ALLEGATO
Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), riferita all'anno 2021 (Doc. CCLXIII, n. 1).
PROPOSTA DI RISOLUZIONE
La II Commissione,
esaminata per le parti di competenza la Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) (Anno 2021) (Doc, CCLXIII, n. 1) trasmessa dal Governo alle Camere il 24 dicembre scorso, come previsto dall'articolo 2, comma 2, lettera e), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108;
premesso che:
il Piano nazionale di ripresa e resilienza, presentato il 30 aprile 2021 alla Commissione europea e approvato dal Consiglio Economia e Finanza dell'Unione nel luglio scorso, intende rilanciare il Paese dopo la crisi pandemica, stimolare la transizione ecologica e digitale, favorire un cambiamento strutturale dell'economia, a partire dal contrasto alle diseguaglianze di genere, territoriali e generazionali;
a tal fine il piano prevede 134 investimenti e 63 riforme, per un totale di 191,5 miliardi di euro di fondi cui si aggiungono le risorse dei fondi europei React-EU e del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC), per un totale di circa 235 miliardi di euro, che corrispondono al 14 per cento circa del prodotto interno lordo italiano;
il Piano si compone di sei Missioni e sedici Componenti – che si articolano intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale – e prevede tre priorità trasversali: parità di genere; miglioramento delle competenze, della capacità e delle prospettive occupazionali dei giovani; riequilibrio territoriale e sviluppo del Mezzogiorno;
rilevato che:
il PNRR ha inserito tra le cosiddette riforme orizzontali, o di contesto, che consistono in innovazioni strutturali dell'ordinamento, tali da interessare, in modo trasversale, tutti i settori di intervento, anche la riforma del sistema giudiziario, incentrata sull'obiettivo della riduzione del tempo del giudizio, avvicinando l'Italia alla media dell'UE;
come rilevato dalla Commissione europea nel documento di lavoro con cui ha espresso la propria valutazione favorevole del piano (SWD(2021) 165 final), le inefficienze del sistema giudiziario italiano continuano a pesare sul contesto imprenditoriale, dal momento che, nonostante i recenti miglioramenti, il tempo stimato necessario per risolvere i contenziosi civili e commerciali rimane tra i più elevati dell'UE, registrando ampio spazio per una gestione più efficiente e per limitare i ricorsi infondati. Secondo il quadro di valutazione UE della giustizia del 2020, il tempo di esaurimento dei procedimenti in Italia è pari a 2.655 giorni per i contenziosi civili e commerciali considerando tutti i gradi di giudizio (rispetto a un valore mediano UE di 549 giorni) e a 1.367 giorni per i procedimenti penali considerando tutti i gradi di giudizio (rispetto a un valore mediano UE di 340 giorni); per quanto concerne le cause amministrative, il tempo di esaurimento dei procedimenti è pari a 1.679 giorni considerando tutti i gradi di giudizio (rispetto a un valore mediano UE di 469 giorni);
come evidenziato nel PNRR, l'efficienza dell'amministrazione della giustizia, oltre a rappresentare un valore in sé, radicato nella cultura costituzionale europea che richiede di assicurare «rimedi giurisdizionali effettivi» per la tutela dei diritti, Pag. 29specie dei soggetti più deboli, rappresenta pertanto una condizione indispensabile per lo sviluppo economico e per il corretto funzionamento del mercato;
a sostegno di tale presupposto, nel PNRR si stima che una riduzione della durata dei procedimenti civili del 50 per cento possa accrescere la dimensione media delle imprese manifatturiere italiane di circa il 10 per cento e che una riduzione da 9 a 5 anni dei tempi di definizione delle procedure fallimentari possa generare un incremento di produttività dell'economia italiana dell'1,6 per cento. D'altra parte, una giustizia inefficiente peggiora le condizioni di finanziamento delle famiglie e delle imprese, considerato che un aumento dei procedimenti pendenti di 10 casi per 1000 abitanti corrisponderebbe a una riduzione del rapporto tra prestiti e Pil dell'1,5 per cento e che alla durata dei processi più elevata si assocerebbe una minore partecipazione delle imprese alle catene globali del valore e una minore dimensione media delle imprese, quest'ultima una delle principali debolezze strutturali del nostro sistema;
a fronte di tale situazione, entro giugno 2026 la riforma del sistema giudiziario deve conseguire una riduzione dei tempi processuali, rispetto al 2019, per la giustizia civile e commerciale pari al 40 per cento, e per quella penale pari al 25 per cento. Gli obiettivi delle misure riguardano anche la riduzione del 90 per cento, rispetto al 2019, del numero di cause pendenti presso i tribunali ordinari civili (primo grado) e presso le corti d'appello civili (secondo grado) e la riduzione del 70 per cento del numero di cause pendenti dinanzi ai tribunali amministrativi regionali e presso il Consiglio di Stato;
per ridurre la durata dei giudizi, il Piano si prefigge di:
portare a piena attuazione l'Ufficio del processo, introdotto in via sperimentale dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114);
rafforzare la capacità amministrativa del sistema, per valorizzare le risorse umane, integrare il personale delle cancellerie, e sopperire alla carenza di professionalità tecniche, diverse da quelle di natura giuridica, essenziali per attuare e monitorare i risultati dell'innovazione organizzativa;
potenziare le infrastrutture digitali con la revisione e diffusione dei sistemi telematici di gestione delle attività processuali e di trasmissione di atti e provvedimenti;
garantire al sistema giustizia strutture edilizie efficienti e moderne;
contrastare la recidiva dei reati potenziando gli strumenti di rieducazione e di reinserimento sociale dei detenuti;
al fine di raggiungere tali obiettivi, la riforma del sistema giudiziario contempla interventi, tutti previsti nell'ambito della missione 1 (digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo), componente 1 (digitalizzazione, innovazione e sicurezza della PA), quali: la riforma del processo civile, articolata in 8 tra traguardi e obiettivi, da concludersi entro giugno 2026; la riforma del processo penale, articolata in 4 tra traguardi e obiettivi, da concludersi entro giugno 2026; la riforma delle procedure di insolvenza, articolata in due traguardi, da concludersi entro la fine del 2022; la riforma della giustizia tributaria, per la quale è previsto un unico traguardo, da concludersi entro la fine del 2022; la digitalizzazione del sistema giudiziario, per la quale è previsto un unico traguardo, da concludersi entro la fine del 2023;
alle richiamate riforme si affianca il potenziamento delle risorse umane e delle dotazioni strumentali e tecnologiche dell'intero sistema giudiziario, al quale sono destinati specifici investimenti per un totale di 3.162,2 milioni di euro finalizzati: nell'ambito della Missione 1, Componente 1, alla digitalizzazione del Ministero della Giustizia (133,2 milioni di euro) e del Consiglio di Stato (7,5 milioni di euro), al rafforzamento dell'Ufficio del processo (2.309,8 milioni di euro); nell'ambito della Missione 2 Rivoluzione verde e transizione Pag. 30ecologica Componente 3 Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici, all'efficientamento degli edifici giudiziari (411,7 milioni di euro); nell'ambito della Missione 5 Inclusione e coesione, Componente 3 Interventi speciali per la coesione territoriale, alla valorizzazione dei beni confiscati alle mafie (300 milioni di euro);
il Governo ha cominciato a mettere in atto il Piano nella seconda metà del 2021 e dovrà completarlo e rendicontarlo nella sua interezza entro la fine del 2026;
osservato che:
la Relazione in esame – che è dunque la prima sullo stato di attuazione del PNRR – riguarda in modo particolare gli obiettivi e i traguardi previsti per la fine dell'esercizio 2021, in vista della rendicontazione alla Commissione europea, considerato che in essa si evidenzia come l'Italia, avendo rispettato l'impegno a conseguire tutti i primi 51 obiettivi entro la fine del 2021, sia nella condizione di presentare la domanda di pagamento della prima rata di rimborso, pari a 24,1 miliardi di euro;
fra i 51 obiettivi previsti per la fine del 2021, rientrano i seguenti quattro traguardi (tre riforme e un investimento) relativi alla riforma del sistema giudiziario: l'entrata in vigore il 24 dicembre scorso della legge 26 novembre 2021, n. 206, recante delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata; l'entrata in vigore il 19 ottobre scorso della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari; l'entrata in vigore della legislazione attuativa per la riforma del quadro in materia di insolvenza (decreto-legge 24 agosto 2021, n. 118 Misure urgenti in materia di crisi d'impresa e di risanamento aziendale, nonché ulteriori misure urgenti in materia di giustizia, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 ottobre 2021, n. 147) e l'approvazione della disciplina per le assunzioni degli addetti all'Ufficio per il processo, con la pubblicazione dei bandi e l'avvio della relativa procedura concorsuale, le cui prove sono state svolte a novembre scorso e il cui investimento dovrà essere completato nel prossimo anno con le assunzioni effettive e con l'inizio dell'operatività dello stesso Ufficio del processo;
la riforma delle procedure di insolvenza è intesa a digitalizzare e potenziare il processo esecutivo con meccanismi di allerta precoce pre-insolvenza e la specializzazione di organi giudiziari e pre-giudiziari per una gestione più efficiente di tutte le fasi del processo esecutivo, anche tramite la formazione e la specializzazione del personale giudiziario e amministrativo;
in tale ambito, nel corso dell'audizione svoltasi presso la Commissione Giustizia il 15 febbraio scorso, la Ministra Cartabia ha preannunciato anche un intervento volto ad innovare, in linea con le novità del codice della crisi di impresa e dell'insolvenza, la cui entrata in vigore è prevista nel corso del 2022, il sistema dei reati fallimentari, attualmente allo studio di una apposita Commissione di esperti insediata presso il Ministero;
con riguardo alla riforma della giustizia civile, il PNRR prevede che essa sia incentrata principalmente sulla riduzione del tempo del giudizio civile, individuando un ampio ventaglio di interventi volti tra l'altro a contenere l'esplosione del contenzioso presso gli uffici giudiziari accentuando il ricorso agli strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie;
nel quadro degli interventi volti a garantire la piena attuazione di tale riforma, con particolare riguardo all'esigenza di contenere il contenzioso, nel corso della richiamata audizione la Ministra ha preannunciato, anche su sollecitazione della Commissione europea, la modifica del regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, di cui al decreto Pag. 31ministeriale 10 marzo 2014, n. 55, con l'obiettivo tra l'altro di ridurre i compensi per il difensore che si presta a patrocinare azioni legali per liti che poi si rivelano temerarie o frivole;
la riforma relativa alla digitalizzazione del sistema giudiziario prevede l'obbligatorietà del fascicolo telematico e il completamento del processo civile telematico nonché la digitalizzazione del processo penale di primo grado e l'introduzione di una banca dati delle decisioni civili gratuita, pienamente accessibile e consultabile conformemente alla legislazione;
constatato che:
come ribadito in audizione dalla Ministra Cartabia, benché non esplicitamente richiamata nel PNRR, la riforma dell'ordinamento giudiziario riveste particolare rilevanza ai fini del raggiungimento degli obiettivi di riduzione dei tempi del processo e di miglioramento dell'efficacia del sistema giudiziario nazionale, soprattutto laddove interviene sui criteri per l'attribuzione delle funzioni direttive e semi-direttive negli uffici giudiziari e delle connesse responsabilità rispetto all'efficienza ed agli standard qualitativi degli uffici medesimi e laddove introduce una formazione mirata della dirigenza per svilupparne le capacità gestionali;
quanto al rafforzamento dell'Ufficio del processo, l'obiettivo dell'investimento è quello di agire a breve termine sui fattori organizzativi in modo che le riforme in fase di sviluppo producano risultati più rapidamente, massimizzando le sinergie e incrementando le risorse a supporto dei giudici (reclutate a tempo determinato in numero totale di oltre 21.000 unità di addetti all'ufficio del processo e di personale amministrativo, tra tribunali civili, penali e amministrativi), al fine di ridurre l'arretrato e i tempi di esaurimento dei procedimenti in Italia. Ciò nella consapevolezza, riportata nel PNRR, che questa misura migliorerebbe inoltre la qualità dell'azione giudiziaria sostenendo i giudici nelle normali attività di studio, ricerca, preparazione delle bozze di provvedimenti, organizzazione dei fascicoli, e consentendo loro di concentrarsi sui compiti più complessi. L'investimento comprende anche la formazione a supporto della transizione digitale del sistema giudiziario;
nel sottolineare che il rafforzamento dell'Ufficio del processo è già in fase operativa, essendo in corso le assunzioni delle prime oltre 8.000 unità di personale, la Ministra Cartabia ha rilevato l'esigenza di introdurre alcuni correttivi normativi volti tra l'altro a garantire una più omogenea distribuzione dei vincitori di concorso nelle diverse Corti d'appello nonché ad intervenire in materia di incompatibilità tra l'esercizio della professione forense e l'impegno lavorativo presso l'Ufficio del processo;
ritenuto che:
introdurre una norma ex post e con effetto retroattivo che costringerebbe gli avvocati vincitori del concorso a lasciare, sia pure temporaneamente, la professione con conseguenti incertezze soprattutto in ordine al regime previdenziale agli stessi applicabile, in un momento in cui i destinatari della norma hanno già firmato i contratti di assunzione e preso servizio, contrasta con il principio di legittimo affidamento che i partecipanti alla selezione pubblica riponevano nell'applicazione dell'articolo 1, comma 7-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 che consentiva, invece, la possibilità di esercitare le professioni senza alcuna incompatibilità, «al fine di incentivare il reclutamento delle migliori professionalità per l'attuazione dei progetti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)»;
appare, al contempo, necessario intraprendere altresì iniziative volte a valorizzare la preparazione ed il merito del personale amministrativo già in forze nell'amministrazione giudiziaria;
appare, infine, necessario prevedere, nell'ambito dell'edilizia penitenziaria, anche investimenti che riguardino interventi di implementazione dei sistemi di videosorveglianza, di adeguamento degli impianti tecnologici, di installazione di impiantiPag. 32 per schermare i telefoni cellulari, di adeguamento degli impianti di illuminazione interna ed esterna degli istituti penitenziari, nonché prevedere il potenziamento dell'organico di Polizia penitenziaria, nel solco del piano assunzionale portato avanti nello scorso triennio;
impegna il Governo:
a) con riferimento alla Missione 1, Componente 1, relativamente alle riforme del sistema giudiziario e agli interventi legislativi ad esse connesse:
a garantire la piena valorizzazione e il pieno coinvolgimento del Parlamento, sia in relazione alle indicazioni formulate dalle Commissioni competenti in sede di espressione dei pareri sugli schemi di decreti legislativi adottati dal Governo nell'esercizio delle diverse deleghe di riferimento sia in relazione agli ordini del giorno approvati dalle Camere relativamente agli interventi previsti nell'ambito delle stesse riforme del sistema giudiziario, nonché relativamente alla correlata riforma dell'ordinamento giudiziario all'esame della Commissione giustizia;
a garantire la piena valorizzazione ed il pieno coinvolgimento del Parlamento nel procedere ad una complessiva ed organica riforma della giustizia tributaria, le cui linee sono state già tracciate nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva «Sulla riforma dell'IRPEF ed altri aspetti del sistema tributario» elaborato congiuntamente dalle commissioni Finanze di Camera e Senato;
a prevedere che la riforma delle procedure di insolvenza, oltre ad essere integrata attraverso il preannunciato intervento in materia di reati fallimentari, sia affiancata da disposizioni volte a migliorare, in linea con il nuovo codice della crisi di impresa e dell'insolvenza, il corpus dei reati tributari e dei reati che presentano una valenza di natura economica, con l'obiettivo di potenziare il sistema di controllo sull'impiego delle ingenti risorse finanziarie previste nell'ambito del PNRR;
a evitare che la modifica del Regolamento, di cui al decreto ministeriale 10 marzo 2014, n. 55, che contiene la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, sia ispirata ad un approccio punitivo nei confronti della categoria degli avvocati, non ritenendosi la riduzione dei compensi per il difensore soluzione adeguata a scoraggiare il contenzioso;
b) con riferimento alla Missione 1, Componente 1, relativamente al potenziamento dell'Ufficio del processo e agli adeguamenti normativi necessari a garantirne la piena operatività, a prevedere, in luogo della incompatibilità assoluta tra l'esercizio della professione forense e l'assunzione a tempo determinato in qualità di addetti all'Ufficio, un regime di incompatibilità su base territoriale, sul modello della soluzione già prevista dall'ordinamento per la magistratura onoraria, in modo da impedire comunque che lo stesso professionista possa operare nel medesimo circondario o distretto in cui è addetto all'ufficio per il processo nonché a chiarire a quale ente previdenziale dovranno essere versati i contributi maturati durante il rapporto di servizio a tempo determinato;
c) con riferimento alla Missione 1, Componente 1, relativamente alla digitalizzazione del sistema giudiziario, a prevedere che l'intervento coinvolga anche l'istituzione del casellario unico nazionale giudiziale nonché della banca dati nazionale unica per la documentazione antimafia, trattandosi di strumenti fondamentali per consentire un più stringente monitoraggio della corretta gestione delle risorse nell'ambito degli appalti previsti dal PNRR;
d) con riferimento alla Missione 1, Componente 1, relativamente agli interventi di adeguamento dell'edilizia penitenziaria, a prevedere opportuni stanziamenti per interventi di implementazione dei sistemi di videosorveglianza, di adeguamento degli impianti tecnologici, di installazione di impianti per schermare i telefoni cellulari, di adeguamento degli impianti di illuminazione interna ed esterna degli istituti penitenziari.