ALLEGATO 1
Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE) 2019/904 sulla riduzione dell'incidenza di determinati prodotti di plastica sull'ambiente. Atto n. 291.
PARERE APPROVATO DALLE COMMISSIONI
Le Commissioni VIII e X,
esaminato lo schema di decreto legislativo in oggetto;
premesso che:
lo schema di decreto legislativo in esame reca misure volte a prevenire e ridurre l'incidenza di determinati prodotti di plastica sull'ambiente, in particolare l'ambiente acquatico, e sulla salute umana, nonché a promuovere la transizione verso un'economia circolare con modelli imprenditoriali, prodotti e materiali innovativi e sostenibili, contribuendo in tal modo alla riduzione della produzione di rifiuti, il corretto funzionamento del mercato e promuovendo comportamenti responsabili rispetto alla corretta gestione dei rifiuti in plastica. Il decreto reca, altresì, misure volte a promuovere l'utilizzo di plastica riciclata idoneo al diretto contatto alimentare nelle bottiglie per bevande;
il termine per il recepimento della direttiva è scaduto il 3 luglio 2021 anche se per alcune disposizioni, il termine fissato è più ampio (segnatamente al 3 luglio 2024 per le norme sulla progettazione del prodotto per le bottiglie e al 31 dicembre 2024 per la responsabilità estesa del produttore);
l'articolo 22 della norma di delega conferita dalla legge n. 53 del 2021 detta principi e criteri direttivi specifici per la sua attuazione: garantire una riduzione duratura del consumo dei prodotti monouso e promuovere modelli imprenditoriali, prodotti e materiali innovativi e sostenibili; incoraggiare l'uso di prodotti sostenibili e riutilizzabili per i contenitori alimentari, alternativi a quelli monouso con un graduale restrizione all'immissione nel mercato di questi ultimi; sensibilizzare i consumatori sull'esigenza di riduzione della dispersione dei rifiuti, ivi compreso il rilascio di palloncini; includere i bicchieri di plastica tra i prodotti monouso; introdurre una disciplina sanzionatoria effettiva, proporzionata e dissuasiva destinando detti proventi al controllo e accertamento delle violazioni; abrogare l'articolo 226-quater del Codice dell'ambiente (dlgs n. 152 del 2006);
quanto al contenuto dello schema, in estrema sintesi, l'articolo 1 individua l'oggetto e le finalità del decreto, l'articolo 2 ne disciplina l'ambito di applicazione, l'articolo 3 reca le definizioni, l'articolo 4 reca disposizioni finalizzate alla riduzione quantificabile del consumo dei prodotti di plastica monouso L'articolo 5 reca restrizioni all'immissione sul mercato dei prodotti di plastica monouso (bastoncini cotonati, posate, piatti, cannucce, agitatori per bevande, aste dei palloncini, contenitori per alimenti e bevande con particolari caratteristiche, tazze o bicchieri) consentendone la messa a disposizione fino all'esaurimento delle scorte; l'articolo 6 indica i requisiti dei prodotti di plastica monouso (tappi, coperchi e bottiglie) e disciplina il loro recupero da parte dei consorzi degli imballaggi; l'articolo 7 richiama i requisiti di marcatura dei prodotti, l'articolo 8 disciplina l'istituzione e gli oneri dei regimi di responsabilità estesa del produttore (EPR) per taluni prodotti (in sintesi, contenitori per alimenti suscettibili di consumo immediato, contenitori per bevande, sacchetti di plastica, salviette umidificate, palloncini, prodotti del tabacco); l'articolo 9 disciplina le percentuali di raccolta differenziata, l'articolo 10 indica misure di informazione e sensibilizzazione; l'articolo 11 prevede strumenti Pag. 12 di pianificazione; l'articolo 12 individua la tendenza del contenitore a essere disperso nell'ambiente come uno dei criteri per la inclusione nella sfera di operatività della normativa in esame; l'articolo 13 stabilisce gli obblighi informativi verso le autorità sovranazionali; l'articolo 14 introduce sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione dei divieti di immissione in consumo, nonché degli obblighi di marcatura e di partecipazione ai sistemi EPR, l'articolo 15 reca disposizioni di abrogazione e coordinamento della normativa vigente e, infine, l'articolo 16 reca la clausola di invarianza finanziaria per le norme di cui non è prevista una specifica copertura;
rilevato, in termini generali che:
sono pienamente condivisibili gli obiettivi di tutela dell'ambiente con misure che riducano la dispersione delle materie plastiche;
occorre altresì tener conto della circostanza che il regime imposto dalla direttiva risulta fortemente penalizzante per interi settori (in particolare settori produttivi, della distribuzione e della ristorazione) che saranno costretti a dismettere o modificare le proprie linee produttive o che subiranno ingenti costi per l'acquisto di materiali alternativi o per la modifica dei modelli di distribuzione e consumo;
il raggiungimento degli obiettivi di salvaguardia ambientale previsti dalla Direttiva deve essere proporzionato evitando approcci inutilmente restrittivi nei confronti dei prodotti monouso, promuovendo invece una strategia per le plastiche nell'economia circolare, che punti su obiettivi strategici per innovazione di processo ed ecodesign, prevenzione della produzione dei rifiuti, incremento della raccolta, riciclo meccanico e chimico e compostaggio delle bioplastiche, piuttosto che usare strumenti di fiscalità ambientale eccessivamente penalizzanti o di difficile attuazione;
tenendo conto della mancanza di materiali alternativi agli agitatori di bevande in plastica dei distributori automatici, sulla base dei considerando iniziali della Direttiva secondo cui, per determinati prodotti di plastica monouso che non siano immediatamente disponibili alternative adeguate e sostenibili, si prevede il perseguimento di obiettivi di riduzione del consumo in luogo dei divieti di immissione sul mercato, prevederne l'utilizzo qualora siano attivati sistemi di RiVending, con cicli chiusi di raccolta e riciclo, sostenendo, nel contempo, i costi di ricerca, sviluppo e di transizione verso nuovi materiali alternativi alla plastica, che possano resistere alle alte temperature presenti nei distributori automatici di bevande calde;
sarebbe opportuno che in sede europea si rappresentasse l'esigenza – rispetto al divieto imposto volto a non immettere più sul mercato prodotti in plastica monouso – di considerare le possibili alternative legate all'utilizzo, in alcuni casi, delle bioplastiche compostabili, che costituiscono un'eccellenza del Paese;
di adoperarsi – anche in sede europea – in un'ottica di compatibilità con la disciplina euro unitaria, affinché vengano introdotti in sede di attuazione della direttiva (UE) 2019/904 meccanismi di valutazione del ciclo di vita (LCA) in modo da costruire un sistema che non penalizzi per principio quei materiali monouso che per le loro caratteristiche intrinseche risultano pienamente sostenibili ma se paragonati ad altri materiali riutilizzabili;
nello schema di decreto legislativo vengono esentati dalle restrizioni di immissione nel mercato articoli monouso realizzati in plastica biodegradabile e compostabile, nonostante il considerando 11 della Direttiva faccia riferimento a tutte le plastiche non presenti in natura; tale lettura sembra confermata dall'art. 2, in cui la direttiva specifica che «si applica ai prodotti di plastica monouso elencati nell'allegato» senza fare ulteriori distinzioni sulla tipologia di plastica. La norma prospettata dallo schema di decreto legislativo, per poter essere inquadrata in un modello economico circolare, occorre garantire un corretto conferimento di queste frazioni «bio» assieme al rifiuto organico presso impianti specializzati e garantire tempistiche di degradazione analoghe ai rifiuti organici; tempistiche Pag. 13 più lente rispetto ad altre frazioni di rifiuto organico implicano da parte di alcuni impianti meno performanti, a separare le plastiche biodegradabili dalla frazione organica e a destinarle a smaltimento (annullando di fatto qualsiasi beneficio di tipo ambientale). Pertanto, da una parte occorre garantire la qualità dei prodotti monouso compostabili e dall'altra è imprescindibile un'attività di potenziamento e aggiornamento tecnologico della filiera di raccolta e di trattamento del rifiuto organico in vista dei flussi aggiuntivi;
evidenziato, in termini più specifici che:
all'articolo 3:
a) alla medesima lettera b), la definizione di «prodotto di plastica monouso» non riproduce testualmente la direttiva che, nella descrizione dei contenitori monouso riportata negli allegati, non si riferisce specificatamente agli alimenti secchi e/o venduti freddi che richiedono ulteriore preparazione e che pertanto, dovrebbero essere richiamati solo a titolo esemplificativo;
b) alla medesima lettera b), inoltre, il riferimento diretto ai soli alimenti secchi o venduti freddi potrebbe essere interpretato nel senso che alimenti diversi da quelli secchi o venduti freddi che richiedono ulteriore preparazione, in quanto non espressamente menzionati nella norma di recepimento nazionale, siano soggetti in Italia alla disciplina nonostante le esclusioni di carattere generale previste dalla Direttiva europea;
all'articolo 4:
c) con riguardo al comma 7, la previsione del credito d'imposta e della relativa copertura andrebbero verificati in relazione alla congruità delle risorse e alla possibilità di estenderlo ad altri comportamenti «virtuosi» quali, ad esempio l'uso di prodotti in plastica riciclata;
d) al comma 9, la previsione secondo cui il Ministero dell'istruzione supporta le istituzioni scolastiche nell'adozione del modello di «scuola plastic free» e per un futuro sostenibile dovrebbe essere anche orientata agli obiettivi UE di riduzione, riciclo e riuso dei prodotti monouso;
All'articolo 5,
e) al comma 2, la previsione che consente l'esaurimento delle scorte non tiene conto della necessità per le imprese di disporre dei tempi minimi che il reperimento sul mercato, la verifica di idoneità e il passaggio all'utilizzo di prodotti alternativi oggettivamente richiede;
f) al comma 3, lettera f) dovrebbe essere specificato che è il produttore a doversi fare carico dell'analisi del ciclo di vita (LCA) per quantificare l'impatto ambientale e valutare se sia peggiore delle alternative monouso, senza che tale obbligo possa ricadere su altri soggetti della filiera (come i distributori) e che tale analisi sia conforme allo standard europeo delle norme UNI EN ISO 14040 e 14044;
g) sarebbe opportuno integrare la disposizione di cui al comma 3 al fine di immettere i manufatti compostabili rinnovabili nel circuito dell'umido urbano dopo l'utilizzo;
h) sarebbe altresì opportuno integrare la disposizione in commento prevedendo la possibilità di immettere sul mercato plastica ottenuta da materia prima riciclata o prodotti in plastica destinati ad essere utilizzati in determinati ambienti confinati, che invece risulterebbe una misura proporzionata e in linea con i principi di economia circolare;
All'articolo 6,
i) La disposizione – che prescrive i requisiti che alcuni prodotti di plastica monouso devono avere per poter essere immessi sul mercato, non reca una specifica previsione che consenta l'esaurimento delle scorte per i prodotti non conformi;
All'articolo 7:
j) la clausola «salva scorte» (per consentire l'immissione sul mercato fino ad esaurimento scorte dei prodotti in plastica monouso non conformi) andrebbe allineata Pag. 14con la definizione di «immissione sul mercato»;
All'articolo 8:
k) al comma 4, si corregga il refuso, che individua i Consorzi e sistemi operanti ai sensi dei Titolo II della Parte quarta del codice ambientale (settore imballaggi) come deputati alla gestione delle attrezzature da pesca, che non sono configurabili come imballaggi, utilizzando la stessa formula generale impiegata al comma 2;
l) al fine di consentire a Consorzi e sistemi già esistenti di operare per la gestione, oltre che dei materiali in polietilene, anche dei materiali per i quali il decreto prevede un nuovo obbligo di costituire o aderire ad un sistema a responsabilità estesa del produttore (salviette umidificate, palloncini, attrezzi da pesca, prodotti da fumo) occorre prevedere espressamente una norma di coordinamento che estenda l'ambito di applicazione delle attività di tali sistemi per la gestione di questi materiali, anche quando non siano in polietilene:
m) si preveda, ove possibile, che siano inserite misure volte a prevedere l'obbligo per i produttori di dichiarare il quantitativo di plastica immesso attraverso sistemi che consentano la verifica dei dati da parte di soggetti terzi come ARERA o ISPRA; M5S
all'articolo 9:
n) al comma 2, potrebbe essere opportuno prevedere un sistema di cauzione e rimborso per i prodotti di cui alla parte F dell'allegato, ovvero bottiglie per bevande con capacità fino a tre litri;
acquisito il parere espresso dalla V Commissione Bilancio in data 20 ottobre 2021.
preso atto del parere della Conferenza unificata reso il 7 ottobre 2021
esprimono
PARERE FAVOREVOLE
Con le seguenti osservazioni:
1. All'articolo 3, comma 1:
a) alla lettera b), si verifichi se nella definizione di «Prodotto di plastica monouso», sia opportuno attribuire valore solo esemplificativo al richiamo agli alimenti secchi e/o venduti freddi che richiedono ulteriore preparazione;
b) alla medesima lettera b) si valuti l'opportunità di sostituire il secondo periodo con il seguente: «Non sono ad esempio considerati prodotti in plastica monouso i contenitori per alimenti secchi, compresi quelli stagionati, o per alimenti venduti freddi che richiedono ulteriore preparazione, i contenitori contenenti alimenti in quantità superiori a una singola porzione oppure contenitori per alimenti monoporzione venduti in più di una unità.».
2. All'articolo 4:
c) Con riguardo al comma 7, si valuti l'opportunità di incrementare, in prossimi provvedimenti normativi e compatibilmente con le disponibilità di finanza pubblica, le risorse destinate al credito d'imposta, anche per valutarne l'estensione ad altri comportamenti «virtuosi» quali, ad esempio l'uso di prodotti in plastica riciclata;
d) Al comma 9, dovrebbe verificarsi se la previsione di promuovere il modello di «scuola plastic free» sia coerente gli obiettivi UE di riduzione, riciclo e riuso dei prodotti monouso (e non il loro bando);
3. All'articolo 5:
e) Si riformuli il comma 2, come segue: «La messa a disposizione sul mercato interno dei prodotti di cui al comma 1 è consentita, fino all'esaurimento delle scorte, a condizione che possa esserne dimostrata l'immissione sul mercato in data antecedente alla effettiva decorrenza del divieto di cui al comma 1»;
f) al comma 3 si riformuli la lettera f) come di seguito: «f) qualora l'impatto ambientale delle alternative mono uso sia peggiore, sulla base di un'analisi del ciclo di vita;», anche chiarendo la portata di tale periodo, in modo da assicurare uniformità nell'analisi del ciclo di vita, evitando che tale analisi sia effettuata individualmente dalla singola impresa;
Pag. 15g) al comma 3, appare necessario formulare in modo più chiaro i casi di esenzione dal divieto e, in particolare, prevedere anche l'esenzione nel caso che nella fase successiva al consumo dei prodotti compostabili monouso destinati ad entrare in contatto con alimenti, ricorrano le condizioni per il conferimento nel circuito di raccolta e riciclo della frazione organica dei rifiuti urbani, secondo quanto previsto dall'art. 182-ter, comma 6, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
h) è opportuno integrare il comma 3 al fine di consentire l'uso dei manufatti compostabili e rinnovabili con le seguenti parole «qualora nella fase successiva al consumo dei prodotti compostabili monouso destinati ad entrare in contatto con alimenti, ricorrano le condizioni per il conferimento nel circuito di raccolta e riciclo della frazione organica dei rifiuti urbani, secondo quanto previsto dall'art. 182-ter, comma 6, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni»
4. All'articolo 6, che prescrive i requisiti che alcuni prodotti di plastica monouso devono avere per poter essere immessi sul mercato:
i) si introduca una disposizione che consenta l'esaurimento delle scorte per i prodotti non conformi;
5. All'articolo 7:
j) Si valuti l'opportunità di riformulare il comma 4 come segue: «La messa a disposizione sul mercato interno, di cui al comma 1, è consentita fino ad esaurimento delle scorte, a condizione che possa esserne dimostrata l'immissione sul mercato in data antecedente alla decorrenza dell'obbligo di cui al primo comma»;
6. all'articolo 8, che disciplina la responsabilità estesa del produttore:
k) al comma 4, si verifichi l'esigenza di correggere il refuso, che individua i Consorzi e sistemi operanti ai sensi dei Titolo II della Parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – codice ambientale – (settore imballaggi) come deputati alla gestione delle attrezzature da pesca, che non sono configurabili come imballaggi, utilizzando la stessa formula generale impiegata al comma 2;
l) al fine di consentire a Consorzi e sistemi già esistenti di operare per la gestione, oltre che dei materiali in polietilene, anche dei materiali per i quali il decreto prevede un nuovo obbligo di costituire o aderire ad un sistema a responsabilità estesa del produttore (salviette umidificate, palloncini, attrezzi da pesca, prodotti da fumo) occorre prevedere espressamente una norma di coordinamento che estenda l'ambito di applicazione delle attività di tali sistemi per la gestione di questi materiali, anche quando non siano in polietilene;
m) Valutare l'opportunità di prevedere, ove possibile, che siano inserite misure volte a prevedere l'obbligo per i produttori di dichiarare il quantitativo di plastica immesso attraverso sistemi che consentano la verifica dei dati da parte di soggetti terzi;
7. all'articolo 9:
n) al comma 2, valuti il Governo l'opportunità di prevedere un sistema di cauzione e rimborso per i prodotti di cui alla parte F dell'allegato, ovvero bottiglie per bevande con capacità fino a tre litri.
ALLEGATO 2
Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE) 2019/904 sulla riduzione dell'incidenza di determinati prodotti di plastica sull'ambiente. Atto n. 291.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA
DAL DEPUTATO VIANELLO
Le Commissioni VIII e X,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante attuazione della Direttiva (UE) 2019/904 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019;
premesso che:
la Direttiva (UE) 2019/904, come riportato nel considerando 2 della stessa Direttiva, promuove approcci circolari che privilegiano prodotti e sistemi riutilizzabili sostenibili e non tossici, piuttosto che prodotti monouso, con l'obiettivo primario di ridurre la quantità di rifiuti prodotti. Tale tipo di prevenzione dei rifiuti è in cima alla gerarchia dei rifiuti di cui alla direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio recepita dall'ordinamento italiano nel decreto legislativo n. 152 del 2006. Il recepimento della Direttiva dovrebbe contribuire al conseguimento dell'obiettivo 12 di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (ONU): garantire modelli sostenibili di produzione e di consumo, che è parte dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile adottata dall'assemblea generale dell'ONU il 25 settembre 2015. Preservando il valore dei prodotti e dei materiali il più a lungo possibile e generando meno rifiuti, l'economia dell'Unione può diventare più competitiva e più resiliente, riducendo al contempo la pressione su risorse preziose e sull'ambiente;
la Direttiva (UE) 2019/904 è finalizzata a contrastare la diffusione delle plastiche nell'ambiente ed in tale quadro deve essere letto l'articolo 5 dell'atto normativo in menzione che si basa sul divieto di circolazione dei prodotti di plastica monouso (bastoncini cotonati, posate, piatti, cannucce, aste di sostegno dei palloncini, contenitori per alimenti e bevande e tazze in polistirene espanso) elencati nella parte B dell'allegato e dei prodotti di plastica oxo-degradabile;
come riportato nel considerando 11 della Direttiva in oggetto, la plastica fabbricata con polimeri naturali modificati o con sostanze di partenza a base organica, fossili o sintetiche non è presente in natura e dovrebbe pertanto rientrare nell'ambito di applicazione della direttiva. La definizione adattata di plastica dovrebbe pertanto coprire gli articoli in gomma a base polimerica e la plastica a base organica e biodegradabile, a prescindere dal fatto che siano derivati da biomassa o destinati a biodegradarsi nel tempo;
dette premesse non esimono dal dovere di esprimere dubbi sulla legittimità di alcune norme di attuazione contenute nella legge delega e nello schema di decreto legislativo in esame, ferma restando la problematica della scadenza (il 3 luglio 2021) del termine di recepimento di cui all'articolo 17 della citata direttiva (che costituisce già di per sé un'ipotesi di responsabilità a carico dello Stato inadempiente; in tal senso Cass. Civ. Sez. III, 13 maggio 2020, n. 8889);
l'articolo 22, comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2021, n. 53 prevede (quale criterio specifico di recepimento), nel caso d'impossibilità dell'uso di alternative riutilizzabili ai prodotti di plastica monouso destinati ad entrare in contatto con alimenti elencati nella parte B dell'allegato alla Direttiva (UE) 2019/904, la graduale restrizione all'immissione dei predetti sul mercato, consentendone la circolazione se realizzati in plastica biodegradabile e compostabile Pag. 17 certificata conforme allo standard europeo della norma UNI EN 13432 (una norma tecnica italiana che definisce in particolare i requisiti che gli imballaggi devono possedere per poter essere recuperabili mediante compostaggio e biodegradazione);
la norma delegante sopra menzionata è stata attuata dall'articolo 5 dello schema in esame che, dopo avere ribadito il divieto d'immissione sul mercato dei prodotti di plastica monouso elencati nella parte B dell'allegato e dei prodotti di plastica oxo-degradabile (in analogia a quanto stabilito dall'articolo 5, della Direttiva 2019/904), sottrae (al terzo comma) alla cogenza del citato limite i prodotti realizzati in materiale biodegradabile e compostabile, con certificato conforme allo standard europeo della norma UNI EN 13432 o UNI EN 14995 e con percentuali di materia prima rinnovabile uguali o superiori al 40 per cento e (dal 1° gennaio 2024) superiori almeno al 60 per cento, nei seguenti casi: 1) ove non sia possibile l'uso di alternative riutilizzabili ai prodotti di plastica monouso destinati ad entrare in contatto con alimenti elencati nella parte B dell'allegato; 2) qualora l'impiego sia previsto in circuiti controllati che conferiscono in modo ordinario e stabile i rifiuti al servizio pubblico di raccolta quali, mense, strutture e residenze sanitarie o socio-assistenziali; 3) laddove tali alternative, in considerazione delle specifiche circostanze di tempo e di luogo non forniscano adeguate garanzie in termini di igiene e sicurezza; 4) in considerazione della particolare tipologia di alimenti o bevande; 5) in circostanze che vedano la presenza di elevato numero di persone; 6) qualora l'impatto ambientale sia peggiore delle alternative monouso, sulla base di un'analisi del ciclo di vita;
il quadro normativo sopra ricostruito si pone in chiaro contrasto con la Direttiva (UE) 2019/904 che non prevede deroghe al divieto di cui all'articolo 5;
quanto precede appare più evidente se si considera che anche le Linee Guida della Commissione Europea del 31 maggio 2021 considerano le plastiche biodegradabili e compostabili come rientranti nell'ambito di applicazione della Direttiva (UE) 2019/904 (come peraltro confermato dal considerando 11 sopracitato);
l'inosservanza al summenzionato limite non può essere giustificata invocando l'effetto presumibilmente penalizzante per settori produttivi (quali quelli della distribuzione e della ristorazione) del regime imposto dalla direttiva (che costringerebbe gli operatori a dismettere o modificare le proprie linee produttive o a effettuare investimenti per l'acquisto di materiali alternativi o per la modifica dei modelli di distribuzione e consumo);
non si può condividere, inoltre, l'assunto per cui il raggiungimento degli obiettivi di salvaguardia ambientale previsti dalla Direttiva (UE) 2019/904 dovrebbe essere proporzionato evitando approcci inutilmente restrittivi nei confronti dei prodotti monouso;
oltre a non essere condivisibile nel merito (dato che la tutela dell'ambiente è un valore che prevale sulle ragioni dell'economia e dell'organizzazione delle imprese), il complesso di motivazioni sopra esposte a sostegno dell'indebita violazione del precetto di matrice europea non scalfisce nella sostanza il divieto in menzione che, per essere derogato, presuppone una modifica della Direttiva (UE) 2019/904;
al contrario, se la formulazione del citato articolo 5 (che non contempla soluzioni di compromesso basate su approcci graduali e/o proporzionali invero non codificati) resta immutata, il legislatore nazionale non può unilateralmente decidere di discostarsi dal dettato normativo europeo;
non a caso, infatti, gli obblighi e gli scopi di una direttiva sono cogenti e vincolanti e da tale generalizzata doverosità discende che gli organi amministrativi e giurisdizionali di uno Stato membro siano tenuti a disapplicare le norme interne in contrasto con quelle europee (Corte di Giustizia, causa 14/83 del 10 aprile 1984, Von Colson e Kamann; Corte di Giustizia, causa 148/8, del 5 aprile 1979, Ratti; Corte di Pag. 18Giustizia, causa 8/81, del 19 gennaio 1982, Becker; Corte di Giustizia, causa 152/84, del 26 gennaio 1986, Marshall; Corte di Giustizia, causa 103/88, del 22 giugno 1989, Costanzo; Corte cost. 18 aprile 1991, n. 168; Cass. pen., sez. III, 6 agosto 1999, n. 9983);
in subordine, l'articolo 22, comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2021, n. 53 prevede quali criteri di delega l'impossibilità di alternative ai prodotti in plastica monouso e la possibilità di utilizzazione dei prodotti in plastica monouso biodegradabili e compostabili certificati, prevedendo altresì che tali beni siano soggetti ad una graduale restrizione all'immissione dei predetti sul mercato;
si dubita fortemente che parte della casistica che rende operativa la deroga esprima realmente situazioni di vera e propria impossibilità (data, ad esempio, la ricorribilità a materiali alternativi alla plastica monouso, come vetro e metallo o anche con plastica riutilizzabile più volte prima del conferimento come rifiuto, anche in contesti impegnativi come strutture sanitarie e socio-assistenziali, mense, o in occasione di concentrazioni elevate di persone), rispondendo la predetta piuttosto a valutazioni di convenienza e/o di risparmio economico (in funzione del conseguimento di un maggior profitto e a detrimento della tutela ambientale);
si ritiene vulnerato anche il principio della graduale restrizione all'immissione che non può considerarsi rispettato semplicemente con l'innalzamento della soglia percentuale della materia prima rinnovabile a far data dal 1° gennaio 2024, non essendo prevista alcuna disciplina specifica per il periodo successivo (con buona pace per la gradualità della restrizione che, dopo il 1° gennaio 2024, rimane costante e fissa a tempo indefinito);
inoltre, entrando nello specifico della casistica in menzione, si ravvisa un'intrinseca irragionevolezza laddove si deroga al divieto in parola qualora l'impatto ambientale dei prodotti realizzati in materiali biodegradabili e compostabili sia peggiore delle alternative monouso (articolo 3, comma 1, lettera f), dello schema di decreto legislativo);
si precisa preliminarmente che l'incostituzionalità di una norma può dipendere anche da ragioni attinenti al merito delle scelte legislative che non devono essere irragionevoli, arbitrarie o ingiustificate (potendosi ritenere sussistente la violazione dell'articolo 3, comma 2, della Costituzione, ogniqualvolta una disposizione sia immotivata o presenti incongruenze o conflitti logici interni; cfr. Corte Cost. 11 febbraio 2015, n. 10);
nel nostro caso, l'articolo 3, comma 1, lettera f), dello schema di decreto legislativo inverte i ruoli dei materiali (rispetto al comma 1 della medesima disposizione), attribuendo (in relazione all'immissione nel mercato) ai prodotti in plastica monouso il ruolo di fattore derogante ed ai beni biodegradabili e compostabili la funzione di fattore derogato;
tale inversione (che pone il comma 3 in conflitto logico con il comma 1) viene giustificata con la possibilità che questi ultimi possano produrre un impatto ambientale peggiore della plastica monouso;
pertanto, volendo anche trascurare che quanto precede non sia contemplato tra i criteri di delega, si potrebbe ritenere la norma in questione costituzionalmente legittima, qualora la motivazione codificata fosse fondata;
sennonché, si deve considerare che il riciclaggio della plastica ordinaria richiede una filiera specifica che riesce ad assorbire attualmente solo il 25 per cento del prodotto in commercio, finendo il restante 75 per cento negli inceneritori, in discarica o dispersa nell'ambiente (senza trascurare anche il riscaldamento globale causato dall'anidride carbonica generata da tale materiale);
quindi, appare poco credibile che la plastica tradizionale possa inquinare l'ambiente in misura minore dei prodotti realizzati in materiali biodegradabili e compostabili;
ne discende, quindi, che l'articolo 3, comma 1, lettera f), dello schema di decreto Pag. 19legislativo sia del tutto irragionevole ed arbitrario, in quanto tale disposizione compie un'inversione dei ruoli della plastica tradizionale e di quella biodegradabile e compostabile, in assenza di una ragione che possa validamente giustificare la deroga al disposto del primo comma (con la palese inosservanza dell'articolo 3, comma 2, della Costituzione);
un altro profilo critico è ravvisabile anche nell'articolo 3, comma 1, lettera a), dello schema di decreto legislativo che arricchisce la definizione di plastica contenuta nell'articolo 3, n. 1, della Direttiva (UE) 2019/904 con il seguente inciso non presente nella formulazione europea: «sono esclusi dalla presente definizione materiali quali vernici, inchiostri, adesivi nonché rivestimenti in plastica aventi un peso inferiore al 10 per cento rispetto al peso totale del prodotto, che non costituiscono componente strutturale principale dei prodotti finiti»;
sul Dossier predisposto dal Senato della Repubblica si legge quanto segue: «Riguardo alla disposizione volta ad escludere rivestimenti in plastica aventi peso inferiore al 10 per cento del prodotto, si fa notare che sia nella direttiva che nelle citate linee guida tale principio non viene affermato. In particolare nelle linee guida viene evidenziato che “quando viene applicato un rivestimento in plastica interno o esterno sulla superficie di un materiale a base di carta, cartone o altro materiale per proteggerlo dall'acqua o dal grasso, il prodotto finito è considerato un prodotto composito, costituito da più materiali di cui uno è la plastica. In questo caso si ritiene che il prodotto finito sia fatto in parte di plastica. Di conseguenza i prodotti monouso a base di carta o cartone con rivestimento in plastica interno o esterno sono in parte di plastica e rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva”»;
pertanto andrebbe verificato se la parte della definizione volta ad escludere i «rivestimenti in plastica aventi un peso inferiore al 10 per cento rispetto al peso totale del prodotto, che non costituiscono componente strutturale principale dei prodotti finiti» non risulti in contrasto con il corretto recepimento della direttiva;
non deve ingannare l'approccio morbido ed il tono diplomatico con cui viene espressa l'esortazione a verificare la conformità dell'articolo 3, comma 1, lettera a), dello schema di decreto all'articolo 3, n. 1, della Direttiva (UE) 2019/904, considerato che s'intende in realtà evidenziare (in maniera assertiva e non dubitativa) l'esistenza (anche in questo caso) di un conflitto tra norme europee ed interne che deve essere risolto;
in conclusione, le criticità sopra riscontrate si basano sulla violazione di alcune disposizioni della Direttiva (UE) 2019/904 che (però) porta alla conseguenza ancora più grave dell'inosservanza di singole e limitate norme europee: il mancato rispetto della gerarchia di cui all'articolo 4, comma 1, della Direttiva 2008/98/CE del 19 novembre 2008 (trasposto dall'articolo 179, del decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152) che pone come prima finalità la riduzione della produzione di rifiuti;
le disposizioni in esame contemplano (come obiettivo prioritario) la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio, il recupero, il recupero di altro tipo (e secondariamente il recupero energetico) e, infine, lo smaltimento;
in tale quadro, si inserisce la Direttiva (UE) 2019/904 che si muove essenzialmente tra la prevenzione ed il riutilizzo, mentre il recepimento italiano porta prediligere (con un salto verso il basso non consentito) il riciclaggio, il recupero, il recupero energetico e lo smaltimento;
in particolare, si promuove indebitamente la prevenzione in favore del riciclo-recupero dei materiali non ammessi dalla direttiva ma presenti nel recepimento italiano;
inoltre, si agevola una pericolosa deriva (dal punto di vista ambientale) verso lo smaltimento di materiali soggetti ad un compostaggio o ad una digestione anaerobica non sempre possibile nei tempi previsti nei vari cicli di trattamento degli impianti Pag. 20 di aerobico o anaerobico presenti in Italia, con la conseguente produzione di scarti avviati all'incenerimento;
il legislatore è consapevole che gli imballaggi di plastica e di bioplastica non verranno raccolti e trattati correttamente nella loro totalità in quanto, secondo l'allegato E, parta IV del decreto legislativo n. 152 del 2006 e s.m.i. – ossia l'obiettivo di riciclo delle plastiche – l'obiettivo di riciclo minimo, da raggiungere rispetto all'immesso sul mercato di imballaggi in plastica biodegradabile e compostabile, è il seguente: 50 per cento entro il 31 dicembre 2025; 55 per cento entro il 31 dicembre 2030;
da ciò ne consegue che la restante parte di materiale di bioplastica prodotta e non raccolta e trattata correttamente (almeno il 50 per cento al 2025 e almeno il 45 per cento al 2030) anche in caso di raggiungimento degli obiettivi previsti dall'allegato E, parta IV del decreto legislativo n. 152 del 2006, comporterà un evidente danno ambientale e che l'errato recepimento della direttiva rappresentato dallo schema di decreto in oggetto, anziché ridurre la produzione di materiali, in ossequio alla gerarchia dei rifiuti di cui all'articolo 4 della Direttiva 98/2008, al contrario provocherà una maggiore produzione di materie disperse nell'ambiente e/o gestite in maniera non corretta;
alla luce delle considerazioni che precedono, appare chiaro che la normativa esaminata debba essere rivista e corretta, al fine di evitare una probabile procedura d'infrazione, il rischio di un'eventuale disapplicazione da parte dei Giudici nazionali e della pubblica amministrazione e, infine, una situazione d'incostituzionalità per eccesso di delega (a causa della violazione della norma interposta e, per l'effetto, dell'articolo 77 della Costituzione) e per irragionevolezza, senza tralasciare il rischio di seri danni ambientali che potrebbero derivare dalla legittimazione di alcune delle pratiche contemplate nello schema di decreto legislativo;
considerato, in sintesi, che:
l'articolo 22, comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2021, n. 53 e l'articolo 5, comma 3, dello schema di decreto legislativo si pongono in chiaro contrasto con il divieto di cui all'articolo 5 della Direttiva (UE) 2019/904 e con la gerarchia di cui all'articolo 4, comma 1, della Direttiva 2008/98/CE del 19 novembre 2008;
anche volendo prescindere dalla pregiudiziale europea, l'articolo 5, comma 3, dello schema di decreto legislativo non risulta conforme ai criteri di delega di cui all'articolo 22, comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2021, n. 53, sia sotto il profilo dell'individuazione di una casistica non basata su situazioni di effettiva impossibilità di alternative ai prodotti in plastica monouso e sia in relazione all'attuazione inadeguata (se non addirittura apparente) dell'obbligo della graduale restrizione all'immissione dei predetti sul mercato;
l'articolo 5, comma 3, lettera f), dello schema di decreto legislativo viola l'articolo 3, comma 2, della Costituzione, in quanto deroga al primo comma della medesima disposizione sulla base di una motivazione scientificamente infondata (che, pertanto, non può considerarsi ragionevole);
l'articolo 3, comma 1, lettera a), dello schema di decreto legislativo non è conforme all'articolo 3, n. 1, della Direttiva (UE) 2019/904, nella parte in cui la proponenda disposizione interna di attuazione contiene il seguente inciso (non presente nel testo europeo): «nonché rivestimenti in plastica aventi un peso inferiore al 10 per cento rispetto al peso totale del prodotto, che non costituiscono componente strutturale principale dei prodotti finiti»,
esprimono
PARERE CONTRARIO.