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ALLEGATO 1

Documento di economia e finanza 2022. Doc. LVII, n. 5, Annesso e Allegati.

PARERE APPROVATO

  La Commissione IX,

   esaminato il Documento di economia e finanza 2022 (Doc. LVII, n. 5);

   premesso che:

    nel Programma Nazionale di Riforma (PNR) il Governo espone, oltre che un aggiornamento della strategia di riforma e lo scenario macroeconomico, una serie di risposte di politica pubblica alle principali sfide del Paese;

    in tale contesto, una parte significativa è dedicata alla trasformazione digitale dell'Italia, necessaria al fine di attuare il cosiddetto «2030 Digital Compass», adottato dalla Commissione europea nel 2021. Tale documento individua, all'interno di quattro aree – skills (capacità), infrastructures (infrastrutture), business (impresa) ed e-Government (amministrazione digitale) –, degli obiettivi da perseguire, e precisamente: consentire lo sviluppo di competenze digitali in almeno l'80 per cento della popolazione adulta; creare infrastrutture digitali sostenibili, sicure ed efficaci, con particolare riferimento alla connettività misurabile in gigabit e alla copertura del 5G; accompagnare la trasformazione digitale delle imprese attraverso il trasferimento dei dati sul cloud e la gestione dei big data; digitalizzare i servizi pubblici;

    l'evoluzione digitale dell'Italia, valutata sulla base degli 11 parametri ricompresi nel DESI (Digital Economy and Society Index), registra ancora un notevole ritardo rispetto agli altri Paesi membri. È per questo che, peraltro, nel maggio del 2020, l'Italia ha adottato la propria «Strategia nazionale per le competenze digitali», cui ha fatto seguito l'iniziativa multilaterale «Repubblica Digitale»;

    agli obiettivi del Digital Compass si sono poi affiancati quelli del PNRR, nella cui Missione 1, Componente 1, sono, infatti, previsti 195 milioni per bandi per il cosiddetto «Servizio civile digitale», volto a dare attuazione ai predetti obiettivi – aspetto, questo, comunque connesso con lo sviluppo delle infrastrutture digitali del Paese e con gli obiettivi di aumentarne la connettività. Il Governo, infatti, interpreta il rafforzamento delle capacità digitali dei cittadini come una strada parallela a quella dello sviluppo delle reti a banda larga e per i servizi 5G;

    sempre a proposito della transizione digitale, il Governo sottolinea l'importanza della cyber-security, dell'istituzione della relativa Agenzia nazionale e dell'amministrazione del cosiddetto Perimetro di Sicurezza Nazionale Cibernetica;

    un altro capitolo delle politiche pubbliche esposte nel Programma Nazionale di Riforma attiene alla transizione ecologica e alla mobilità sostenibile. Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri è stato istituito un apposito Comitato interministeriale (CITE), di cui fanno parte anche i Ministri dell'economia e delle finanze, dello sviluppo economico e della transizione ecologica. Il CITE, nel mese di marzo 2022, ha approvato il Piano per la transizione ecologica, nel quale sono individuati gli obiettivi per accompagnare l'attuazione delle misure della Missione 2 del PNRR;

    il Piano per la transizione ecologica, a sua volta, si coordina con il pacchetto europeo «Fit for 55», il cui primo scopo, com'è noto, è quello di abbattere, entro il 2030, 256 milioni di tonnellate di anidride carbonica di emissioni. A tal fine, il Governo ipotizza uno sforzo ulteriore nel risparmio energetico, soprattutto nel settore Pag. 234dei trasporti e dell'edilizia e nell'elettrificazione del sistema dell'energia primaria;

    il Governo dà conto anche delle linee d'intervento da attuare entro il 2026, secondo gli obiettivi del PNRR, ribadendo l'obiettivo di una transizione modale da gomma a ferro, sia per i passeggeri sia per le merci, con un ulteriore potenziamento del trasporto pubblico locale e con la spinta sull'efficienza energetica mediante la sperimentazione di soluzioni complementari all'elettrificazione quali l'idrogeno verde, i biocarburanti e i combustibili sintetici. A tal proposito, il Governo ricorda i principali investimenti inseriti nelle diverse Componenti delle Missioni 2 e 3 del PNRR, consistenti nell'ammodernamento del parco mezzi del TPL, nel rafforzamento della funzione del mobility manager, nel potenziamento del sistema ferroviario con gli investimenti per l'Alta Velocità e nell'ulteriore sviluppo dell'intermodalità e della logistica integrata. Il Governo sottolinea anche l'importanza delle risorse stanziate con il decreto-legge n. 59 del 2021 sul Fondo complementare al PNRR, che concorre alla realizzazione dei relativi obiettivi;

    l'Appendice II al PNR contiene, poi, tavole di approfondimento che riepilogano lo stato di attuazione delle Linee guida della Commissione europea, dando conto del progresso verso gli obiettivi stabiliti suddivisi per centro di responsabilità (CSR). Le tavole riportate elencano le misure previste, la loro descrizione e il loro stato. Da questo punto di vista, la grande maggioranza di misure attinenti al settore della digitalizzazione, delle comunicazioni e dei trasporti è stata implementata o adottata;

   rilevato che:

    come già accaduto nei due anni precedenti, non è stato presentato il cd. «Allegato Infrastrutture» al DEF. Tale mancanza, se giustificata in passato per la concomitanza con la situazione di emergenza dovuta al COVID-19 e con la successiva presentazione del PNRR, non appare più giustificabile allo stato attuale, stante il graduale superamento dell'emergenza in atto e la conseguente necessità di tornare alla normalità pre-Covid – anche – nelle dinamiche governative e parlamentari;

    la Presidente della Commissione ha sollecitato al Governo l'impegno alla trasmissione alle Camere entro una data certa dell'Allegato Infrastrutture e il rappresentante del Governo ha assicurato nella seduta odierna che l'atto sarà trasmesso entro il 30 aprile 2022;

    occorre ripristinare la contestualità nella trasmissione del DEF e del relativo «Allegato Infrastrutture»,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con la seguente condizione:

   il Governo, sulla base dell'impegno assunto dal suo rappresentante nella seduta del 13 aprile, trasmetta alle Camere l'«Allegato Infrastrutture» entro il 30 aprile 2022.

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ALLEGATO 2

Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) – anno 2021 (Doc. CCLXIII, n. 1).

ULTERIORE NUOVA PROPOSTA DI RISOLUZIONE DELLA RELATRICE

  La X Commissione (Trasporti, Poste e Telecomunicazioni)

   vista la relazione del Governo trasmessa ai sensi dell'articolo 2, comma 2, lettera e), del decreto-legge n. 77 del 2021 (Doc CCLXIII, n. 1) ed esaminate le parti di competenza;

   uditi la relatrice, on. Barbuto, nella seduta del 15 febbraio 2022 e il dibattito svoltosi nella seduta del 29 marzo 2022;

   vista la relazione della Corte dei conti, pervenuta il 29 marzo 2022 e considerate le osservazioni di cui alle pagine 110 e seguenti in ordine all'attuazione dei progetti d'investimento analizzata attraverso l'esame dei bandi pubblicati;

   considerato che:

    la relazione governativa si riferisce all'attuazione del PNRR al 31 dicembre 2021 e, dunque, al pagamento della prima rata dei fondi destinati all'Italia;

    al riguardo, giova rammentare che la Missione 3 del PNRR porta per investimenti per infrastrutture e mobilità sostenibile complessivamente 25,4 miliardi di euro;

    la Missione 3 prevede una serie di investimenti finalizzati allo sviluppo di una rete di infrastrutture di trasporto moderna, digitale, sostenibile e interconnessa, che possa aumentare l'elettrificazione dei trasporti e la digitalizzazione, e migliorare la competitività complessiva del Paese, in particolare al Sud;

    le risorse sono divise su diverse componenti, la principale delle quali è destinata a interventi sulla rete ferroviaria (si tratta della componente 1, che porta 24,7 miliardi di euro);

    vi sono poi 630 milioni di euro di investimenti per la componente 2 inerente all'intermodalità e alla logistica;

    nella Missione 2, intitolata alla «Rivoluzione verde e transizione ecologica», la componente 2 interessa la Commissione Trasporti, perché è dedicata all'energia rinnovabile, all'idrogeno e alla mobilità sostenibile;

    la maggior parte degli investimenti consiste in opere il cui soggetto attuatore è il MIMS, che deve procedervi previa pubblicazione di bandi per le relative gare d'appalto;

    pertanto, allo stato attuale, la Commissione IX «Trasporti, Poste e Telecomunicazioni» può esprimere considerazioni generali e di metodo, che possono costituire l'ispirazione di fondo dell'azione amministrativa di attuazione del PNRR;

    si pongono, in questo contesto ed in particolare, tre questioni:

     a) la tempestiva attuazione degli investimenti previsti in ciascuna componente, il ruolo delle amministrazioni locali e la necessità che con esse sia mantenuto un dialogo e un sostegno costanti;

     b) la prevenzione dell'influenza e dell'infiltrazione di interessi illeciti e criminali nei lavori e nei servizi;

     c) il rispetto del criterio della distribuzione territoriale, in virtù del quale – a consuntivo – l'attuazione del PNRR deve contribuire a colmare tre tipi di divari: di genere, tra generazioni e territoriale, ricorrendo per questo ultimo sia quello tra nord e sud del Paese sia quello con le aree interne. Il raggiungimento di tali obiettivi deve essere valutabile con indicatori uniformi, certi e misurabili;

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    quanto al punto a), occorre che i soggetti attuatori operino nel pieno rispetto della tempistica prevista dal PNRR, secondo il Codice degli appalti e, comunque, in conformità alle migliori pratiche amministrative e tecniche, anche coinvolgendo le comunità locali e l'ANCI nella realizzazione dei singoli progetti. A tal proposito, come anche evidenziato da E. Zanchini, sulla rivista Il Mulino, il PNRR inverte una tendenza di tagli ai trasferimenti agli enti locali che si era consolidata nei decenni passati. L'opportunità di nuovi finanziamenti non dev'essere, pertanto, sprecata. A tal proposito si deve, quindi, avere cura di rispettare il termine perentorio del 2026 coniugando la celerità con la qualità degli interventi e, nel contempo, approfittare dell'occasione, facendo tesoro di questa esperienza fuori dall'ordinario, per avviare un rilancio delle politiche pubbliche in senso durevole. E, in particolare, garantire per il futuro ed al di là dell'orizzonte temporale delineato dal PNRR, un ruolo di programmazione statale che non prescinda da una continua interlocuzione con i comuni al fine di realizzare una mobilità urbana veramente sostenibile e una riqualificazione effettiva delle periferie. Sotto questo profilo, molte delle opere che riguardano le realtà urbane (si pensi agli investimenti della Missione 2, componente 2, sul trasporto rapido di massa e sul rinnovo dei trasporti regionali e, ancora, sul rinnovo della flotta degli autobus) possono concorrere a migliorare la qualità della vita e a ridurre le differenze tra centro e periferia;

    sempre al riguardo del punto a), è opportuno valutare in tutte le sedi la possibilità di avvalersi degli istituti non solo dei lotti funzionali e prestazionali, di cui all'articolo 51 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (Codice degli appalti), ma anche dei lotti costruttivi di cui all'articolo 2, commi 232-234, della legge n. 191 del 2009 (legge finanziaria per il 2010). Infatti, i lotti costruttivi consentono una realizzazione frazionata delle opere pubbliche non necessariamente finalizzata solo a consentire l'accesso delle piccole e medie imprese alle gare d'appalto, con il vincolo di essere funzionalmente autonomi; essi, viceversa, sono pensati – proprio come appare appropriato all'attuazione degli investimenti del PNRR – anche per l'avanzamento progressivo di opere collegato alle fasi del finanziamento effettivo;

    quanto al punto b), è necessario prevedere meccanismi atti a garantire – sì – la celerità delle procedure di aggiudicazione degli appalti, senza però con questo pregiudicare la trasparenza, avuto particolare riguardo alla tematica dell'infiltrazione della criminalità organizzata. I soggetti attuatori devono essere ben consapevoli dei pericoli che l'esperienza ha fatto emergere sugli interessi che i gruppi criminali nutrono per la spesa pubblica e per gli appalti di lavori e di servizi (si pensi, in particolare, ai collegamenti ferroviari ad alta velocità di cui alla Missione 3, componente 1, investimenti da 1.1 a 1.5). Da questo punto di vista, anche le articolazioni del MIMS devono operare in coordinamento con le amministrazioni preposte alla prevenzione delle infiltrazioni illecite nel settore. È noto, al riguardo, che molte Prefetture ed amministrazioni regionali, provinciali e locali hanno già sottoscritto Protocolli di legalità espressamente finalizzati alla prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata negli affidamenti di lavori, servizi e forniture finanziati con i fondi del PNRR;

    quanto al punto c), alle regioni del Meridione d'Italia è destinata quasi metà dell'intero ammontare delle risorse del PNRR previste per l'Italia. Nella prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del Mezzogiorno di almeno il 40 per cento delle risorse allocabili territorialmente, datata 9 marzo 2022 e predisposta dal Dipartimento per le politiche di coesione, si conclude nel senso dell'avvenuto rispetto di tale vincolo di destinazione ma, contestualmente, si riconosce che «permane un rischio, ex post, di mancata allocazione a quelle aree che dovrà essere oggetto di attento monitoraggio in itinere», in quanto «la dimensione e la complessità delle procedure amministrative e tecniche sottostanti alla gran parte delle misure – soprattutto di carattere infrastrutturale –di cui è titolare il MIMS determinanoPag. 237 un rischio intrinseco di mancata o ritardata realizzazione che, nei territori del Mezzogiorno, si acuisce in ragione della debolezza amministrativa, soprattutto degli enti locali» (pag. 89). Pertanto, dovrà essere cura dei soggetti attuatori sollecitare le amministrazioni competenti ad avanzare le previste domande, predisponendo adeguati progetti in modo da non perdere le occasioni di finanziamento. Per tali motivi, nell'ottica della coesione, dovrà essere effettuato un monitoraggio sulla distribuzione degli investimenti sul territorio, allo scopo di mantenere il vincolo di destinazione del 40 per cento delle risorse al Mezzogiorno d'Italia ed evitare, con apposite clausole di salvaguardia, che fondi destinati alle regioni meridionali finiscano per essere riallocati su altre realtà territoriali, ma anche, fermo restando il suddetto vincolo del 40 per cento, migliorare ed integrare i criteri distributivi delle ulteriori risorse destinate a tutto il territorio nazionale, in coerenza con la mozione 1/00569 approvata dall'Assemblea della Camera il 10 febbraio 2022, che richiamava l'indice di vulnerabilità sociale e materiale, così da assicurare una equilibrata distribuzione di tali risorse a tutela dei territori con maggiori necessità e ampiezza di divari;

    sempre a tale riguardo, la Relazione qui esaminata, alle pagine 32 e 33, fa riferimento agli investimenti contenuti nel PNRR per il rafforzamento della capacità amministrativa degli enti locali, anche attraverso l'assunzione di personale in possesso di specifiche professionalità. Da questo punto di vista, occorre un'attenzione particolare per l'effettivo seguito pratico di tali procedure assunzionali e per l'impiego proficuo delle persone reclutate, tentando di evitare che ai concorsi banditi finiscano per partecipare numeri inferiori alle attese e, quindi, che il proposito del rafforzamento degli enti locali sia frustrato; inoltre, sempre nell'ottica di recuperare il divario esistente, occorrerebbe che tali professionalità vengano avviate a integrazione stabile nella pubblica amministrazione alla scadenza del PNRR, giacché saranno già formate e inserite nel contesto delle amministrazioni locali, costituendo un prezioso elemento di continuità dell'azione amministrativa e aiutando gli enti a operare in condizioni ordinarie, alzando la qualità dei servizi resi alla cittadinanza;

    peraltro, l'attuazione degli investimenti inseriti nelle Missioni 2 e 3 può anche costituire un momento di progettualità in vista della creazione di tre grandi direttrici di collegamento marittimo: quella Est-Ovest, dai Balcani verso l'Europa occidentale e la penisola iberica; quella dall'Estremo Oriente all'Europa occidentale attraverso il canale di Suez; quella Nord-Sud, dal Nord Africa verso le coste dell'Europa meridionale;

    in questo contesto, del resto, si potranno realizzare infrastrutture portuali volte ad aumentare il livello di competitività internazionale della portualità italiana, dell'intermodalità e dell'interconnessione digitale. Resta, peraltro, ferma l'esigenza che simili infrastrutture strategiche permangano sotto il controllo italiano, anche mediante l'esercizio dei poteri governativi speciali (cosiddetto golden power),

impegna il Governo a:

   a) valutare l'opportunità della prosecuzione della programmazione, al di là dell'orizzonte temporale del 2026, degli interventi utili e necessari in favore dei comuni italiani, volti al definitivo conseguimento degli obiettivi e delle missioni del PNRR – dalla mobilità sostenibile alla rigenerazione urbana – anche con l'adozione di una precisa strategia di sostegno e potenziamento al trasporto pubblico locale e regionale, anche ferroviario, per l'aumento della frequenza del servizio e per il ricambio della flotta, con l'acquisizione di mezzi elettrici nell'ottica della transizione ecologica e di una sempre migliore qualità della vita dei cittadini;

   b) proseguire l'attuazione del PNRR, nel pieno rispetto dei traguardi e degli obiettivi delle Missioni 2 e 3, in ossequio alla normativa vigente e alle migliori pratiche tecnico-operative, sfruttando anche le misure di accelerazione procedurale previste nel decreto-legge n. 32 del 2019, laddovePag. 238 le opere commissariate ai sensi di tale decreto-legge rientrino tra gli investimenti del PNRR;

   c) promuovere in concreto l'intermodalità e l'integrazione tra ferrovia e trasporto aereo, realizzando, in particolare, opere di sostegno all'intermodalità e all'accessibilità degli aeroporti italiani di collegamento intercontinentale, quali infrastrutture strategiche, anche in considerazione della necessità di accogliere con servizi di elevata qualità i flussi legati al Giubileo 2025, i Giochi del Mediterraneo di Taranto del 2026, alle Olimpiadi invernali di Milano/Cortina e agli altri appuntamenti internazionali del Paese;

   d) adottare le iniziative necessarie per sostenere gli enti locali in caso di situazioni critiche nella progettazione, nella gestione della spesa e nell'attuazione degli interventi, affinché tali enti possano far fronte all'impegno straordinario di attuare i programmi del PNRR attraverso sia il monitoraggio dei concorsi, sia il supporto diretto da parte delle amministrazioni centrali, senza trascurare l'eventuale utilizzo di professionalità del territorio come supporto esterno alla progettazione, al fine di sopperire alla carenza di personale tecnico qualificato, necessario a realizzare efficacemente i progetti previsti dal medesimo Piano, intraprendendo sin da ora una pianificazione per la collocazione stabile in organico di tutte le figure necessarie previste per ciascun ente locale per l'espletamento delle funzioni ordinarie anche oltre la scadenza del PNRR;

   e) verificare la possibilità di modifiche normative atte a consentire una maggiore applicabilità dell'istituto dei lotti costruttivi, attualmente previsti solo in relazione alle infrastrutture per il trasporto nei corridoi TEN-T;

   f) valutare ulteriori forme di accelerazione procedurale sempre nel rispetto delle misure di cautela e prevenzione dell'infiltrazione criminale negli appalti, in collaborazione con le amministrazioni a ciò preposte, emanando apposite «Linee guida» che richiamino a un'applicazione sia dell'articolo 85 del decreto legislativo n. 159 del 2011, sia dell'articolo 1, comma 52, della legge n. 190 del 2012 (c.d. legge Severino) e sollecitando la stipula dei Protocolli di legalità di cui all'articolo 83-bis del decreto legislativo n. 159 del 2011;

   g) monitorare l'effettiva distribuzione territoriale delle risorse nel rispetto del vincolo di destinazione al Sud – secondo le indicazioni del Dipartimento per le politiche di coesione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – ponendo in essere le opportune clausole di salvaguardia, affinché le risorse non assegnate per carenza di domande ammissibili vengano rimesse a disposizione dei territori del Mezzogiorno;

   h) ferma restando la quota del 40 per cento per il Mezzogiorno, individuare sulle restanti risorse eventuali ulteriori criteri distributivi che, nella formazione delle graduatorie di ripartizione dei finanziamenti previsti dai bandi PNRR, garantiscano efficacemente opportunità di sviluppo ai comuni italiani, ovunque ubicati, che –secondo parametri oggettivi – debbano colmare divari in confronto alle aree più sviluppate del Paese;

   i) prevedere una riforma della gestione portuale che elevi la competitività internazionale della portualità italiana, attraverso lo sviluppo dei porti e delle infrastrutture del Mezzogiorno più vicini alle rotte trans-mediterranee passanti per Suez e Gibilterra e provenienti dall'Asia e dal continente americano, garantendo, nel contempo, il controllo strategico delle infrastrutture anche tramite il ricorso ai poteri speciali del Governo (cosiddetto golden power).

   l) valutare l'incentivazione dell'istituto del project financing e del partenariato pubblico/privato al fine di coinvolgere le professionalità della società civile nell'attuazione del PNRR.

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ALLEGATO 3

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ALLEGATO 4

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ALLEGATO 5

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ALLEGATO 6

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ALLEGATO 7

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ALLEGATO 8

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ALLEGATO 9

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ALLEGATO 10