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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE GIACOMO ANTONIO PORTAS

La seduta comincia alle 8.35.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Propongo, se non vi sono obiezioni, che la pubblicità dei lavori sia assicurata anche mediante l'attivazione dell'impianto audiovisivo a circuito chiuso e la trasmissione diretta sulla web-TV della Camera dei deputati.
(Così rimane stabilito).

Audizione del dottor Carlo Cottarelli, commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del dott. Carlo Cottarelli, commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica, che, anche a nome dei colleghi, ringrazio per aver accolto l'invito della Commissione.
L'audizione si inquadra nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'anagrafe tributaria nella prospettiva di una razionalizzazione delle banche dati pubbliche in materia economica e finanziaria. Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all'evasione fiscale.
Do la parola al dottor Cottarelli, con riserva per me e gli altri colleghi di rivolgergli, al termine del suo intervento, domande e richieste di chiarimenti.

CARLO COTTARELLI, commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica. Buongiorno e grazie per l'invito. Mi è stato chiesto di intervenire sul tema delle implicazioni della revisione della spesa per la digitalizzazione e, viceversa, sul tema delle implicazioni della digitalizzazione per la revisione della spesa. Non sono un esperto del settore, per cui mi limiterò ad alcuni punti su cui penso sia utile riflettere se si vogliono sfruttare appieno gli strumenti offerti dall'ICT. Partirei da qualche considerazione di base sulla spesa pubblica e su come l'ICT ne può favorire il controllo.
L'ICT può migliorare la gestione delle risorse pubbliche in tre modi fondamentali.
In primo luogo migliora il modo di produrre i servizi offerti dalla pubblica amministrazione, per esempio risparmiando carta.
In secondo luogo migliora le informazioni disponibili alla pubblica amministrazione per la gestione dei servizi pubblici. Avere più informazioni comporta la possibilità di fare un miglior targetting di determinati trasferimenti alle famiglie. Trasferire più informazioni consente di verificare chi effettivamente abbia più bisogno. Si pensi, per esempio, anche in questo campo, ai vantaggi delle informazioni disponibili in una cartella clinica digitalizzata.
Il terzo modo consiste nel fornire migliori informazioni al pubblico e rendere più facile monitorare quello che la pubblica amministrazione fa. La maggiore informazione su quello che fa la pubblica amministrazione aumenta il costo politico di comportamenti non appropriati, poco virtuosi, e consente un miglior controllo da parte dell'opinione pubblica sugli sprechi, per esempio.
Si tratta di un punto importante cui tengo particolarmente: vorrei fare in proposito Pag. 3qualche esempio di quello che si è già di recente compiuto per aumentare la trasparenza sulla spesa pubblica.
Si è aperto al pubblico il SIOPE, ossia il Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici, una delle prime cose che è stato richiesto di fare: quando sono tornato in Italia, sono stato contattato da diversi sindaci che chiedevano che il SIOPE fosse aperto al pubblico. Il SIOPE, come sapete, fornisce informazioni dettagliate e aggiornatissime sulla spesa pubblica delle singole amministrazioni. Si è aperta al pubblico anche la banca dati sulle partecipate locali e dello Stato. Si sono cominciati a pubblicare indici e classifiche di redditività sulle partecipate ed è prossima – è prevista per la fine di questo mese – l'apertura della banca dati Open Civitas, che contiene informazioni sull'efficienza comparata della spesa dei comuni. Si tratta della banca dati utilizzata per costruire il percorso dei fabbisogni standard per i comuni. Naturalmente, si può fare molto di più, ma c’è stata una notevole accelerazione negli ultimi dodici mesi.
Ho parlato quindi di tre canali attraverso cui l'ICT può aiutare: cambiare il modo di produzione, fornire maggiori informazioni alla pubblica amministrazione, fornire maggiori informazioni su quello che fa la pubblica amministrazione. Gli spazi di efficientamento tramite questi tre canali sono enormi. L'Italia non li ha ancora sfruttati e la domanda è che cosa si possa fare per compiere ulteriori progressi in questo campo. Tralascio ovviamente il fatto che occorrono la volontà politica e la voglia di cambiare. Vorrei invece sottolineare tre punti principali che possono aiutare.
In primo luogo, occorre essere disposti ad accettare – sembra un po’ paradossale dirlo – le implicazioni del risparmio su tutte le componenti della spesa pubblica. La spesa pubblica primaria, cioè la spesa pubblica al netto degli interessi, al di là delle varie forme in cui si presenta, è costituita essenzialmente da tre elementi: acquisti di beni e servizi, spese per il personale e trasferimenti che vengono erogati a vario titolo dalle pubbliche amministrazioni a famiglie e imprese. Quando si vuole considerare come l'ICT possa aiutare la riduzione della spesa e sfruttarne al massimo le potenzialità, occorre necessariamente capire quale di queste tre componenti si vada a intaccare, considerandone le implicazioni.
Se si introducono tecnologie che comportano risparmi sul personale, si deve essere disposti a ridurlo o a spostarlo su nuove attività. L'esempio più ovvio che mi viene in mente, se guardo al passato, è l'introduzione della posta elettronica nei ministeri, che ha ridotto enormemente la necessità di avere carta che si sposti da un ufficio all'altro. La necessità di avere commessi che spostavano carta da un ufficio all'altro si è, quindi, drammaticamente ridotta ed è calata forse quasi a zero. Se guardiamo al passato, il numero dei commessi non si è però ridotto in maniera corrispondente. Se guardiamo avanti, alle tecnologie che possono ridurre la necessità di personale, occorre essere disposti farlo, il che non vuol dire, ovviamente, licenziare, ma spostare persone da una destinazione all'altra e ridurre il turnover. Se si rendono disponibili nuovi sistemi informativi che consentono migliore informazione e miglior targetting, per esempio, dei trasferimenti alle imprese, bisogna essere disposti a vederne una riduzione. Se non si è disposti a fare questo, non si possono sfruttare appieno – sto parlando del medio periodo, non di una situazione immediata – i vantaggi del progresso tecnologico.
Il secondo punto che vorrei sottolineare riguarda la necessità di considerare la digitalizzazione non come un qualcosa a sé stante. Non si tratta di introdurre migliore software o hardware, ma di cambiare proprio il modo con cui opera la pubblica amministrazione. Non si possono introdurre nuovi strumenti tecnologici lasciando immutato tutto il resto. Occorre prima di tutto standardizzare i processi seguiti dalla pubblica amministrazione, perché, in combinazione con le nuove tecnologie, i guadagni di efficienza possono essere molto elevati. Occorre poi organizzare il lavoro e i flussi informativi in Pag. 4funzione dei nuovi strumenti di ICT. Se invece di avere 300 Centri di elaborazione dati – tornerò poi sull'argomento – se ne hanno soltanto tre, due o uno, si può risparmiare. Non si tratta soltanto di mettere insieme i macchinari, ma anche di cambiare i processi e il flusso di informazioni. In terzo luogo, occorre anche semplificare gli stessi processi burocratici, evitando di pensare che la digitalizzazione di per sé equivalga a una semplificazione. Recentemente ho avuto modo di compilare in forma digitale il modulo F24. Ovviamente, è comodo fare da casa l'F24, però, se si devono inserire 200 codici diversi, questo risulta estremamente complicato e l'ICT non aiuta molto. Si tratta quindi di semplificare i processi burocratici, oltre che di digitalizzarli.
Il terzo e ultimo punto riguarda le spese dell'ICT. Mi rendo conto che occorre fare investimenti in ICT. Saranno investimenti che, accompagnati dagli altri adempimenti che ho illustrato, potranno produrre risultati molto elevati. Bisogna però evitare di pensare che tutte le spese di ICT siano spese buone: anche per esse occorre operare una revisione. Ho interagito, negli ultimi mesi, con il nuovo team digitale costituito dal Governo, per esempio con Paolo Coppola e Alessandra Poggiani, e avevo precedentemente interagito con Agostino Ragosa. Occorre ora procedere rapidamente su questa strada, anche perché i risparmi non saranno necessariamente immediati. Anzi, proprio perché i risparmi non saranno immediati occorre muoversi rapidamente.
Potrà sembrare paradossale, ma non sappiamo neanche esattamente a quanto ammontino le spese dell'ICT. Secondo alcune fonti – dati del SIOPE e della Ragioneria – sono circa 3 miliardi. Secondo altre stime, basate su questionari, che sono probabilmente più affidabili, le spese arrivano intorno ai 5,5 miliardi. Sono spese piuttosto consistenti. Perché c’è una differenza ? Perché spesso le amministrazioni non attribuiscono alle voci che si possono ricondurre all'ICT determinate spese. Si tratta innanzitutto di misurare quanto si spende attualmente e c’è ancora una discreta incertezza. Nonostante questa incertezza, ci sono chiaramente risparmi elevati. Un esempio è rappresentato, come ho detto prima, dalla centralizzazione dei Centri di elaborazione dati. Ci sono circa 300 CED nell'amministrazione centrale. Si potrebbero centralizzare e arrivare, se non a uno, a quattro o cinque. I risparmi derivanti dalla centralizzazione sono stati quantificati tra i 260 e i 360 milioni. Inoltre, ci sono circa 10.000 CED nelle amministrazioni locali. Pensate voi al risparmio che si può conseguire a livello dell'intera pubblica amministrazione. Ci sono dunque risparmi potenzialmente diretti anche all'efficientamento della spesa per ICT. Si potrà poi decidere di reinvestirli in ulteriore spesa per ICT, ma si tratta comunque di efficientare anche questa spesa.

ALESSANDRO PAGANO. Grazie, commissario. Grazie doppiamente, per la sua relazione e per essere qui, anche perché sappiamo che da qui a quindici giorni lei assumerà un altro incarico: è stato un gesto di grande professionalità venire qui anche a tempo ormai scaduto. Le auguriamo sicuramente un grande successo nella difesa degli interessi dell'Italia nel nuovo ruolo che andrà a svolgere.
Intendo porre un paio di domande, che, da un certo punto di vista, potrebbero sembrare superate, visto che il suo ruolo sarà a breve un altro. Paradossalmente, però, proprio perché lei è libero e privo di ogni tipo di laccio e lacciolo, potrebbe lasciare una risposta, anche scritta, alla memoria di chi in questo momento la sta audendo, risposta che magari potrebbe diventare occasione di suggerimento per opportunità future.
Sappiamo che il titolo V della Costituzione ha fatto lievitare in maniera esagerata la spesa pubblica: 5-600 miliardi si sono aggiunti, da quando abbiamo il nuovo titolo V. Sappiamo che, ovviamente, le difficoltà a mettere mano alla questione sono più complesse, perché si tratta di altri enti. Lei ritiene che, oltre che con il Pag. 5cambiamento della Costituzione, che però è una cosa lunga, si possa intervenire in maniera concreta, da subito ?
Ancora, lei ha predisposto una relazione nei primi mesi di quest'anno. È il caso che oggi si faccia un ragionamento di tipo politico-programmatico, anche informale ? Lo strumento potrebbe essere anche questa Commissione.
Facciamo un esempio concreto. Parliamo di spending review, ma poi ci rendiamo conto che il costo della sanità privata, che in Italia è mediamente di livello superiore rispetto a quella pubblica, è un terzo meno di quest'ultima. Eppure blocchi ideologici continuano ancora a immaginare che quella possa essere la sola e unica soluzione. Non parlo di una soluzione alternativa, ma di una soluzione che possa creare le condizioni perché inefficienze di sistemi possano essere spostate laddove il meccanismo potrebbe essere più virtuoso. Non parliamo poi della scuola. Anche questo è un elemento che, secondo il mio modesto parere, un tecnico qualificato e sicuramente stimato potrebbe fornire come indicazione, in maniera asettica, in un senso o nell'altro.
Faccio un esempio ancora più concreto. Lei diceva – leggo testualmente – che occorre spostare personale da una funzione all'altra. Lei sa che questo è impossibile in Italia. La difesa è in overbooking, la giustizia manca di personale e per spostare una persona ci vuole l'ira di Dio, con quattro passaggi burocratici pressoché impossibili da realizzare. Non parliamo poi se si tratta di spostarle da un'amministrazione all'altra.
Secondo il mio modesto parere, anche questi elementi, se lei lo riterrà opportuno, potrebbero essere oggetto di una sua disamina, sia pure veloce e sia pure a tempo ormai scaduto.

SALVATORE SCIASCIA. Ringrazio il dottor Cottarelli per le chiare indicazioni che ci ha fornito. Ho una sola domanda. Lei ha indicato in 7.000 CED le apparecchiature e i sistemi che contengono le contabilità e le anagrafi dei comuni. Ho avuto una pessima esperienza nei comuni che conosco, in provincia di Varese, dove, per la questione TASI, ognuno ha applicato aliquote e detrazioni diverse e quindi persone che avevano una casa nel comune A e, a duecento metri di distanza, una casa nel comune B hanno dovuto svolgere adempimenti diversi. Secondo lei, per ottenere un'integrazione, visto che non stiamo parlando di comuni con scarse unità reddituali oppure con problemi particolari, che cosa ci vorrebbe ? Occorrerebbe a suo avviso una norma per far sì – non tanto che ci sia un ufficio che spedisca a casa i bollettini precompilati, come peraltro avevamo stabilito per legge, e non è stato poi adempiuto – che più centri si concentrino in uno solo e consentano al cittadino di sapere esattamente cosa deve fare ?

RAFFAELA BELLOT. Ringrazio anch'io il dottor Cottarelli per la disponibilità. Penso che l'intervento di apertura del Presidente ci dia ulteriore modo di ringraziarla perché nei prossimi giorni lei avrà un altro incarico. Sono ringraziamenti dovuti.
Ci sono due punti del suo intervento che mi interessano. Innanzitutto so quanto abbia inciso il lavoro che lei ha svolto in questo periodo. Vorrei sapere quali siano i tagli e i cambiamenti previsti e se effettivamente, con riferimento a quello che lei ha svolto, ci sia una volontà di mantenere o di recuperare il lavoro, anche laddove c'erano punti di discordanza. Sicuramente ci saranno state anche in questa materia visioni diverse. Vorrei capire quello che, come lei ha esposto, verrà ripreso in termini di tagli sulla spending review in questa materia.
Sono due le cose che, in particolare, colpiscono. Si parla di semplificazione di processi burocratici. La mia domanda è quanto questo vada a cozzare, in realtà, con la volontà di fare tagli, di riformare l'intero sistema e dare attuazione alla riorganizzazione della legislazione di cui lei parlava. In realtà, forse i tempi di cambiamento della burocrazia, non vanno di pari passo con la capacità di cambiare un sistema che sicuramente ha molti problemi: Pag. 6è lento e non dialoga mediante sistemi comuni, come diceva il collega Sciascia, ma ha diversi modi di recepire i dati.
Purtroppo, per molti anni si è creato un sistema per cui gli enti stessi non dialogano l'uno con l'altro. Abbiamo riscontrato anche nelle varie audizioni svolte su questo tema dalla Commissione che sussiste proprio un problema a far colloquiare i singoli enti, sistema che si è poi consolidato, probabilmente con sprechi, e dovrà essere riformato con la conseguente necessità di compiere investimenti. Sicuramente «semplificazione» è una parola che si pone in maniera antitetica a dover lavorare con la volontà di cambiare.
Ho un'altra cosa domanda, che va contro anche quelle che possono essere le risorse di questi enti. I comuni, le province – o ciò che ne resta – e le regioni in questo momento stanno subendo tagli notevoli, il che significa che non c’è la capacità, anche dal punto di vista delle risorse, di poter investire o che forse le risorse verranno prima impiegate per altri investimenti. Quanto influiranno questi tagli sui ritardi degli enti per uniformarsi a un sistema di anagrafe efficiente al massimo ?
Infine, il Paese conosce diverse realtà anche come tipologia di cittadini e quindi di utenti: vivo in una realtà di montagna, in cui ci sono piccoli centri, con nuclei di persone anziane. L'informatizzazione è importante, ma ricordiamoci che c’è una parte di cittadinanza non ha né i mezzi, né la capacità di usarli. Non è solo un fatto di conoscenza, ma anche proprio di capacità di potersi adeguare, anche a livello economico. Abbiamo una soglia di povertà, soprattutto tra le persone anziane, molto elevata. In questo senso cosa si pensa di fare ? Come si pensa di fornire risposte a questa fascia di persone che non hanno proprio la capacità di avvicinarsi o di poter utilizzare questi mezzi, che darebbero un grande servizio, ma che in realtà non sono loro accessibili ?

PRESIDENTE. Uno dei tanti problemi importanti che ha l'Italia è proprio quello che lei ha citato prima, e di cui, dal primo giorno in cui ci siamo insediati, abbiamo discusso in Commissione ovvero il numero eccessivo di CED. È passato un anno dal nostro insediamento e continuiamo a parlarne. Sappiamo bene che è facile risparmiare. Non penso che sia neanche troppo difficile unificare questi CED, avendo in Italia una società che è diversa dalle altre società europee, come SOGEI, la quale potrebbe oggettivamente prenderne il posto. Non riusciamo a capire davvero, molto banalmente, la questione. Ci sono tante altre situazioni in Italia da dover «aggiustare», ma è un anno che, con tutti gli auditi (che ringraziamo) che sono venuti a discutere con noi, il punto è sempre questo: sono passati dodici mesi e penso che non ci sia stato ancora un accorpamento.

RAFFAELA BELLOT. Mi scusi, ho ancora una domanda proprio dal punto di vista tecnico. Le faccio un esempio. Abbiamo obbligato i privati ad avere la PEC, peraltro con un costo. Anche con riferimento a questo sembrava giusto dover obbligare ad averla, un po’ come per il bancomat, del resto. Ci obblighiamo, quindi, a introdurre servizi che servono a noi per controllare e per gestire, come sistema, il flusso di dati. Questo, però, ha un costo anche per l'utente. Inoltre c’è un risvolto: abbiamo ancora ministeri che non hanno la PEC. Siamo a questi livelli: obblighiamo il cittadino, anche in maniera onerosa, ad adeguarsi e poi, glielo ripeto, ci sono ministeri che non recepiscono le norme. Questo è un notevole problema.

CARLO COTTARELLI, commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica. Mi lasci cominciare proprio da queste ultime domande. Questo della PEC, purtroppo, è un problema. È stato segnalato anche a me da alcuni utenti che, per esempio, il Ministero dell'interno non utilizzava ancora la PEC. Ho sollecitato una soluzione e mi hanno assicurato che era una questione di giorni; so che il problema esiste, speriamo che sia stato ormai risolto.Pag. 7
Anche sulla questione di SOGEI vorrei rispondere subito. Ci sono anche complicazioni di tipo legale, relative alle norme comunitarie e agli affidamenti diretti. Il punto è che SOGEI è una partecipata del MEF e, in quanto tale, non può ricevere affidamenti diretti. Bisogna trovare un modo perché possa svolgere quest'attività con affidamento diretto da parte degli altri ministeri. Ci sono anche queste complicazioni: di nuovo, spero che possano essere risolte. Purtroppo, ci sono tantissime cose da fare per cui non si riesce ad affrontare tutti i problemi, ma questo è un problema di tipo legale e amministrativo che deve essere risolto rispetto alla sua domanda specifica.
Passando alle domande più generali, su titolo V ed enti locali credo che la strada intrapresa, ovvero quella dei fabbisogni e dei costi standard, per uniformare e ridurre i costi nei comuni, sia la strada da seguire. Quest'anno si sono fatti buoni progressi nel portare avanti il tracciato dei fabbisogni standard, che era in qualche modo bloccato. È stato fermo per un po’ di mesi, ma è stato riavviato. I fabbisogni standard per i comuni sono andati in Conferenza unificata. Penso che nel 2015 sarà possibile utilizzare i fabbisogni standard perlomeno per una ripartizione di una parte del Fondo di solidarietà per i comuni. Credo che la legge di stabilità dirà qualcosa a questo proposito, ma lo ritengo comunque un tema molto importante.
Lo stesso riguarda le capacità fiscali standard, perché, ovviamente, vanno combinati fabbisogni standard e capacità fiscali standard. Anche su queste il lavoro tecnico è stato terminato. Occorre completare il percorso legale, in modo tale che anche le capacità fiscali standard possano essere utilizzate nel 2015 come strumento per guidare la ripartizione dei fondi tra i comuni. Questo è il tracciato su cui occorre continuare a muoversi e che in qualche modo riguarda anche il tema della sanità, che è stato sollevato: occorrono costi standard per uniformare e rendere ugualmente efficienti realtà che attualmente non lo sono.
Quanto al tema della mobilità, è vero, il tema non è ancora stato risolto dal punto di vista pratico, ma dal punto di vista normativo si è fatto un passo avanti molto importante con il decreto legge n. 90 sulla riforma della pubblica amministrazione. Sono stati utilizzati lavori che erano stati prodotti nel corso dei primi mesi della revisione della spesa e che poi non erano entrati nel decreto legge n. 66, ma che sono entrati nel decreto legge n. 90 sulla riforma della pubblica amministrazione. Ora esistono gli strumenti per avere una maggiore mobilità. Il decreto legge n. 66 è stato convertito prima della pausa estiva, solo un paio di mesi fa. Si tratta ora di vedere in che modo sarà effettivamente applicato.
Altre domande hanno riguardato la difficoltà di coordinare l'attività dei comuni. Credo che ci sia, sinceramente, anche un problema – non vorrei creare polemica con questo – di ridurre il numero dei comuni. Secondo me 8.000 comuni in Italia sono troppi. Si dovrebbe pensare a una riduzione. Faceva parte delle misure della revisione della spesa anche una riduzione del numero dei comuni, il che renderebbe più facile il coordinamento.
Credo inoltre che si debba pensare anche a meccanismi che premino i comuni che si mettono insieme. Anche su questo punto apro una piccola parentesi. Nei lavori che abbiamo svolto sulle partecipate locali abbiamo previsto meccanismi di premialità per i comuni che mettessero insieme le partecipate, in modo da ridurne anche il numero.
Sul tema della semplificazione in generale non ho molto da dire. Si tratta di fare un lavoro piuttosto capillare, verificando, ad uno ad uno, come i processi possano essere semplificati. È chiaro però che la semplificazione dei processi e la riduzione della burocrazia sono uno dei temi principali di questo Governo. Credo che tale tema sarà portato avanti con energia, al di là dell'impatto sui costi della pubblica amministrazione, perché semplificando Pag. 8si riducono i costi per utenza, ossia per il cittadino, nell'interazione con la pubblica amministrazione.
Sul fatto che alcuni comuni, ma anche, in generale, le pubbliche amministrazioni, per poter risparmiare, a volte debbano investire non c’è dubbio. Credo che occorra dare priorità agli investimenti che consentono l'efficientamento e il risparmio da parte delle pubbliche amministrazioni. Credo che non siamo in tempo per farlo entrare nella legge di stabilità, ma abbiamo lavorato con il MISE sulla questione dell'efficientamento dell'illuminazione delle strade. Anche questo richiede investimenti iniziali, ma il rendimento da questi investimenti sarebbe tale per cui nel giro di un paio d'anni si riuscirebbero a ripagare. Certo, c’è da fare l'investimento iniziale. Una possibile soluzione è rappresentata da forme di partenariato tra pubblico e privato che consentano al settore privato di mettere i soldi inizialmente e di avviare un processo che serva anche a rilanciare l'economia e renda risparmi per la pubblica amministrazione.
L'ultimo punto riguardava che cosa si faccia per quella parte della popolazione che non ha le conoscenze tecniche o i mezzi economici per utilizzare direttamente le nuove tecnologie. Credo che la strada da intraprendere sia quella seguita anche da altri Paesi, ossia di consentire l'accesso a tali tecnologie da parte di queste persone, mediante uffici centralizzati. Credo che il numero di tali persone sia sempre più basso. Con il passare del tempo questo problema tenderà a risolversi e tutti useranno tali strumenti: tuttavia il problema esiste e bisogna quindi dare la possibilità anche a tali cittadini, nei modi indicati, di usare strumenti di ICT.

PRESIDENTE. Ringrazio il dottor Cottarelli e dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 9.10.