ALLEGATO 1

Ratifica ed esecuzione del Protocollo sui registri delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti, fatto a Kiev il 21 maggio 2003. C. 1862 Governo.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

  La VIII Commissione,
   esaminato, per le parti di competenza, il disegno di legge recante Ratifica ed esecuzione del Protocollo sui registri delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti, fatto a Kiev il 21 maggio 2003, C. 1862 Governo;
   sottolineato che il Protocollo di cui si propone la ratifica rappresenta il primo strumento internazionale, legalmente vincolante, che obbliga le Parti a istituire inventari o registri nazionali delle emissioni e dei trasferimenti in aria e acqua di specifiche sostanze inquinanti provenienti dai principali settori produttivi e dagli stabilimenti industriali, al fine di monitorare le emissioni annue effettive e di rendere più accessibili al pubblico le informazioni ambientali;
   segnalato come il contenuto del Protocollo risulti in concreto già attuato in Italia e nel territorio dell'Unione europea,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE.

ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, recante «Codice della protezione civile». Atto 137.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

  L'VIII Commissione,
   esaminato lo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, recante «Codice della protezione civile» (atto n. 137);
   richiamato l'articolo 1, comma 5, della legge 16 marzo 2017, n. 30, che, attribuisce al Governo la facoltà di adottare disposizioni integrative e correttive del citato Codice della protezione civile entro due anni dalla sua entrata in vigore, avvenuta il 6 febbraio 2018;
   ricordato che, ai sensi della medesima norma di delega, il Presidente del Consiglio ha presentato alle Camere lo scorso 21 novembre una relazione che esplicita le ragioni della scelta di esercitare la potestà legislativa delegata di tipo integrativo e correttivo e ne indica le principali finalità;
   preso atto dei principali contenuti del provvedimento in esame, che ridefiniscono in parte la fase della dichiarazione e gestione delle emergenze, la governance delle attività di protezione civile, nonché la fase di prevenzione non strutturale, con particolare riferimento alla pianificazione;
   ricevuto in data 16 gennaio 2020 il documento dell'intesa sancita nella seduta della Conferenza Unificata, che è condizionata all'accoglimento di talune modifiche, nonché, in data 29 gennaio, il parere espresso dal Consiglio di Stato nell'adunanza del 27 gennaio 2020, che invita preliminarmente «il Governo ad acquisire, seppure in via postuma, i concerti da parte di tutti i Ministri interessati», e, con riguardo al testo trasmesso a quel consesso – comprensivo delle modifiche concordate in sede di Conferenza Unificata – rappresenta l'esigenza di verificare se il testo dell'articolo 6 sia conforme alle condizioni poste in sede di intesa;
   acquisite le rassicurazioni dei rappresentanti del Dipartimento della Protezione Civile espresse nel corso dell'audizione del 29 gennaio 2020, circa la volontà di recepire integralmente le modifiche al testo concordate in sede di Conferenza Unificata e di tempestiva espressione del concerto dei Ministri interessati;
   richiamata l'esigenza – peraltro espressa e condivisa anche dai i rappresentanti del Dipartimento della Protezione Civile, di ANCI e della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nelle audizioni svolte in pari data – che il sistema della protezione civile sia integralmente messo a regime attraverso la rapida emanazione di quelle direttive attuative che rivestono fondamentale importanza per l'efficacia degli interventi;
   segnalata, in particolare, l'esigenza di adottare speditamente la direttiva riguardante le modalità di organizzazione e svolgimento dell'attività di allertamento prevista dall'articolo 17, che potrà avvalersi del sistema di allarme pubblico denominato IT-alert, – ai sensi del comma 2-bis introdotto con lo schema in esame – anche al fine di definire con chiarezza le responsabilità e i compiti di ciascun soggetto Pag. 61pubblico connesso all'attivazione dell'allarme;
   ravvisata altresì la necessità di invitare il Governo ad assumere le opportune iniziative per venire incontro alle richieste degli enti territoriali – Comuni e Provincie – di disporre di risorse adeguate e certe, anche attraverso il rifinanziamento strutturale del Fondo regionale di protezione civile di cui all'articolo 45 del codice, per svolgere i sempre più impegnativi compiti di protezione civile ad essi affidati,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE.

ALLEGATO 3

Modifiche al codice della protezione civile, di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, e altre norme in materia di gestione delle emergenze di rilievo nazionale». C. 1605 Trancassini.

RELAZIONE DEPOSITATA DAL RELATORE, ON. TRANCASSINI

  Prima di illustrare i contenuti della proposta di legge in titolo, ritengo opportuno svolgere sinteticamente alcune considerazioni di carattere generale.
  In primo luogo, è a tutti noto come il livello di fragilità del territorio italiano sia estremamente elevato. Occorre quindi che la capacità dello Stato di far fronte ad eventi estremi e talvolta catastrofici sia particolarmente efficace. L'esperienza testimonia invece le difficoltà di affrontare – ma, ancor più, di superare – la fase acuta dell'emergenza a causa di complicazioni burocratiche e di una legislazione nazionale estremamente farraginosa.
  La maggiore criticità risiede nella impossibilità di intervenire con rapidità in situazioni in cui il «fattore tempo» è cruciale. La gestione dell'emergenza richiede decisioni da assumere in modo tempestivo e da attuare altrettanto tempestivamente.
  Una seconda criticità è altresì ravvisabile nell'assenza di un quadro normativo stabile. L'introduzione nell'ordinamento di una disciplina di portata generale consentirebbe non solo di agire in modo più efficace ma anche di evitare inconcepibili differenze di trattamento tra i cittadini che subiscono eventi calamitosi, purtroppo dettati dal momento politico e dal luogo in cui si sono verificati.
  Una terza problematica riguarda il rapporto di fiducia tra lo Stato e le comunità locali, che non si è sempre instaurato in modo pieno, soprattutto nella fase di erogazione delle risorse necessarie per gli interventi di emergenza e le politiche di sostegno all'economia del territorio. Nella relazione illustrativa si cita, al riguardo, il virtuoso modello del terremoto del 1976 in Friuli, in cui si sono affidati ampi poteri per il ripristino dei territori e la ricostruzione ai sindaci, considerati i migliori interpreti delle reali esigenze delle popolazioni colpite dall'evento calamitoso.
  Tali considerazioni introduttive consentono di analizzare nella giusta prospettiva la presente proposta normativa, che si propone di accelerare e di semplificare gli interventi necessari al superamento della fase emergenziale e quelli di ricostruzione.
  L'articolo 1, nell'esplicitare le finalità, individua come campo di applicazione le emergenze di cui all'articolo 7, comma 1, lettera c), del Codice della protezione civile (D.Lgs. n. 1 del 2018), ovvero quelle di rilievo nazionale e di particolare gravità.
  Gli articoli da 2 a 5 novellano gli articoli da 24 a 27 del Codice della protezione civile.
  Una prima innovazione riguarda la fase di deliberazione e durata dello stato di emergenza di livello nazionale, per la quale non si ritiene più necessaria la preventiva valutazione svolta dal Dipartimento della protezione civile. Inoltre, mentre il testo vigente prevede che la proposta possa essere avanzata sia dal presidente della regione che della provincia autonoma interessata, il nuovo testo sopprime il riferimento alle province autonome. Analoga soppressione opera con riguardo al procedimento di emanazione delle ordinanze di protezione civile che, in virtù del nuovo testo dell'articolo 24, Pag. 63comma 3, sono emanate acquisita la sola intesa delle regioni territorialmente interessate.
  Rispetto alla disciplina vigente, si tende a riassumere nel Capo del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri tutta la gestione dell'emergenza, con l'obiettivo – esplicitato nella relazione illustrativa – di non dover più attendere la nomina di un Commissario straordinario. Resta comunque la facoltà di avvalersi di commissari delegati per coordinare l'attuazione delle ordinanze di protezione civile.
  Inoltre, viene dimezzata la durata massima dello stato di emergenza da 12 a 6 mesi (prorogabile per un termine anch'esso ridotto da 12 a 6 mesi).
  Segnalo che non sono riprodotte le disposizioni del testo vigente con cui:
   si affida al Consiglio dei ministri il compito di individuare ulteriori risorse finanziarie necessarie per il completamento delle attività della «prima fase di emergenza» (comma 2);
   si sottraggono al controllo preventivo di legittimità le suddette deliberazioni (comma 5);
   si disciplina la fase in cui scade lo stato di emergenza e le amministrazioni subentrano nei rapporti in essere (comma 6);
   si prevede l'emanazione di una direttiva volta a disciplinare le procedure istruttorie propedeutiche all'adozione della deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale e i relativi adempimenti di competenza degli enti territoriali (comma 7);
   si disciplina la proposta di dichiarazione dello stato di emergenza nazionale per le emergenze prodotte da inquinamento marino;
   si prevede che le regioni, nei limiti della propria potestà legislativa, definiscono provvedimenti per la gestione delle emergenze di carattere regionale.

  Un secondo filone di intervento riguarda le ordinanze di protezione civile, attualmente disciplinate dall'articolo 25, che viene invece assorbito nel nuovo testo dell'articolo 24.
  Una prima novità concerne il riconoscimento di una più ampia facoltà derogatoria dell'ordinamento vigente: esse devono rispettare i princìpi generali dell'ordinamento giuridico ma non viene riprodotto l'attuale obbligo di conformarsi alle norme dell'Unione europea. Il comma 7 del testo in esame riproduce l'obbligo di esplicitare le deroghe e le relative motivazioni.
  Come già detto, con riguardo alle ordinanze si rafforza il ruolo del Capo del Dipartimento della protezione civile sia in fase decisionale che in quella attuativa e si sopprime l'intesa con le province autonome (resta l'obbligo di acquisire l'intesa con la regione interessata).
  Nell'indicare i contenuti delle ordinanze, nel nuovo testo viene ribadito, in ogni lettera, che esse devono sempre disporre entro i limiti delle risorse finanziarie disponibili.
  Non viene invece più contemplata la disciplina delle attività di «gestione dei rifiuti, delle macerie, del materiale vegetale o alluvionale o delle terre e rocce da scavo prodotti dagli eventi e alle misure volte a garantire la continuità amministrativa nei comuni e territori interessati, anche mediante interventi di natura temporanea», così come viene soppresso il riferimento agli strumenti di programmazione e pianificazione esistenti, cui invece il testo vigente richiede che gli interventi di riduzione del rischio si debbano conformare.
  La novella del comma 3, lettera f) esclude che le misure di sostegno alla popolazione avvengano anche attraverso misure di delocalizzazione, come invece prevede l'attuale disciplina.
  Non è quindi riprodotta la disposizione che esclude dal controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti le ordinanze di protezione civile.
  Relativamente alle modalità di emanazione delle ordinanze di protezione civile, Pag. 64nel nuovo testo del comma 4 dell'articolo 25 non si fa più riferimento alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e alle forme di pubblicità previste dall'articolo 42 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, né viene più contemplata la loro trasmissione alle regioni o province autonome interessate. Si precisa altresì che la trasmissione delle ordinanze al Ministero dell'economia avviene «affinché questi comunichi gli esiti della loro verifica al Presidente del Consiglio dei ministri».
  Il testo introduce, poi, una disposizione, che non trova corrispondenza nel testo vigente, volta a consentire al Presidente del Consiglio dei ministri di emanare ulteriori ordinanze finalizzate a evitare situazioni di pericolo o maggiori danni alle persone o alle cose.
  Sempre nell'ottica del rafforzamento del ruolo del Capo del Dipartimento della protezione civile, si affida a tale soggetto il coordinamento delle attività e delle strutture operative, e alle sue ordinanze il compito di individuare i soggetti responsabili degli interventi (di norma, i soggetti pubblici competenti in via ordinaria).
  Si osserva peraltro che il testo vigente dispone che «per coordinare l'attuazione delle ordinanze di protezione civile, con i medesimi provvedimenti possono essere nominati commissari delegati che operano in regime straordinario fino alla scadenza dello stato di emergenza di rilievo nazionale». Anche se non è riprodotta, tale facoltà di avvalersi di commissari delegati per il Capo del Dipartimento della protezione civile viene comunque mantenuta, sia pure con la precisazione che le loro funzioni cessano con la scadenza dello stato di emergenza.
  Non sono invece più contemplate le disposizioni di cui ai commi da 8 a 11 dell'attuale articolo 25, riguardanti, rispettivamente, i compensi per l'esercizio delle funzioni attribuite con le ordinanze di protezione civile, il rinvio al codice del processo amministrativo, l'adozione di una direttiva volta a disciplinare un sistema di monitoraggio e di verifica delle ordinanze la facoltà di regioni e province autonome di definire analoghi provvedimenti con proprie leggi.
  Di ampia portata sono poi le novità legislative introdotte con le novelle all'articolo 26, in tema di chiusura dell'emergenza.
  Il termine per l'emanazione dell'ordinanza volta a favorire il rientro nell'ordinario viene ridotto da 30 a 10 giorni prima della scadenza dello stato di emergenza. Viene altresì precisato che l'emanazione spetta al Capo del Dipartimento della protezione civile e che la finalità di tale ordinanza è quella di disciplinare il subentro dell'ente locale territorialmente competente in via ordinaria a coordinare gli interventi di ripristino e di ricostruzione conseguenti all'evento, che si rendono necessari successivamente alla scadenza del termine di durata dello stato di emergenza (comma 1). Per tali ordinanze viene anche ampliata la facoltà derogatoria, non essendo più previsto l'obbligo di conformarsi ai principi generali dell'ordinamento giuridico e alle norme dell'Unione europea, mentre non si riproducono le disposizioni sulla possibilità di riduzione di termini analiticamente individuati e di rimodulazione del piano degli interventi.
  Il nuovo testo del comma 2 dell'articolo 26 affida a tale ordinanza la chiusura della contabilità speciale intestata al Capo del Dipartimento della protezione civile e delle contabilità speciali intestate ai commissari delegati, laddove istituiti, a meno che non si tratti di sindaci dei comuni colpiti dall'emergenza. Una volta terminata la fase dell'emergenza vera e propria, viene previsto il trasferimento di pieni poteri per il ripristino e la ricostruzione ai sindaci dei comuni colpiti, ivi compresa l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità nelle forme e con i poteri previsti dal testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità.
  Le norme da ultimo richiamate sono accomunate dalla idea – esplicitata nella relazione illustrativa – secondo cui «affidare la gestione ai sindaci, muniti ovviamente di poteri in deroga su specifiche Pag. 65materie, consente di metterla (l'emergenza) in capo ai soggetti che meglio di chiunque altro conoscono i territori e le loro peculiarità, permettendo di adottare iniziative specifiche differenziate che possano tenere nel debito conto tali particolarità, secondo una logica di concretezza e di speditezza che nessun altro potrebbe garantire in modo simile».
  Segnalo che nel testo vigente si consente di autorizzare il soggetto titolare della contabilità speciale a proseguire nella gestione della medesima contabilità in qualità di autorità ordinariamente competente fino alla scadenza dell'eventuale proroga.
  Da ultimo, si introduce una ampia disciplina al comma 3 dell'articolo 26, che ricalca, in buona parte, quella prevista dall'articolo 27, comma 4, che rimane sostanzialmente immutato (ad eccezione della modifica di un termine temporale) finalizzata a disciplinare, ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, la rendicontazione di entrate e spese per gli interventi affidati a sindaci e commissari delegati, entro il quarantacinquesimo giorno dalla chiusura di ciascun esercizio e dal termine della gestione o del loro incarico.
  Rispetto alla disciplina attuale si prevede che i rendiconti siano trasmessi alla Ragioneria generale dello Stato, all'Ufficio del bilancio per il riscontro di regolarità amministrativa e contabile nonché al Dipartimento della protezione civile, alle Camere per l'invio alle competenti Commissioni parlamentari e al Ministero dell'interno, oltre a essere pubblicati nel sito internet istituzionale, all'ISTAT e alla competente sezione regionale della Corte dei conti.
  L'articolo 4 introduce un nuovo articolo 26-bis del Codice, rubricato «ricostruzione». Si prevede che alla scadenza dello stato di emergenza è disposto il trasferimento ai sindaci dei comuni colpiti dall'evento emergenziale di tutte le funzioni relative alle attività di ripristino e di ricostruzione pubblica e privata. Viene altresì stabilito che, per tali fini, i sindaci hanno facoltà di provvedere all'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità nelle forme e con i poteri previsti dal testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità.
  La riscrittura dell'articolo 27, che disciplina le contabilità speciali, fa registrare modifiche molto limitate.
  Una prima modifica (che si rinviene al comma 2) intende precisare che le contabilità speciali oggetto di disciplina sono quelle intestate al Capo del Dipartimento della protezione civile e quelle eventualmente intestate ai commissari delegati.
  Una seconda modifica eleva da 40 a 45 giorni il termine (decorrente dalla chiusura di ciascun esercizio e dal termine della gestione o dell'incarico) entro il quale i commissari delegati titolari di contabilità speciali devono presentare il rendiconto di tutte le entrate e di tutte le spese riguardanti gli interventi di cui coordinano l'attuazione.
  Una terza modifica risiede nella soppressione dei commi 9, 10 e 11 che non disciplinano le contabilità speciali.
  Il Capo II della proposta di legge non riguarda la fase emergenziale e gli interventi di ricostruzione, ma reca disposizioni per agevolare la ripresa economica e produttiva nei territori colpiti.
  L'articolo 6, al fine di evitare fenomeni di spopolamento dei territori in cui si sono verificati eventi calamitosi di rilievo nazionale, riconosce in favore dei medesimi una moratoria decennale sulla riorganizzazione dei servizi essenziali prevista da norme di legge in funzione della densità abitativa degli enti locali interessati.
  L'articolo 7 reca misure a sostegno dei lavoratori colpiti nella loro attività lavorativa dall'evento calamitoso, tra le quali la concessione di un'indennità che viene diversamente e dettagliatamente declinata con riguardo alle diverse tipologie lavorative. La disposizione precisa che il riconoscimento di tale indennità avviene nel rispetto della normativa dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato e che è erogata dall'INPS.
  I commi da 5 a 7 semplificano le procedure per il ricorso alla cassa integrazione guadagni ampliandone i tempi di durata.Pag. 66
  L'articolo 8 elenca, al comma 1, le agevolazioni che possono essere concesse, a seguito della deliberazione dello stato di emergenza, a favore delle imprese che presentano rilevanti difficoltà finanziarie ai fini della continuazione delle attività produttive e del mantenimento dei livelli occupazionali. Anche tale articolo richiama il rispetto della normativa dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato.
  Per taluni benefici elencati, quali i finanziamenti agevolati a tasso zero per il ripristino delle attività economiche già presenti nei territori colpiti e per sostenere la nascita nei medesimi territori di nuove realtà imprenditoriali, sono indicate le percentuali di copertura dell'investimento ammesse a beneficio a seconda che sia destinato al riavvio delle attività economiche, alla nascita di nuove imprese, alla riconversione industriale, ovvero all'acquisto di beni strumentali
  Il comma 2 demanda l'attivazione delle misure di sostegno e l'individuazione delle relative coperture finanziarie, nonché dei criteri e modalità di erogazione a successivi provvedimenti legislativi, da adottare tenuto conto anche della gravità dell'evento calamitoso e del suo impatto sul tessuto economico-sociale.
  Infine, l'articolo 9 prevede l'istituzione di zone franche urbane nel territorio dei comuni colpiti dall'evento calamitoso, i cui benefici sono riconosciuti alle imprese di nuova apertura e a quelle insediate nei territori successivamente colpiti dagli eventi calamitosi.