Trattato sul commercio delle armi, adottato a New York dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 2 aprile 2013

22 luglio 2013
Elementi per l'istruttoria legislativa

Indice

Contenuto dell'accordo

L'accordo – denominato in inglese ATT (Arms Trade Treaty) - trae origine dalla proliferazione di armamenti convenzionali soprattutto nei paesi in situazione di conflitto interno, con gravissimi effetti sulle popolazioni civili; si stima peraltro che il giro d'affari dell'export di armi convenzionali sfiorerebbe annualmente la cifra di 80 miliardi di dollari.

In effetti l'ATT è stato preceduto da una vasta iniziativa internazionale che nel 2001 aveva condotto all'adozione di un piano di azione non vincolante delle Nazioni Unite per il controllo del commercio illecito di armi piccole e leggere.

In tempi più recenti, nell'aprile 2010, veniva aperta alla firma a Kinshasa, sempre sotto il patrocinio dell'ONU, la Convenzione centroafricana per il controllo delle armi piccole e leggere, nonché delle relative munizioni e componenti. Il carattere regionale della Convenzione si spiega evidentemente con l'estrema urgenza di porre un freno alla proliferazione di armi di piccolo calibro nell'area interessata.

I negoziati

Il presupposto giuridico dell'adozione del Trattato risale al dicembre 2006, con l'approvazione da parte dell'Assemblea generale dell'ONU della risoluzione 61/89 - dedicata a stabilire standard internazionali condivisi per l'importazione, l'esportazione e i trasferimenti di armi convenzionali, nella prospettiva di un Trattato di carattere generale sull'argomento.

Proprio a tale scopo la risoluzione 61/89 aveva previsto la formazione di un gruppo di esperti a livello governativo, che venivano nominati nel settembre 2007. Dopo ulteriori fasi interlocutorie, alla fine del 2009 l'Assemblea generale  decideva (risoluzione 64/48) di convocare per il 2012 una Conferenza per l'elaborazione del Trattato sul commercio internazionale di armi convenzionali, prendendo tra l'altro atto dell'avvicendamento tra repubblicani e democratici alla Casa Bianca, presumibilmente foriero di un atteggiamento americano più favorevole verso il nuovo Trattato.

L'elaborazione del Trattato non si rivelava tuttavia troppo facile: infatti la Conferenza diplomatica convocata presso il Palazzo di vetro dal 2 al 27 luglio 2012 non riusciva a stabilire un testo condiviso, in primis per i dubbi persistenti degli Stati Uniti e della Russia, due paesi al vertice della produzione di armamenti convenzionali a livello mondiale, che chiedevano un periodo di riflessione più lungo, incontrando anche il favore di Cina, India, Indonesia ed Egitto.

La nuova sessione dell'Assemblea Generale, la 67ma, apertasi in settembre, prendeva atto (risoluzione 67/234 del 24 dicembre 2012) con disappunto dei risultati della Conferenza di luglio, e tuttavia - rilevando progressi nella versione del testo del Trattato cui si era giunti alla fine di luglio - rilanciava la questione, convocando a New York dal 18 al 28 marzo 2013 la Conferenza finale per il Trattato sul commercio internazionale di armi convenzionali, la base dei cui lavori sarebbe stata proprio fornita dalla bozza di Trattato del 26 luglio 2012 - e a questo scopo la risoluzione richiedeva al Presidente designato per la Conferenza finale (il diplomatico australiano Peter Woolcott) di impegnarsi in consultazioni preventive sulla base di quel testo.

I lavori della Conferenza finale provocavano in un primo tempo una nuova delusione, poiché, per l'opposizione di Iran, Corea del Nord e Siria, non si poteva adottare per consensus – ovvero all'unanimità ma senza porlo effettivamente in votazione - il testo del Trattato, i cui sostenitori ne ottenevano però il 2 aprile la votazione da parte dell'Assemblea generale, nel cui ambito per l'adozione del Trattato sarebbe stata necessaria la sola maggioranza dei due terzi dei votanti.

In tal modo il 2 aprile 2013 veniva finalmente adottato il testo del Trattato sul commercio internazionale di armi convenzionali, con la soverchiante maggioranza di 154 paesi a favore su 193, tre contrari (Iran, Corea del Nord e Siria), e tra i 23 astenuti si contavano paesi assai importanti come Russia, Cina ed India. Certamente fondamentale è stato il prevalere nell'Amministrazione USA, alla fine, di un atteggiamento favorevole al Trattato pur in presenza di una forte contestazione al Presidente da parte della lobby assai influente dei produttori di armi da fuoco.

In ogni modo, per l'entrata in vigore del nuovo Trattato sarà necessaria la ratifica da parte di 50 Stati (al momento il Trattato è stato ratificato soltanto dall'Islanda e dalla Guyana): l'articolo 23 prevede peraltro che ciascuno Stato, già dal momento della firma, potrà dichiarare di voler applicare in via provvisoria l'articolo 6 e l'articolo 7, in attesa della piena entrata in vigore nel suo ordinamento.

I contenuti del Trattato

Sinteticamente, il Trattato – che è stato aperto alla firma il 3 giugno scorso ed è stato siglato finora da 79 Stati di cui 2 lo hanno già ratificato (Guyana ed Islanda) - ha per oggetto la definizione di standard internazionali volti a regolare sempre meglio il commercio internazionale di armi convenzionali; non meno rilevante è l'altro oggetto del Trattato, ossia la prevenzione e l'eliminazione dei commerci illegali di armi convenzionali, incluse le destinazioni improprie – ad esempio la fornitura di armi a gruppi criminali o terroristi da parte di agenti statuali corrotti o conniventi (articolo 1).

 L'ambito di applicazione del Trattato è definito dall'articolo 2, nel quale si precisano le categorie di armamenti: carri armati, mezzi corazzati da combattimento, sistemi di artiglieria di grosso calibro, aerei da combattimento, elicotteri da attacco, navi da guerra, missili e lanciamissili (tipologie che già rientrano dal Registro per le armi convenzionali delle Nazioni Unite istituito nel 1991), oltre alle armi leggere e di piccolo calibro.

Gli articoli 3 e 4 rimandano a ciascuno Stato parte la definizione di un regime nazionale che regoli l'esportazione delle munizioni, delle parti e dei componenti delle armi non sono direttamente oggetto del Trattato.

L'articolo 5 contiene le disposizioni per l'attuazione del Trattato a livello nazionale.

Viene peraltro precisato che il Trattato non si applicherà ai movimenti internazionali di armi convenzionali effettuati per conto di uno Stato che partecipi al Trattato medesimo, purché gli armamenti rimangano strettamente nella proprietà dello Stato interessato. Il Trattato si applicherà inoltre anche alle munizioni e ai componenti dei vari sistemi d'arma.

Il Trattato riconosce il ruolo centrale dei singoli Stati, alla cui discrezionalità in gran parte è rimessa l'applicazione. In particolare, l'articolo 6 prevede che uno Stato contraente del Trattato non autorizzi trasferimenti di armi convenzionali che siano contrari agli obblighi previsti da eventuali misure del Consiglio di sicurezza dell'ONU in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite - come ad esempio gli embarghi sulle forniture di armamenti. Nessuno Stato potrà poi autorizzare trasferimenti di armi in contrasto con accordi internazionali di cui sia Parte.

Infine, ciò che più rileva è che nessun trasferimento di armamenti convenzionali sarà autorizzato da uno Stato che al momento di dare il proprio consenso sia a conoscenza della probabilità che tali armamenti siano utilizzati per perpetrare genocidi, crimini di guerra, crimini contro l'umanità, violazioni gravi delle Convenzioni di Ginevra del 1949, attacchi diretti contro obiettivi civili.

In base all'articolo 7, poi, anche qualora l'esportazione non sia vietata in base al precedente articolo 6, lo Stato interessato all'esportazione medesima dovrà con obiettività valutare se la fornitura di armamenti possa mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionali, ovvero essere utilizzata per commettere o facilitare gravi violazioni del diritto internazionale umanitario, dei diritti umani, delle convenzioni internazionali contro il terrorismo o contro la criminalità organizzata transnazionale. E' previsto che anche dopo che l'autorizzazione sia stata concessa, se lo Stato esportatore viene a conoscenza di nuove informazioni possa riesaminare l'autorizzazione accordata, eventualmente consultandosi con lo Stato di importazione.

Le autorizzazioni, qualora concesse, dovranno essere ad ogni modo adeguatamente dettagliate e rilasciate prima che avvenga il trasferimento del materiale oggetto della transazione. Ove invece sopraggiungano in un secondo tempo nuove e rilevanti informazioni, lo Stato parte dovrà riesaminare l'autorizzazione, anche in consultazione con il Paese importatore.

Altra previsione rilevante del Trattato è quella contenuta dall'articolo 11 in materia di prevenzione dal rischio di diversione, secondo la quale ogni Stato parte coinvolto nel commercio e nel trasferimento di armi convenzionali dovrà cercare di impedirne la diversione attraverso i sistemi di controllo attivati su base nazionale ai sensi dell'articolo 5, verificando ogni possibile misura di mitigazione e di scambio di informazione tra i Paesi interessati. Ove si accerti la sussistenza di un'attività di diversione, dovranno essere adottate misure adeguate, con avvisi agli Stati coinvolti, esame delle spedizioni, indagini e azioni legali.

Gli Stati parte si impegnano inoltre a regolare in accordo con le norme di diritto internazionale le attività di transito, transbordo (articolo 9) e brokeraggio (articolo 10) di armi convenzionali che avvengano sul loro territorio o sotto la loro giurisdizione, proprio al fine di evitare azioni di triangolazione.

Importanti infine sono le misure di trasparenza introdotte dal Trattato. L'articolo 12, in tal senso, dispone che ogni Stato parte debba mantenere registri nazionali delle autorizzazioni concesse e delle esportazioni di armi convenzionali che sono state effettuate, con specifiche informazioni sulla quantità, sul valore e sulle tipologie degli armamenti trasferiti, sugli Stati di importazione, di esportazione, di transito e sugli utilizzatori finali.

L'articolo 13 prevede inoltre che ogni Stato parte, entro un anno dall'entrata in vigore dell' ATT, debba presentare al Segretariato un rapporto iniziale relativo alle misure adottate per l'implementazione delle disposizioni contenute nel Trattato stesso, oltreché successive relazioni a cadenza annuale sulle attività svolte nell'ambito del commercio e del trasferimento di armi convenzionali.

L'articolo 14 dispone che ogni Stato parte adotti le misure necessarie per adeguare la normativa interna alle disposizioni contenute nel Trattato.

Contenuto della proposta di legge di ratifica

La proposta di legge contiene le consuete disposizioni riguardanti l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione.

Si ricorda che in data 26 giugno 2013 la Commissione Affari esteri della Camera dei deputati ha discusso e approvato il nuovo testo (8-00005) della risoluzione 7-00043 Manlio Di Stefano: Sulla ratifica del Trattato sul commercio delle armi.

La risoluzione impegna il Governo:

• a presentare nel più breve tempo possibile il disegno di legge di ratifica del Trattato al fine di depositare lo strumento di ratifica in occasione dell'UN Treaty Event (24-26 settembre 2013) consentendo all'Italia di essere tra i 50 paesi che attraverso la ratifica contribuiranno alla sua entrata in vigore;
• a promuovere l'universalizzazione del Trattato sviluppando apposite iniziative diplomatiche;
• a promuovere in ambito di cooperazione internazionale le buone pratiche italiane della legge n. 185 del 1990 e sistemi di tracciabilità a supporto e sostegno dello sviluppo di normative nazionali propedeutiche o di implementazione del Trattato ATT.

Il provvedimento si inquadra nell'ambito della materia politica estera e rapporti internazionali dello Stato, demandata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere a), Cost.).