CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 30 gennaio 2019
134.
XVIII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Ambiente, territorio e lavori pubblici (VIII)
ALLEGATO

ALLEGATO 1

Ratifica ed esecuzione dell'Accordo transattivo fra il Governo della Repubblica italiana e la Comunità europea dell'energia atomica sui princìpi governanti le responsabilità di gestione dei rifiuti radioattivi del sito del Centro comune di ricerca di Ispra, con Appendice, fatto a Bruxelles il 27 novembre 2009. C. 1394 Governo.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

  La VIII Commissione,
   esaminato, per le parti di competenza, il disegno di legge C. 1394 Governo recante Ratifica ed esecuzione dell'Accordo transattivo fra il Governo della Repubblica italiana e la Comunità europea dell'energia atomica sui principi governanti le responsabilità di gestione dei rifiuti radioattivi del sito del Centro comune di ricerca di Ispra, con Appendice, fatto a Bruxelles il 27 novembre 2009;
   evidenziato che esso rappresenta l'esito di una lunga e complessa trattativa sulla ripartizione dei rispettivi oneri tra l'Italia e l'Euratom per la disattivazione e lo smantellamento delle strutture, nonché la gestione dei rifiuti radioattivi presenti nel Centro comune di ricerca di Ispra, concluso, con l'assunzione da parte dell'Italia, del compito di disattivazione dell'impianto, cui dovrà conseguire il rilascio del sito esente da vincoli di natura radiologica;
   richiamate le parti dell'Accordo riferite al conferimento dei rifiuti al Deposito nazionale, fase nella quale si terrà conto della classificazione dei rifiuti radioattivi, prevista dal decreto del Ministro dell'ambiente del 7 agosto 2014, e dei criteri di accettazione dei rifiuti (WAC), definiti al punto 3;
   segnalato che l'Accordo, sottoscritto nel 2009, prevede che il suddetto conferimento sia effettuato entro il 2028 e che, ove a quella data non fosse disponibile il Deposito nazionale, la proprietà dei rifiuti nucleari oggetto dell'accordo sia trasferita al Governo italiano,
   rilevato che tale termine potrebbe risultare eccessivamente stringente e che dunque potrebbe essere opportuno aprire su di esso una nuova fase negoziale ovvero avvalersi dello strumento dei «contratti specifici» di cui al punto 4 dell'Accordo,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE.

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ALLEGATO 2

Princìpi generali in materia di rigenerazione urbana nonché di perequazione, compensazione e incentivazioni urbanistiche. C. 113 Morassut.

NOTA DEPOSITATA DAL RELATORE MORASSUT

  La proposta di legge di cui la Commissione avvia l'esame, che si compone di sei articoli, persegue la finalità di dettare alcuni principi generali in materia di strumenti di pianificazione urbanistica, fornendo in particolare una disciplina di principio a livello nazionale degli istituti della perequazione, della compensazione e dell'incentivazione urbanistica volta a favorire il superamento della centralità dello strumento del piano regolatore generale e ad anticipare alcune linee di una più complessiva riforma organica della legge urbanistica nazionale (Legge n. 1150 del 1942) in grado di porre rimedio alle stratificazioni normative succedutesi nel tempo e di assecondare le esigenze di trasformazione urbana e territoriale, anche al fine di evitare ulteriore consumo di suolo.
  L'articolo 1 prevede che, nelle more dell'adozione di una normativa quadro in materia di governo del territorio, la legge, nel rispetto dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, detta principi fondamentali al fine di garantire l'efficacia delle leggi regionali in materia di governo del territorio e la piena applicazione degli istituti della perequazione, della compensazione e delle incentivazioni urbanistiche, ai quali sono poi più specificamente dedicati gli articoli 3 e 4 della proposta di legge.
  Al riguardo, ricorda che, come affermato nella giurisprudenza amministrativa, lo strumento della perequazione, «sebbene non contemplato a livello di legislazione nazionale, è stato progressivamente introdotto dalle legislazioni regionali cui è affidata la disciplina del territorio e persegue l'obiettivo di eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria, in particolare dalla zonizzazione e dalla localizzazione diretta degli standards, quanto meno all'interno di ambiti di trasformazione, creando le condizioni necessarie per agevolare l'accordo fra i privati proprietari delle aree incluse in essi e promuovere l'iniziativa privata». Nelle legislazioni regionali si rinvengono numerose definizioni di perequazione urbanistica e la perequazione si sta diffondendo nella pianificazione urbanistica come soluzione pratica alla crisi del piano generale pubblicistico basato sull'esproprio e come strumento per rendere praticabile un interesse pubblico coinvolgendo positivamente soggetti privati.
  Quanto al concetto di compensazione, esso è strettamente collegato a quello di perequazione. Il meccanismo di compensazione rappresenta, infatti, un metodo alternativo a quello classico dell'esproprio, che acquisisce terreni privati dietro la corresponsione di un indennizzo ai proprietari. Mediante questo meccanismo, si assegnano dei diritti edificatori privati a tutte le aree sottoposte a trasformazione, in cambio della cessione gratuita dei terreni per il verde e i servizi. Così facendo, si garantiscono gli standard senza ricorrere al meccanismo dell'esproprio (dai tempi lunghissimi e dai costi pubblici molto alti).
  L'articolo 2, comma 1, introduce – seguendo un modello già introdotto in diverse legislazioni regionali – i seguenti tre livelli di pianificazione locale, comunale Pag. 103o intercomunale, affidandone la disciplina di dettaglio alle regioni: la pianificazione strutturale, relativa all'intero territorio comunale o intercomunale; la pianificazione operativa, relativa alle trasformazioni urbanistiche di rilievo; la pianificazione regolamentare, relativa ai sistemi insediativi esistenti, alle zone agricole e alle zone non soggette a trasformazione urbanistica.
  Il comma 2 stabilisce che le componenti operativa e regolamentare della pianificazione possono essere oggetto di uno solo o di distinti strumenti di pianificazione.
  La disposizione sembra pertanto voler precisare che le componenti operativa e regolamentare non costituiscono nuove tipologie di strumenti di pianificazione urbanistica bensì logiche pianificatorie di diversa intensità ed efficacia conformativa suscettibili di informare trasversalmente i contenuti degli strumenti di pianificazione già previsti dall'ordinamento (piano territoriale di coordinamento, piano regolatore generale, piani particolareggiati esecutivi, ecc.).
  Ai sensi del comma 3, nella componente strutturale della pianificazione locale: sono recepiti i vincoli ricognitivi previsti da leggi e piani di settore (ad esempio, i vincoli idrogeologici, i vincoli paesaggistici ecc.) e possono essere individuati altri valori territoriali meritevoli di tutela, anche ai fini della eventuale proposta agli enti competenti per il riconoscimento di ulteriori vincoli; sono indicate le scelte di assetto del territorio e di tutela dell'ambiente, nonché le principali trasformazioni urbanistiche e le necessarie dotazioni infrastrutturali, perseguendo gli obiettivi del contenimento dell'uso del suolo non urbanizzato, della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente e del rinnovo urbano.
  In merito alla finalità del contenimento dell'uso del suolo non urbanizzato, prevista dal provvedimento in esame tra gli obiettivi della componente strutturale della pianificazione, occorre ricordare che è in corso presso le Commissioni riunite 9a Agricoltura e 13a Territorio, ambiente, beni ambientali del Senato l'esame in sede referente di due abbinati disegni di legge di iniziativa parlamentare in materia di riduzione del consumo di suolo, nel corso del quale si sta procedendo ad un ciclo di audizioni informali. Pur trattandosi di provvedimenti che non si occupano degli strumenti urbanistici oggetto della proposta di legge in esame, sarà pertanto opportuno valutare le modalità di un coordinamento tra i due procedimenti al fine di pervenire a soluzioni coerenti e non contraddittorie.
  Ai sensi del citato comma 3, nella componente strutturale della pianificazione sono altresì indicati gli aspetti relativi alle scelte fondamentali relative al sistema insediativo, alle infrastrutture da tutelare e valorizzare e ai carichi insediativi minimi e massimi da rispettare in sede di pianificazione operativa e sono indicate le regole generali della perequazione, della compensazione e delle incentivazioni urbanistiche di cui al successivo articolo 3 e le relative modalità applicative.
  Il comma 4 prevede che le previsioni della componente strutturale della pianificazione non hanno efficacia conformativa della proprietà e degli altri diritti reali a fini edificatori e non determinano alcuna condizione di edificabilità anche ai fini fiscali.
  Ai sensi del comma 5, alla componente operativa della pianificazione è attribuito il compito di individuare: in conformità alle previsioni della componente strutturale, le aree e gli interventi di trasformazione del territorio da promuovere in un arco temporale delimitato che non deve risultare superiore alla durata quinquennale del mandato del sindaco; trascorso tale termine senza che sia stata almeno stipulata la convenzione relativa all'intervento di trasformazione da effettuare, si prevede che le conformazioni edificatorie e gli eventuali vincoli ablativi perdano ogni efficacia; anche in relazione alle scelte relative alla programmazione delle opere pubbliche, gli interventi relativi alle necessarie dotazioni territoriali di opere e servizi, impostando i vincoli, anche ablativi, conseguenti a tale individuazione.Pag. 104
  Gli ambiti di competenza rimessi alla componente regolamentare della pianificazione sono individuati dal comma 6 nella disciplina dei tessuti urbani esistenti (ivi inclusi gli interventi, anche di completamento, in essi ammissibili), delle aree agricole da conservare e delle altre aree non interessate da trasformazioni urbanistiche.
  L'articolo 3 disciplina, sotto forma di principi fondamentali per la legislazione concorrente delle regioni, gli istituti della perequazione, della compensazione e delle incentivazioni urbanistiche.
  Il comma 1 stabilisce che la perequazione urbanistica trova applicazione in sede di attuazione delle previsioni della pianificazione operativa relativa alle aree di trasformazione, anche non contigue, per le quali è previsto il ricorso a piani o programmi urbanistici esecutivi, al fine di garantire un'equa ripartizione dei costi e degli oneri tra tutti i proprietari interessati all'edificabilità delle aree oggetto di conformazione, nonché per garantire il raggiungimento degli obiettivi di interesse pubblico, anche attraverso la cessione gratuita al comune di aree e di opere occorrenti per le dotazioni territoriali.
  Il comma 2 prevede che i proprietari delle aree, anche non contigue, oggetto di trasformazione sono chiamati ad associarsi, nelle forme previste dall'ordinamento civile, per proporre ai comuni i progetti dei programmi urbanistici esecutivi e per darvi attuazione dopo la loro approvazione. La disposizione aggiunge che, a tal fine, è sufficiente l'adesione dei proprietari che rappresentano la maggioranza assoluta del valore degli immobili compresi nell'area di trasformazione calcolato in base all'imponibile catastale. Viene, inoltre, disciplinata la procedura per l'eventuale adesione al programma degli altri proprietari non associati (comma 2, terzo, quarto e quinto periodo), che si articola in una serie di fasi destinate a concludersi, in caso di mancata adesione all'iniziativa da parte dei proprietari non aderenti, con l'espropriazione di questi ultimi a favore dei proprietari associati in consorzio.
  Il comma 3 riconosce ai comuni la facoltà di ricorrere all'istituto della compensazione e ad altre forme di incentivazioni urbanistiche ai fini, rispettivamente, di dare attuazione alle previsioni relative alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici (ossia degli standard urbanistici attualmente disciplinati dal DM 1444/1968) e di promuovere interventi di riqualificazione e rinnovo urbano e di edilizia sociale nonché finalizzati a porre rimedio a problemi derivanti da precedenti scelte di pianificazione. La disposizione prevede, in sintesi, che il ricorso da parte del comune alla compensazione può aver luogo mediante attribuzione alle aree assoggettate da vincoli ablativi di edificabilità suscettibile di trasferimento in altri ambiti edificabili, previa cessione delle aree stesse all'amministrazione e attribuendo premialità volte ad incentivare interventi di riqualificazione urbana, di rinnovo urbano e di edilizia sociale.
  L'articolo 4 fissa i principi in materia di perequazione territoriale per le operazioni di trasformazione coinvolgenti ambiti sovracomunali, rimettendone l'attuazione alle leggi regionali.
  Il comma 1 stabilisce che nell'ambito degli strumenti di governo e di programmazione del territorio di competenza dei diversi enti possono essere previsti meccanismi di perequazione territoriale al fine di attuare interventi di interesse sovracomunale volti a conseguire il coordinato assetto dei territori. La norma precisa che tali meccanismi perequativi devono essere previsti avendo cura di garantire un'equa ripartizione tra le diverse comunità interessate dei vantaggi e degli svantaggi che gli interventi comportano.
  Il comma 2 demanda la disciplina della perequazione territoriale alle leggi regionali, le quali devono garantire, per gli ambiti di trasformazione di rilevanza sovracomunale, la ripartizione tra i comuni interessati degli oneri e dei contributi dovuti e del gettito della fiscalità comunale in misura differenziata in ragione degli impatti ambientali e delle diverse implicazioni per i bilanci comunali.Pag. 105
  L'articolo 5 detta i principi fondamentali ai quali sono chiamate ad attenersi le leggi regionali nella materia oggetto della proposta di legge in esame.
  In particolare, il comma 1 prevede che le leggi regionali dettino disposizioni relative alla perequazione e alla compensazione urbanistica nel rispetto dei princìpi di cui alla presente legge, ferma restando la possibilità di esproprio in attuazione dei vincoli ablativi confermati o istituiti dalla pianificazione, mentre il comma 2 stabilisce che le regioni disciplinano le forme di pubblicità alle quali sono soggetti i trasferimenti di previsioni edificatorie disciplinate dalla proposta di legge in esame.
  Il comma 3 dispone che le leggi regionali, in applicazione del principio della funzione sociale della proprietà di cui all'articolo 42 della Costituzione, prevedono la possibilità per i comuni di ottenere in sede di attuazione dei loro piani urbanistici, dai proprietari delle aree di trasformazione interessate da previsioni conformative a fini edificatori, contributi straordinari (peraltro in parte già previsti dalla normativa vigente all'articolo 16, comma 4. lettera d-ter, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001) per le seguenti finalità: elevazione delle dotazioni di servizi pubblici maggiori di quelli ordinariamente prescritti; oneri di urbanizzazione e realizzazione di opere pubbliche primarie e secondarie, anche in misura maggiore di quanto stabilito dalle specifiche deliberazioni degli enti competenti; contributi alla soluzione dei problemi di edilizia residenziale pubblica, anche in forma di cessione gratuita di aree o di porzioni concordate di edilizia libera residenziale.
  Il comma 4 affida alle leggi regionali il compito di indirizzare i comuni facenti parte del territorio di riferimento affinché gli strumenti perequativi, compensativi ed incentivanti siano esercitati garantendo alle amministrazioni il conseguimento di valori patrimoniali o immobiliari commisurato e adeguato ai valori attribuiti ai proprietari delle aree di trasformazione interessate da previsioni conformative.
  Il comma 5 prevede che le leggi regionali favoriscono l'aggregazione della piccola proprietà immobiliare in consorzi unitari al fine di agevolare interventi di recupero urbanistico e di sostituzione edilizia.
  L'articolo 6 dispone che, al fine di garantire un elevato livello delle prestazioni architettoniche e tecnologiche delle trasformazioni urbanistiche e edilizie e in particolare dell'inserimento paesaggistico e ambientale degli edifici, le regioni possono prevedere incentivazioni urbanistiche, volumetriche o di superficie, in presenza di iniziative private condotte attraverso la procedura del concorso internazionale di architettura, d'intesa con gli ordini professionali territorialmente competenti. È affidata ai comuni, nel rispetto della pianificazione urbanistica strutturale, la determinazione dell'entità delle suddette incentivazioni.
  In conclusione – e indipendentemente dal merito delle soluzioni proposte – il provvedimento in esame reca un intervento con legge che appare, dal punto di vista del corretto utilizzo delle fonti del diritto e del rispetto delle competenze legislative costituzionalmente garantite, giustificato dall'esigenza di apprestare un quadro normativo nazionale di riferimento per le numerose leggi regionali in materia di governo del territorio approvate a seguito dell'entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, la quale ha ricompreso la materia «governo del territorio» tra le materie di legislazione concorrente.