bilaterali nel campo della cooperazione giudiziaria penale, in particolare per effetto dell'esplicita previsione della facoltà di estradizione dei cittadini, sinora rifiutata dalla Bosnia ed Erzegovina. L'Accordo aggiuntivo, infatti, contiene una puntuale disciplina della materia dell'estradizione dei cittadini e del transito degli stessi per le ipotesi in cui un cittadino consegnato da uno Stato terzo a uno dei due Stati contraenti debba transitare sul territorio degli stessi.
  Quanto al contenuto dell'Accordo, che si compone di un breve preambolo – nel quale viene esplicitato che le disposizioni della Convenzione madre del 1957 restano in vigore per tutto quanto non disciplinato nell'Accordo aggiuntivo – e di sette articoli, l'articolo 1 stabilisce che ciascuna Parte contraente ha facoltà di estradare i propri cittadini ricercati dalla Parte richiedente con riferimento sia all'estradizione processuale, fondata su misure cautelari, sia a quella esecutiva, basata su decisioni passate in giudicato.
  L'articolo 2 riguarda l'estradizione per reati di criminalità organizzata, corruzione e riciclaggio di denaro, che sarà concessa purché la pena prevista non sia inferiore a quattro anni o la pena inflitta non inferiore a due anni.
  L'articolo 3 disciplina l'estradizione per altri reati gravi, per i quali la pena prevista non sia inferiore a cinque anni o la pena inflitta non sia inferiore a quattro anni. In tale ambito il paragrafo 3 stabilisce che costituisce motivo obbligatorio di rifiuto dell'estradizione di un proprio cittadino la circostanza che i reati per i quali essa è richiesta siano i reati di genocidio, i crimini contro l'umanità e i crimini di guerra.
  L'articolo 4 riguarda l'esecuzione della pena nel Paese del cittadino, mentre l'articolo 5 concerne l'esecuzione della pena nel Paese del cittadino su richiesta dell'altra Parte per altri reati (anche fuori dei casi e delle condizioni che consentono l'estradizione previsti dagli articoli 2 e 3 dell'Accordo).
  L'articolo 6 reca la disciplina, conforme a quanto previsto dalla Convenzione europea di estradizione, relativa al transito Pag. 32sul territorio di una delle Parti contraenti di un proprio cittadino consegnato all'altra Parte da uno Stato terzo.
  L'articolo 7 stabilisce, al paragrafo 1, che l'Accordo aggiuntivo entri in vigore il sessantesimo giorno successivo alla data di ricezione della seconda delle due notifiche con cui Italia e Bosnia ed Erzegovina si saranno comunicate ufficialmente l'avvenuto espletamento delle procedure interne di ratifica. La disposizione stabilisce, inoltre, ai paragrafi 2 e 3, le procedure di modifica del testo dell'Accordo e dispone che esso abbia durata illimitata riconoscendo a ciascuna Parte la facoltà di recedere, con comunicazione scritta da rendere per via diplomatica, con effetto a centottanta giorni senza pregiudizio per le procedure in corso al momento della cessazione medesima.
  Inoltre si specifica, al paragrafo 4, che l'Accordo si applicherà alle richieste relative ai reati commessi successivamente alla sua entrata in vigore.
  Per quanto riguarda il contenuto del disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, esso consta di quattro articoli.
  Gli articoli 1 e 2 contengono, rispettivamente, l'autorizzazione alla ratifica e il relativo ordine di esecuzione.
  L'articolo 3, al comma 1 reca la copertura finanziaria degli oneri previsti dall'attuazione dell'Accordo, imputati a spese di missione valutate in euro 8.729 annui a decorrere dall'anno 2018, ed a rimanenti spese pari ad euro 5.000 annui, sempre a decorrere dal 2018, mentre l'articolo 4 stabilisce l'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
  Il disegno di legge è accompagnato anche da un'Analisi tecnico-normativa (ATN) che, sotto il profilo del quadro normativo nazionale evidenzia che l'intervento si inserisce nel contesto delineato dall'articolo 696 del codice di procedura penale, il quale stabilisce il principio della prevalenza delle convenzioni e del diritto internazionale generale sul diritto interno; dagli articoli da 697 a 722 del medesimo codice di procedura penale e dagli articoli 202 e 203 delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura penale che regolano l'estradizione per l'estero e dall'estero; dagli articoli da 730 a 746 del codice di procedura penale che disciplinano gli effetti delle sentenze penali straniere e l'esecuzione all'estero delle sentenze penali italiane. Nell'ATN viene evidenziato, inoltre, che l'Accordo rispetta i princìpi costituzionali in materia di estradizione (di cui agli articoli 10 e 26 della Costituzione) e che la ratifica avviene secondo il disposto dell'articolo 80 della Costituzione.
  Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, segnala come il disegno di legge costituisce esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di rapporti internazionali dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione.
  Formula quindi una proposta di parere favorevole con alcune premesse (vedi allegato 1).

  Il Comitato approva la proposta di parere formulata dalla relatrice.

Ratifica ed esecuzione dei seguenti Trattati: a) Accordo bilaterale aggiuntivo tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Macedonia alla Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, inteso ad ampliarne e facilitarne l'applicazione; b) Accordo bilaterale aggiuntivo tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Macedonia alla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959 inteso a facilitarne l'applicazione.
C. 1127 Governo.
(Parere alla III Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Sara DE ANGELIS (Lega), relatrice, rileva come il Comitato sia chiamato a esaminare, in sede consultiva, ai fini del parere alla III Commissione Affari esteri, il disegno di legge n. 1127, recante l'autorizzazione Pag. 33alla Ratifica ed esecuzione dei seguenti Trattati: a) Accordo bilaterale aggiuntivo tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Macedonia alla Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, inteso ad ampliarne e facilitarne l'applicazione, fatto a Skopje il 25 luglio 2016; b) Accordo bilaterale aggiuntivo tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Macedonia alla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959 inteso a facilitarne l'applicazione, fatto a Skopje il 25 luglio 2016.
  Ricorda innanzitutto che la ratifica dei predetti accordi era già stata presa in esame nel corso della scorsa legislatura e che la Camera dei deputati aveva concluso l'esame del relativo disegno di legge (C. 4268) mentre il Senato non aveva portato a conclusione l’iter a causa della fine della legislatura.
  Passando a illustrare il contenuto dei trattati, l'Accordo sull'estradizione si compone di quattro articoli preceduti da un breve preambolo.
  L'articolo 1, che dispone in materia di estradizione dei cittadini, prevede la facoltà delle Parti di estradare reciprocamente i propri cittadini. La norma fa espresso riferimento sia all'estradizione processuale, fondata su misure cautelari, sia a quella esecutiva, basata su decisioni passate in giudicato.
  In base all'articolo 2, paragrafo 1, l'estradizione di tipo processuale sarà ammessa per i reati di criminalità organizzata, corruzione o riciclaggio di denaro che in base alle leggi di entrambe le Parti contraenti siano punibili con una pena detentiva o altra misura privativa della libertà personale non inferiore al minimo edittale di quattro anni. Il paragrafo 2 prevede invece che l'estradizione di tipo esecutivo venga ammessa, per le medesime categorie di reati, nei casi in cui la pena detentiva o la misura di sicurezza privativa della libertà inflitte siano di almeno due anni.
  L'articolo 3 disciplina il transito sul territorio di una delle Parti contraenti in maniera conforme a quanto previsto dalla Convenzione europea di estradizione: detto transito, in particolare, dovrà svolgersi nel rispetto delle norme interne della Parte autorizzante, e solo in mancanza di cause di ordine pubblico chiaramente ostative al transito medesimo.
  L'articolo 4, infine, detta le clausole finali relative all'entrata in vigore e alla durata dell'Accordo e alla facoltà di recesso delle Parti contraenti.
  In particolare si prevede che l'Accordo entri in vigore il sessantesimo giorno dopo la data di ricezione dell'ultima delle due notifiche con cui le Parti dovranno comunicarsi l'espletamento delle procedure interne per la ratifica dell'Accordo; che l'Accordo, modificabile in forma scritta, abbia durata illimitata, salva la possibilità di ciascuna Parte di recedere in qualsiasi momento con comunicazione scritta all'altra Parte, per via diplomatica; che l'Accordo si applichi alle richieste di estradizione presentate dopo la sua entrata in vigore, anche se riferite a reati commessi prima di tale data.
  Quanto all'Accordo di assistenza giudiziaria in materia penale, esso rientra tra gli strumenti finalizzati all'intensificazione e alla regolamentazione dei rapporti di cooperazione posti in essere dall'Italia con l'obiettivo di migliorare la cooperazione giudiziaria internazionale e rendere più efficace, nel settore giudiziario penale, il contrasto al fenomeno della criminalità transnazionale.
  L'Accordo, che si compone di un breve preambolo e di sei articoli, all'articolo 1, paragrafo 1 prevede che le Parti si impegnino a prestarsi reciprocamente la più ampia assistenza giudiziaria in materia penale, purché non in contrasto con i rispettivi ordinamenti nazionali.
  Il paragrafo 2 disciplina nel dettaglio gli ambiti ai quali si riferisce detta assistenza giudiziaria. Tale assistenza comprende, in particolare: la ricerca e l'identificazione di persone; le notifiche e le citazioni; l'acquisizione e la trasmissione di atti, documenti ed elementi di prova; l'espletamento e la trasmissione di perizie; l'assunzione di testimonianze, dichiarazioni o interrogatori; il trasferimento di Pag. 34persone detenute al fine di rendere testimonianza o di partecipare ad altri atti processuali; l'esecuzione di attività autorizzate dal tribunale o dalla procura; l'esecuzione di indagini, perquisizioni, congelamenti di beni, sequestri e confische; la trasmissione di sentenze penali e di informazioni estratte da archivi giudiziari; lo scambio di informazioni in materia di diritto; ogni altra forma di assistenza che non contrasti con le leggi della Parte richiesta.
  L'articolo 2 disciplina le modalità di esecuzione delle richieste di assistenza. In particolare, ai sensi del paragrafo 1 la Parte richiesta si impegna a collaborare tempestivamente, nel rispetto tuttavia della propria legislazione. La norma prevede anche, al paragrafo 2, la possibilità che alla domanda di assistenza si dia riscontro solo subordinatamente a modalità particolari indicate dalla Parte richiesta, qualora essa non sia in grado di soddisfarla nelle modalità inizialmente previste dalla richiedente. In base al paragrafo 3 la Parte richiesta può inoltre rinviare l'esecuzione di una domanda di assistenza giudiziaria anche qualora questa interferisca con un procedimento penale in corso nel proprio territorio.
  L'articolo 3 disciplina le modalità di trasmissione delle richieste di assistenza.
  L'articolo 4 disciplina analiticamente il ricorso ai collegamenti in videoconferenza per l'assunzione di testimonianze, di dichiarazioni e per l'espletamento di interrogatori, previo accordo specifico tra gli Stati e compatibilmente con la rispettiva legislazione e con le capacità tecniche di ciascuno Stato. Al paragrafo 3 viene, tra l'altro, espressamente prevista l'obbligatorietà del ricorso al collegamento in videoconferenza quando la persona che debba essere sentita si trovi detenuta nel territorio dello Stato richiesto.
  L'articolo 5 dispone in materia di accertamenti bancari e finanziari, prevedendo, al paragrafo 1 che, su domanda dello Stato richiedente, lo Stato richiesto debba effettuare accertamenti sui rapporti bancari, finanziari e di conto corrente che una persona fisica o giuridica, sottoposta a procedimento penale dalle autorità giudiziarie dello Stato richiedente, intrattiene sul territorio dello Stato richiesto. Il paragrafo 3 specifica che non possono essere opposti motivi di segreto bancario per rifiutare l'assistenza prevista dall'articolo.
  L'articolo 6, infine, contiene le clausole finali relative all'entrata in vigore e alla durata dell'Accordo e alla facoltà di recesso delle Parti contraenti. In particolare, si prevede che l'Accordo entri in vigore il sessantesimo giorno dopo la data di ricezione dell'ultima delle due notifiche con cui le Parti dovranno comunicarsi l'espletamento delle procedure interne per la ratifica dell'Accordo; che l'Accordo, modificabile in forma scritta, abbia durata illimitata, salva la possibilità di ciascuna Parte di recedere in qualsiasi momento con comunicazione scritta all'altra Parte, per via diplomatica; che l'Accordo si applichi alle richieste di assistenza presentate dopo la sua entrata in vigore, anche se riferite a reati commessi prima di tale data.
  Quanto al disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, esso si compone di quattro articoli.
  Gli articoli 1 e 2 contengono, rispettivamente, l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione degli Accordi.
  L'articolo 3 reca le disposizioni in materia di copertura finanziaria, mentre l'articolo 4 dispone l'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica per il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
  Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, rileva come il disegno di legge costituisca esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di rapporti internazionali dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione.
  Formula quindi una proposta di parere favorevole con alcune premesse (vedi allegato 2).

  Il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore.

  La seduta termina alle 15.15.