ALLEGATO 1
Documento di economia e finanza 2019 (Doc. LVII, n. 2)
PARERE APPROVATO
La II Commissione,
esaminato, per le parti di competenza, il provvedimento in oggetto;
rilevato che:
il Consiglio europeo con la raccomandazione n. 2 per il 2018 , riprendendo sostanzialmente quanto già previsto nella omologa raccomandazione per il 2016 e 2017, invita l'Italia a «ridurre la durata dei processi civili in tutti i gradi di giudizio, facendo rispettare le norme di disciplina procedurale, incluse quelle già prese in considerazione dal legislatore», nonché ad «aumentare l'efficacia della prevenzione e repressione della corruzione riducendo la durata dei processi penali e attuando il nuovo quadro anticorruzione»;
nel Programma nazionale di riforma 2019 (PNR), è inserita una serie di azioni strategiche concernenti il processo civile, il processo penale, la lotta alla corruzione e il sistema penitenziario. Tali azioni sono dirette a rendere complessivamente più efficiente il «sistema giustizia»;
in particolare, per quanto concerne il processo civile, nel PNR 2019 è prefigurato un ambizioso intervento normativo, diretto a semplificare il rito civile e ad accelerare i tempi di definizione dei processi;
parimenti, tra le azioni strategiche contemplate dal PNR, figura anche la riforma del processo penale, con l'obiettivo di assicurare la ragionevole durata del processo e di rafforzare le garanzie difensive;
sono, inoltre, previsti interventi diretti a migliorare le condizioni e il funzionamento del sistema penitenziario, al fine di realizzare un processo di riqualificazione che permetta di superare le carenze strutturali delle carceri e di contrastare l'emergenza del sovraffollamento, nonché misure dirette a contrastare, sul fronte della lotta alle mafie e alle organizzazioni criminali, i fenomeni di illecita accumulazione di ricchezze e capitali;
preso favorevolmente atto degli interventi già previsti dalla legge di bilancio 2019, consistenti sia nel reclutamento di nuovo personale amministrativo non dirigenziale, sia nella riqualificazione di quello già in servizio;
valutato altresì con favore il previsto ampliamento della dotazione organica della magistratura ordinaria, incrementata di 600 unità, così come il previsto reclutamento, nel triennio 2019-2021, di nuovi magistrati;
condivise, infine, le misure adottate dall'Esecutivo nell'ambito della lotta alla corruzione, relativamente alla quale la Commissione europea, nel Country Report del 27 febbraio 2019, ritiene significativi i progressi compiuti dall'Italia, in particolare attraverso l'approvazione della legge n. 3 del 2019 (c.d. Spazzacorrotti),
esprime
PARERE FAVOREVOLE.
Pag. 46ALLEGATO 2
Documento di economia e finanza 2019 (Doc. LVII, n. 2).
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE
La II Commissione,
esaminato, per le parti di propria competenza, il Documento di economia e finanza 2019 (Doc. LVII, n. 2 o e Allegati),
premesso che:
il Documento di economia e finanza 2019 certifica il fallimento della politica economica del Governo, riconoscendo ufficialmente un insuccesso largamente previsto già nello scorso autunno;
il Documento, infatti, stima una crescita tendenziale del Pil che precipita allo 0,1 per cento rispetto all'1,5 per cento della Nota di aggiornamento del settembre 2018 e all'1 per cento della successiva revisione del quadro macroeconomico presentata a dicembre;
gli andamenti dell'economia reale e dell'occupazione che, da maggio 2018 a febbraio 2019, ha registrato la perdita di oltre 116.000 posti di lavoro, sono il frutto di errori di politica economica commessi da un Governo che, invece di predisporre una ampia e complessiva strategia di sviluppo, ha scommesso tutto su un decreto-legge i cui effetti sul mercato del lavoro sono molto controversi e, soprattutto, sulle due misure della Legge di bilancio, la cosiddetta «Quota 100» e il Reddito di cittadinanza, che, come il DEF stesso riconosce, hanno effetti pressoché nulli sulla crescita;
nel 2019 l'Italia sarà il paese che crescerà meno tra quelli occidentali e anche negli anni successivi la stima di crescita, seppur ottimistica, si mantiene su livelli estremamente bassi;
per tornare su un sentiero di crescita sostenuta, occorre dare avvio a una diversa politica economica e sociale;
con riferimento all'ambito di interesse della II Commissione, si rileva che la Commissione europea, nella relazione per Paese relativa all'Italia del 27 febbraio 2019, ha riconosciuto che, per quanto riguarda il processo civile, nel complesso, le riforme passate stanno iniziando a incidere positivamente sulla durata dei processi nei gradi di giudizio superiori;
dal punto di vista organizzativo, nella scorsa legislatura, è stato rafforzato il personale amministrativo, riequilibrandolo rispetto al numero di magistrati. Nel triennio 2017-2019, inoltre, il settore giustizia bandendo nuovi concorsi o attingendo a graduatorie valide può già reclutare ulteriori mille amministrativi (in ruoli non dirigenziali) con contratto a tempo indeterminato. Tali ingressi andavano ad aggiungersi all'assunzione straordinaria di altri 1.000 assistenti giudiziari prevista dal decreto sul processo amministrativo telematico approvato in agosto; si è poi attuato l'Ufficio per il Processo anche nell'ambito del Processo amministrativo, dopo la positiva esperienza in ambito civile. Il PCT ha inoltre velocizzato enormemente i tempi di emissione dei decreti ingiuntivi telematici: si parla di risultati che viaggiano intorno a 48 milioni di euro risparmiati e di un notevole recupero di efficienza anche in termini di tempi;
l'introduzione del processo telematico è stato ampiamente avviato dal precedente Governo, che si è speso per il conseguimento dell'obiettivo in termini Pag. 47normativi, organizzativi e di progettazione (sta proseguendo il processo di digitalizzazione nei tribunali si è allargato il Processo civile telematico presso la Corte di Cassazione e si sono allineati i cantieri di lavoro che riguardano il Processo amministrativo telematico, il Processo penale telematico, il Processo contabile telematico, il Processo tributario telematico);
per aggredire la problematica della durata complessiva dei procedimenti civili, per limitare gli abusi del processo e garantire un funzionamento più efficiente dei tribunali, il PNR prevede il raggiungimento dell'obiettivo di efficientamento del processo civile entro il 2019 mediante l'adozione di un disegno di legge delega di riforma complessiva del codice di procedura civile di cui, ad oggi, non vi è traccia, ma che comunque non va ritenuta una priorità in re ipsa: senza le adeguate misure organizzative, infatti, senza adeguati investimenti in risorse finanziarie per la formazione, e con questo continuo «stop and go» rispetto alle riforme e ai modelli che di volta in volta vengono introdotti, la giustizia civile non riceverà mai il necessario impulso per il suo migliore funzionamento;
nell'area dell'ordinamento civile, infatti, alcune significative innovazioni erano state dedicate al processo di esecuzione: i tempi della giustizia civile rappresentano infatti uno dei grandi problemi dell'intera organizzazione giudiziaria; con il medesimo intento si era inciso anche sulle procedure concorsuali, sperimentando soluzioni innovative atte a scongiurare soluzioni meramente liquidatorie dell'impresa e per assicurare ai creditori le più alte possibilità di realizzazione dei loro diritti, mediante l'introduzione di una maggiore concorrenza nelle procedure di concordato preventivo (il riferimento è al decreto-legge n. 83 del 2015 e al decreto-legge n. 59 del 2016); con riferimento alle riforme e agli interventi citati è evidente che si trattava di processi di trasformazione lunghi e complessi, che necessitano di un intervento massivo in termini di energie e risorse finanziarie, che ora si rischia vengano interrotti, con l'effetto di ritornare alla casella di partenza;
rilevato che:
sul fronte organizzativo, il PNR si limita a sottolineare la centralità degli interventi sul personale e l'importanza di perseguire l'obiettivo della copertura e dell'ampliamento delle piante organiche nonché della riqualificazione del personale in servizio senza l'indicazione di nuove misure in tal senso;
per quanto concerne la giustizia penale, che non assicura ancora la ragionevole durata del processo, il PNR sottolinea la necessità di una riforma del processo penale e, anche in questo caso, non esiste ancora alcun atto concreto;
in attesa di ipotetici futuri provvedimenti, gli unici fatti concreti che si rilevano sono i tagli effettuati dalla legge di bilancio 2019 al Fondo per l'attuazione della riforma del processo penale (Riforma del processo penale, legge n. 103/2017, cosiddetta «riforma Orlando») e una riforma della prescrizione, inserita impropriamente all'interno della cosiddetta legge «spazzacorrotti», e che entrerà irragionevolmente in vigore nel 2020;
sempre sul tema della prescrizione, si è deliberatamente omesso di ricordare che un'ampia riforma della prescrizione è già stata compiutamente portata a termine nella scorsa legislatura all'interno della già citata riforma del processo penale, con l'obiettivo principale di limitare l'estinzione dei reati per prescrizione;
la nuova disciplina della prescrizione, introdotta con la legge «spazzacorrotti», non ha atteso neanche gli esiti della precedente riforma, i cui effetti saranno apprezzabili solo per i fatti commessi dopo l'entrata in vigore della legge;
tra l'altro, con la nuova riforma della prescrizione, a sistema giudiziario invariato, non può inoltre escludersi che i gradi di giudizio successivi al primo, alla fine del quale la prescrizione si sospende in via definitiva, si svolgano più lentamente Pag. 48che in passato, venendo meno uno dei principali fattori che determinano, di norma, un'accelerazione dei tempi di definizione dei processi, legato al pericolo di prescrizione del reato. Il rischio di un effettivo allungamento dei processi, causato da questa scellerata riforma della prescrizione, avrà certamente importanti ricadute non solo sugli imputati ma anche sulla posizione delle vittime di reato, che dovranno attendere anni prima che si chiuda il processo;
sul piano dell'ordinamento penale la spinta europea nella scorsa legislatura si era rivelata molto utile per accrescere il corredo delle garanzie processuali per imputato e vittime: va ricordato, tra le altre misure, il decreto legislativo n. 212 del 2015 di attuazione della direttiva in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato, la legge europea istitutiva del Fondo a beneficio delle vittime di reati intenzionali violenti, di attuazione di una direttiva europea del 2004, il decreto legislativo n. 101 del 2014 di recepimento dell'informazione nei procedimenti penali, il decreto legislativo n. 32 del 2014 sul diritto all'interprete; va ricordata l'introduzione dell'istituto della messa alla prova per gli adulti, e, inoltre, con la legge 23 giugno 2017, n. 103, recante modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario, si era introdotta una riforma sistematica dell'ordinamento penitenziario, a quarantadue anni dalla sua approvazione, che prevedeva una serie di criteri e principi direttivi in materia di esecuzione penale, di percorso controllato e orientato verso il ritorno alla società, si trattava di una riforma necessaria e che è stata richiesta dall'Europa, volta a prevenire la recidiva, che nel nostro Paese continua a permanere tra le più alte d'Europa, che sarebbe intervenuta sempre dopo una valutazione del magistrato di sorveglianza e che escludeva da essa i detenuti al 41-bis, per reati di mafia e di quelli per reati di terrorismo: la maggioranza in nuce tra i primissimi atti ha ritenuto di doverla bloccare;
le misure alternative sono tali non perché alternative alla pena, ma perché alternative alla detenzione inframuraria, che si è rivelata nel tempo, anche per l'eccesso di popolazione detenuta, inadeguata a soddisfare i molti bisogni trattamentali e quindi a contenere il rischio della recidiva, che è il vero problema nascosto dietro la formula «certezza della pena»;
il principio che ha connotato l'azione riformatrice dei Governi della precedente legislatura che si vede seriamente minacciato da un ritorno ad un passato che in realtà la nostra civiltà giuridica non ha realmente mai conosciuto, va rintracciato proprio in un recupero di efficienza che si coniuga ed integra con l'attenzione alle garanzie, il che ha valso al nostro Paese l'indicazione da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa come un modello da seguire per gli ordinamenti che devono affrontare il tema del sovraffollamento;
nel corso del 2018, in coincidenza con i primi mesi del suo mandato, il Governo si è mosso invece, in materia di giustizia, in direzione diametralmente opposta rispetto ai Governi della precedente legislatura, intraprendendo un'azione di sostanziale smantellamento delle riforme realizzate, nonché neutralizzando quelle ancora in stato di completamento, ostacolandone o addirittura vanificandone la piena attuazione;
uno dei grandi nemici individuati dal patto di governo tra Lega e Movimento 5 Stelle appare sicuramente la finalità rieducativa della pena, come se in questa risiedesse la madre di tutti i mali: si torna indietro ad una concezione vecchia di cinquant'anni, ad un sistema concepito esclusivamente per rispondere a mere istanze di custodia: strutture edilizie, modalità di organizzazione, atteggiamento «necessario» degli operatori, tutto finalizzato solo a «gestire» il recluso per forgiare solo un «buon detenuto», invece che offrire a chi ha sbagliato, oltre alla giusta afflizione commisurata al male causato, Pag. 49anche l'opportunità, di riscattarsi per divenire un «buon cittadino»; a questo si è andata aggiungendo, con il crescere del senso di insicurezza percepito dalla collettività, una strumentalizzazione securitaria dell'esecuzione penale;
il Governo intende infatti intervenire sul problema carceri solo facendo leva sull'edilizia penitenziaria, distraendo risorse dal Fondo per l'attuazione della riforma del processo penale e per l'ordinamento penitenziario appena varata e della quale si aspettano i tempi tecnici necessari per valutarne gli effetti;
sul versante della sicurezza pubblica il PNR nulla aggiunge di nuovo rispetto alle principali misure già adottate;
tra le azioni che il Governo dice di voler perseguire sul versante della sicurezza pubblica, vi è la lotta contro le mafie e le organizzazioni criminali, riconoscendo come essenziale l'aggressione alle ricchezze illecitamente accumulate;
non si capisce però come possa essere perseguito questo obiettivo quando è stato lo stesso governo a mettere a rischio i beni sottratti alla mafia;
si ricorda, a tal proposito, che il cosiddetto Decreto Sicurezza ha modificato il codice antimafia sulla gestione dei beni confiscati alla mafia prevedendo l'ampliamento della platea dei possibili acquirenti e la possibilità di venderli al miglior offerente. Il Governo ha deciso infatti di abbandonare il principio seguito in questi anni per cui i beni sottratti dalla mafia alla comunità devono tornare alla comunità, con una funzione sociale certa. E così facendo ha deliberatamente voluto che i beni messi all'asta corrano il serio rischio di essere venduti a prezzi svalutati e che, altresì, il loro acquisto possa essere realizzato da componenti di quella «area grigia», composta da professionisti, imprenditori, faccendieri, che agisce formalmente nella legalità, ma in realtà opera per la riuscita di operazioni commerciali e finanziarie capaci di riciclare il danaro sporco e di provenienza illecita (es. evasione fiscale, truffe, frodi),
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PARERE CONTRARIO.