ALLEGATO
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (C. 1550 Governo, approvato dal Senato).
PARERE APPROVATO
Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1550 e rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità di contenuto:
il decreto-legge, originariamente composto da 12 articoli, risulta incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 28 articoli complessivi; in termini di commi si è passati dai 39 commi iniziali a 152 commi complessivi; il provvedimento appare riconducibile, sulla base del preambolo, a tre distinte finalità, in vero di portata assai ampia: quella di adottare misure di semplificazione in materia di impresa e lavoro; quella di superare criticità riscontrate nella realtà sociale quali il sovraffollamento delle strutture carcerarie e la carenza di medici di medicina generale e di dirigenti scolastici; quella di modernizzare l'azione pubblica e informatizzare i rapporti tra cittadini, imprese e amministrazioni pubbliche;
merita segnalare che, richiamando tali finalità, la Presidenza del Senato, nella seduta del 28 gennaio 2019, ha ritenuto non ammissibili al voto in Assemblea 62 degli 85 emendamenti approvati in sede referente dalle Commissioni riunite Affari costituzionali e Lavori pubblici;
destano comunque perplessità, sotto il profilo della riconducibilità alle finalità del provvedimento e al contenuto del testo originario, alcune norme inserite nel corso dell'iter: si tratta in particolare delle disposizioni di cui al comma 8-bis dell'articolo 1 e all'articolo 11-sexies in materia di regime fiscale degli enti del terzo settore; all'articolo 1-bis in materia di definizione agevolata dei carichi affidati agli agenti della riscossione; al comma 2 dell'articolo 9-bis in materia di esonero dall'obbligo di fatturazione elettronica; ai commi da 3 a 6 dell'articolo 9-bis in materia di limiti per la spesa farmaceutica; al comma 2-bis dell'articolo 11 concernente uno specifico concorso per assunzioni di agenti della polizia di Stato; ai commi da 11 a 15 dell'articolo 11-bis in materia di contrasto all'evasione IVA nelle transazioni commerciali on-line; all'articolo 11-ter in materia di piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee e all'articolo 11-quater in materia di concessioni di grandi derivazioni idroelettriche;
nel provvedimento, è inoltre confluito il contenuto di due decreti-legge in corso di conversione, il decreto-legge n. 143 del 2018, attualmente all'esame della Camera (disegno di legge C. 1478), recante disposizioni urgenti in materia di autoservizi pubblici non di linea e il decreto-legge n. 2 del 2019, attualmente all'esame del Senato (disegno di legge S. 1002), recante misure urgenti e indifferibili per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali forensi (si tratta, rispettivamente, degli articoli 10-bis e 11-quinquies);
per quel che concerne il rispetto del requisito dell'immediata applicabilità delle norme contenute nei decreti-legge, di cui Pag. 10all'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 39 commi originari, 5 rinviano a provvedimenti successivi; dei 152 commi complessivi 12 rinviano a provvedimenti successivi;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
andrebbe approfondita la chiarezza della formulazione di alcune disposizioni; in particolare, il comma 2 dell'articolo 4 sostituisce l'articolo 560 del codice di procedura civile in materia di custodia dei beni pignorati, senza tuttavia procedere al necessario coordinamento con l'articolo 587 del medesimo codice, che richiama il testo precedente alla modifica; il comma 3 dell'articolo 7 prevede che il programma dei lavori di edilizia penitenziaria sia approvato con decreto del Ministro della giustizia adottato d'intesa col Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta del Capo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria; al riguardo si ricorda che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente della Camera del 20 aprile 2001 precisa, al paragrafo 4, lettera p), che «nel caso di procedure volte a consentire una manifestazione concorde di volontà da parte di più soggetti pubblici, sono usati, a seconda dei casi: 1) il termine «intesa» per le procedure tra soggetti appartenenti a enti diversi (ad esempio, tra Stato, regioni ed altri enti territoriali); 2) il termine «concerto» per le procedure tra più soggetti appartenenti allo stesso ente (ad esempio, tra diversi Ministri)»; nel caso in esame si dovrebbe quindi fare riferimento al «concerto» e non all’«intesa»; il comma 1 dell'articolo 10-bis fa riferimento a «area metropolitana» anziché, come appare preferibile ai sensi del quadro normativo vigente, alla «città metropolitana»; il comma 3 dell'articolo 11-bis prevede, con espressione impropria e non adeguata a un testo legislativo, che a un tavolo tecnico-politico da costituirsi presso il Ministero dell'economia e delle finanze partecipino «tecnici» dei dipartimenti del Tesoro e della Ragioneria generale dello Stato;
andrebbe approfondita, alla luce del paragrafo 4, lettera m), della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, l'opportunità dell'utilizzo, all'articolo 8-ter, dell'espressione inglese smart contract;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
alcune disposizioni del provvedimento modificano norme da poco entrate in vigore: si tratta in particolare del comma 8-bis dell'articolo 1, che modifica la disciplina fiscale degli enti del terzo settore contenuta all'articolo 1, commi 34 e 52, della legge n. 145 del 2018 (Legge di bilancio per il 2019), dell'articolo 1-bis, che modifica la definizione agevolata dei carichi affidati agli agenti della riscossione recata dall'articolo 3 del decreto-legge n. 119 del 2018; del comma 1 dell'articolo 9-bis che intervengono sulle disposizioni in materia di personale del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 1, commi 365 e 687 della citata legge n. 145 del 2018; del comma 2 del medesimo articolo 9-bis che modifica le disposizioni in materia di esonero dall'obbligo di fatturazione elettronica di cui all'articolo 10-bis del citato del decreto-legge n. 119 del 2018; del comma 7 dell'articolo 11-bis, che interviene sulle disposizioni in materia di rimborso delle anticipazioni di liquidità per gli enti territoriali di cui all'articolo 1, comma 855, della citata legge n. 145 del 2018;
altre disposizioni del provvedimento presentano un richiamo non appropriato delle diverse fonti normative; in particolare il comma 1-novies dell'articolo 3 abroga disposizioni recate da una fonte non legislativa (il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 187 del 2001 in materia di produzione e commercializzazione di sfarinati e paste Pag. 11alimentari); il comma 3-quinquies dell'articolo 6 rimanda in toto ad un regolamento ministeriale la determinazione di sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi in materia di iscrizione al registro elettronico nazionale per la tracciabilità dei rifiuti, in contrasto con la riserva, sia pure relativa, di legge in tale materia stabilita in via generale dall'articolo 1 della legge n. 689 del 1981 e confermata dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (si veda da ultimo la sentenza n. 4114 del 2016); il comma 1-bis dell'articolo 8 modifica la durata del mandato del Commissario straordinario per l'Agenzia digitale, attualmente stabilita con DPCM, attuando così una sorta di «rilegificazione» della materia; il comma 3 dell'articolo 8-bis modifica l'allegato B del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017 in materia di installazione di cabine per impianti tecnologici, in contrasto con il paragrafo 3, lettera e), della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi che prescrive di non ricorrere all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge;
il nuovo comma 3 dell'articolo 3 della legge n. 21 del 1992, come sostituito dalla lettera b) del comma 1 dell'articolo 10-bis, prevede che sia possibile per il vettore disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima Provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del Comune che ha rilasciato l'autorizzazione, previa comunicazione ai Comuni predetti, salvo diversa intesa raggiunta in Conferenza unificata entro il 28 febbraio 2019; al riguardo, come già segnalato in occasione dell'esame del disegno di legge C. 1478 di conversione del decreto-legge n. 143 del 2018, si rileva che appare singolare che a quanto stabilito dalla norma primaria si possa in futuro derogare con atto di tipo non legislativo, sia pure in una materia, quella del trasporto pubblico locale, che risulta di competenza residuale delle regioni e nella quale, pertanto, l'intervento dello Stato, pur giustificato alla luce della competenza esclusiva statale e «trasversale» a diversi ambiti materiali in materia di «tutela della concorrenza» e dei principi del diritto dell'Unione europea in materia di concorrenza, richiede forme consistenti di coinvolgimento delle regioni; occorrerebbe pertanto individuare una formulazione idonea a garantire, da un lato, il coinvolgimento delle regioni, e, dall'altro lato, il rispetto dell'attuale sistema delle fonti; al riguardo si potrebbe ad esempio ipotizzare di inserire nel testo la previsione che il contenuto dell'eventuale intesa dovrà comunque essere recepito con apposito provvedimento legislativo;
il comma 9 dell'articolo 11-ter modifica la misura dei canoni per le concessioni di idrocarburi senza tuttavia novellare la normativa vigente in materia (il decreto legislativo n. 625 del 1996), in contrasto con il paragrafo 3, lettera a), della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, che prescrive di privilegiare la tecnica della novella;
il provvedimento, nel testo presentato al Senato, non risultava corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), nemmeno nella forma semplificata consentita dall'articolo 10 del regolamento in materia di AIR di cui al DPCM n. 169 del 2017; la relazione illustrativa non dà conto della sussistenza delle ragioni giustificative dell'esenzione dall'AIR previste dall'articolo 7 del medesimo regolamento;
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debba essere rispettata la seguente condizione:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
provvedano le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, ad aggiungere in fine dell'articolo 10-bis, comma 1, lettera b), capoverso 3, le parole: «e da recepire con apposito provvedimento legislativo»;
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valutino le Commissioni di merito l'opportunità di approfondire, per le ragioni esposte in premessa:
la formulazione degli articoli 4, comma 2; 7, comma 3; 10-bis, comma 1; 11-bis, comma 3;
l'opportunità dell'utilizzo di espressioni straniere all'articolo 8-ter;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa:
l'opportunità di modificare le disposizioni di cui agli articoli 1, comma 8-bis; 1-bis; 9-bis, commi 1 e 2, 11-bis, comma 7, entrate in vigore da pochi giorni o da poche settimane;
la necessità di approfondire l'appropriatezza nell'uso delle fonti normative delle disposizioni di cui agli articoli 3, comma 1-novies; 6, comma 3-quinquies; 8, comma 1-bis e 8-bis, comma 3;
l'opportunità di riformulare in termini di novella del decreto legislativo n. 625 del 1996 le disposizioni di cui all'articolo 11-ter, comma 9.
Il Comitato raccomanda infine quanto segue:
abbia cura il Legislatore di volersi attenere alle indicazioni di cui alle sentenze della Corte Costituzionale n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014 in materia di decretazione d'urgenza, evitando «la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei»