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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE DELLA V COMMISSIONE DELLA CAMERA DEI DEPUTATI FRANCESCO BOCCIA

La seduta comincia alle 10.35.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione di rappresentanti della Corte dei conti.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, l'audizione di rappresentanti della Corte dei conti.
La delegazione della Corte dei conti è guidata da Angelo Buscema, presidente delle Sezioni riunite in sede di controllo, che è accompagnato dal consigliere Clemente Forte, dalla consigliera Maria Teresa D'Urso, dal consigliere Giuseppe Maria Mezzapesa e dalla dottoressa Pierina Avorio.
Ringrazio il presidente Sangalli e i colleghi senatori per la loro presenza. Do quindi la parola ai nostri ospiti affinché svolgano la loro relazione.

ANGELO BUSCEMA, presidente delle Sezioni riunite in sede di controllo. Vorrei ringraziarvi, anche a nome del presidente della Corte dei conti, per l'invito a questa audizione nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio.
La Corte ha in molte circostanze sottolineato l'importanza di chiudere il ciclo di revisione dell'ordinamento contabile apertosi nel 2012 con le modifiche di alcuni articoli della Costituzione (81, 97, 117 e 119) e proseguito con l'approvazione, nel medesimo anno, della legge cosiddetta rinforzata n. 243, le cui linee guida erano state individuate nell'articolo 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012, che contestualmente recava le menzionate novelle costituzionali.
Un ultimo passaggio – cruciale – riguarda dunque l'aggiornamento della legge di contabilità ordinaria attualmente in vigore, la legge n. 196 del 2009, che, sebbene già più volte modificata, soprattutto dalla legge n. 39 del 2011 e dal decreto legislativo n. 54 del 2014, riflette comunque un impianto di base – di origine costituzionale – che risale a un'epoca anteriore al verificarsi delle importanti novità riepilogate, sul piano ordinamentale, a partire anzitutto dalla normativa eurounitaria e di conseguenza sul piano interno. Del resto, è la stessa citata legge n. 243 del 2012 a fare riferimento, nel dare attuazione al sesto comma del nuovo articolo 81 della Costituzione, a una successiva legge per la regolamentazione di una serie di istituti.
Lo sfondo entro cui si colloca la nuova legge ordinaria di contabilità è dunque noto. Dopo la riforma della governance della finanza pubblica a livello di ordinamento dell'Unione europea, nel 2012 gli articoli 81 e 97 hanno fissato obiettivi di finanza pubblica in termini di equilibrio strutturale tra entrate e spese e sostenibilità del debito, di possibilità di ricorrere Pag. 4all'indebitamento in alcune circostanze e di modifica del contenuto del bilancio.
Prima di entrare nel merito dei quesiti posti a base dell'indagine conoscitiva di cui alla presente audizione e che attengono in massima parte all'attuazione dell'articolo 15 della legge n. 243 del 2012 in tema di contenuto della legge di bilancio, sui quali riferirà di seguito il consigliere Clemente Forte, ritengo opportuno sottolineare l'importanza del richiamo, nel programma della presente indagine conoscitiva, alla definizione del tassello, all'interno del nuovo ordinamento, costituito dall'esercizio delle deleghe di cui agli articoli 40 e 42 della vigente legge di contabilità n. 196 del 2009, come rivisitati dalla legge n. 89 del 2014.
Si tratta, in sintesi, della delega per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato e di quella per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio, nonché per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa. Dal concreto esercizio di tali deleghe deriveranno, infatti, numerose e profonde modifiche dell'assetto in vigore, con ripercussioni sul contenuto di dettaglio della legge di bilancio, oggetto della presente audizione.
Con il permesso del presidente, passerei ora la parola al consigliere Clemente Forte.

CLEMENTE FORTE, magistrato delle Sezioni riunite in sede di controllo. Seguo, nell'elaborazione della sintesi del documento che è stato distribuito (vedi allegato), l'ordine dei quesiti di cui al programma dell'indagine conoscitiva.
Il primo quesito riguarda i termini di applicazione della nuova disciplina. La prima questione si riferisce, quindi, al termine di effettiva applicazione della disciplina contenuta nella legge rinforzata n. 243 del 2012 sul contenuto della legge di bilancio. Il termine prospettato per l'articolo 15, cioè il 1^o gennaio 2016, può essere interpretato in vari modi. Riferendolo alla prossima sessione, esso implicherebbe in sintesi l'entrata in vigore della nuova legge di contabilità entro l'estate. L'interpretazione che rinvia alla sessione di bilancio del 2016 per il 2017 sembra pertanto quella al momento più realistica.
Quanto al secondo quesito, concernente contenuti e articolazione delle sezioni della legge di bilancio, esso è relativo alla definizione della struttura di ciascuna delle due sezioni – a legislazione variata e a legislazione vigente – della legge di bilancio, di cui all'articolo 15 della legge rinforzata n. 243 del 2012.
Da questo punto di vista, appare prioritaria, anche sotto il profilo sistematico, la questione della natura giuridica della nuova legge di bilancio unificata, essendo venuto meno il precedente terzo comma dell'articolo 81 della Costituzione, che escludeva la possibilità di variazioni normative con il bilancio, e prevedendo oggi, la nuova formulazione dell'obbligo costituzionale di copertura di cui al terzo comma dell'articolo 81 della Costituzione, che tale obbligo sia previsto «per ogni legge», e quindi – è da ritenere – valga anche per la stessa legge di bilancio.
Se si considera coerente con tale nuova struttura dell'articolo 81 della Costituzione la proposizione di due sezioni nella legge di bilancio unificata a opera dell'articolo 15 della legge rinforzata n. 243 del 2012, allora si può interpretare il portato del nuovo assetto costituzionale nel senso che il legislatore che ha dato vita alla citata legge n. 243 – ferma rimanendo l'espunzione dall'ordinamento della figura della legge formale, o comunque funzionalmente limitata – abbia inteso comunque mantenere distinte due funzioni all'interno della futura legge di bilancio unificata, differenziando tra un'area funzionale attinente alla esplicitazione degli effetti a legislazione vigente e un'area di intervento che implica una modifica della legislazione in essere.
A prescindere, dunque, da questioni di natura nominalistica – legge sostanziale, legge formale, legge funzionalmente limitata o meno –, appare importante sottolineare come la riproposizione nell'ordinamento di tale distinzione, cioè tra legislazione vigente e legislazione variata, sembra implicare, in termini abbastanza Pag. 5consequenziali, anche quella dell'attuale assetto di fondo che distingue, nella ripartizione della spesa, tra quota non rimodulabile e quota rimodulabile, a sua volta ripartita – quest'ultima – nei cosiddetti fattori legislativi e nel cosiddetto adeguamento al fabbisogno, ai sensi dell'articolo 21, comma 5 e seguenti, dell'attuale legge di contabilità n. 196 del 2009.
Nelle linee di fondo, tale assunto conferma dunque una struttura ordinamentale in base alla quale la modifica dei parametri sottostanti alla spesa non rimodulabile – essenzialmente, la spesa obbligatoria – è confinata all'area della legislazione variata, mentre tutta la restante funzione di rideterminazione degli stanziamenti è affidata alle possibilità di intervento nell'area a legislazione vigente, rispettivamente sezione prima e sezione seconda della futura legge unificata di bilancio.
Ciò consentirebbe di risolvere la portata innovativa dell'articolo 15 della legge rinforzata n. 243 del 2012 – proprio per la riproposizione della distinzione tra le due legislazioni, quella vigente e quella variata – in una modifica della struttura e dell'ampiezza del veicolo normativo della decisione, modifica indispensabile una volta venuta meno, in base alla norma costituzionale, la figura del bilancio come legge formale o comunque funzionalmente limitata.
La questione della formazione degli stanziamenti – nella seconda sezione –, tenuto conto del parametro della legislazione vigente, dovrebbe essere dunque risolta nel senso di rispettare i parametri finora consolidati. Per l'ipotesi di eventuale ampliamento delle cosiddette politiche invariate, al di là dei profili di legittimità, appare necessario che quest'ultima componente sia resa assolutamente trasparente ed evidente nella prospettazione degli stanziamenti, così da rendere ricostruibile la distinzione e la diversa derivazione dei due ambiti di stanziamenti, ossia legislazione invariata e legislazione vigente.
Quanto poi nello specifico alle varie questioni poste in particolare dal questionario, anzitutto si può parlare della collocazione delle tabelle attualmente in essere nella legge di stabilità. Da questo punto di vista, sembrerebbe ragionevole, in un'ottica di semplificazione, che la modulazione degli stanziamenti di bilancio, rinviata dalle singole leggi sostanziali agli strumenti di cui alla sessione di bilancio – cioè, essenzialmente, le modulazioni di spese permanenti di cui all'attuale tabella C della legge di stabilità e le modulazioni di spese pluriennali di cui alla tabella E dell'attuale legge di stabilità –, possa essere trasferita dall'area riferita all'attuale legge di stabilità, che corrisponderebbe alla prima sezione della futura legge di bilancio, a quella riferita alla seconda sezione di tale ultima legge, relativa quindi alla legislazione vigente.
Rimane in piedi la questione dei fondi speciali, perché sappiamo che due delle tabelle presenti nella attuale legge di stabilità attengono a questo istituto. Nel riformare la legge di contabilità bisogna decidere anzitutto se confermare o meno l'istituto e in secondo luogo, in caso affermativo, dove collocare le relative tabelle. Probabilmente, attenendo i fondi speciali all'area della legislazione variata, rappresentando essi la copertura della futura legislazione onerosa, un suggerimento può consistere nel fatto di mantenere nella prima sezione della legge unificata di bilancio le tabelle corrispondenti all'istituto dei fondi speciali.
Il terzo quesito riguarda il prospetto di copertura della legge di bilancio. Per quanto riguarda l'opportunità di predisporre un autonomo prospetto di copertura della legge di bilancio, ovvero di escludere tale predisposizione, la Corte dei conti si è da tempo espressa nel senso di privilegiare questa seconda opzione, cioè di escludere il prospetto di copertura, intendendo la copertura della legge di bilancio come rispetto dei saldi programmatici.
In sostanza, i punti da considerare in tema di copertura della legge di bilancio si possono riassumere così. Innanzitutto, l'unico vincolo è quello del rispetto degli obiettivi derivanti dalla normativa eurounitaria, Pag. 6così come interpretata e attuata in base ai documenti di programma e come d'altra parte viene statuito dallo stesso articolo 14 della legge rinforzata n. 243 del 2012. In secondo luogo, la legge di bilancio potrebbe pertanto anche presentare un saldo negativo, alle condizioni consentite, e non per questo non essere considerata coperta.
Infine, con riferimento alla futura prima sezione della legge di bilancio è da ritenere superato, anche in quanto non previsto dalla legge rinforzata n. 243 del 2012, il precedente e attuale vincolo in termini di copertura degli oneri correnti della legge di stabilità, in quanto assorbito in quello più ampio della coerenza del saldo complessivo rispetto ai documenti programmatici.
Il quarto quesito riguarda la flessibilità. Questo quarto quesito si riferisce all'individuazione dei limiti e dei margini di flessibilità applicabili sia in sede di formazione sia in sede di gestione del bilancio. Si tratta di una problematica che si pone in stretta connessione con il tema, già esplicitato per altri versi, della natura di legge sostanziale del bilancio a seguito delle modifiche dell'articolo 81 della Costituzione di cui prima si è parlato.
Attualmente la situazione è caratterizzata da una normativa di base, che è quella dettata dalla legge di contabilità n. 196 del 2009, nonché da una serie di norme che hanno, sia pur temporaneamente in quanto nate da momenti emergenziali, modificato per aspetti non secondari la normativa quadro di cui alla legge di contabilità.
Di fronte a una tale sovrapposizione tra diversi livelli normativi, è evidente che a regime la nuova legge di contabilità è chiamata anzitutto a riassorbire tali eccezioni ed ordinamenti particolari, individuando un assetto conforme e coerente con la distinzione di base tra legislazione vigente e legislazione variata.
Ciò implica l'esigenza di tenere fermo l'orientamento di fondo per cui la spesa non rimodulabile – la cosiddetta spesa obbligatoria, gli oneri inderogabili – può essere modificata, in riferimento ai suoi parametri di supporto, modificando la legislazione di base, mentre quella rimodulabile utilizzando l'area della legislazione vigente.
Un altro vincolo di cui tenere conto nel delineare il nuovo assetto di flessibilità riguarda il fatto che la stessa legge n. 243 del 2012 ha riproposto il programma come unità di voto parlamentare. Ciò ha una serie di conseguenze già tratte attualmente dall'ordinamento, nel senso che variazioni all'interno del programma possono essere operate con lo strumento amministrativo mentre variazioni tra programmi non possono che avvenire con lo strumento legislativo.
Il quinto quesito si riferisce alla legge di assestamento e quindi alla definizione dei contenuti e dei limiti della futura legge di assestamento. Al riguardo, bisogna ricordare che il comma 9 dell'articolo 15 della legge rinforzata n. 243 del 2012 ripropone un'impostazione che si riferisce al criterio della legislazione vigente, con la conseguenza che rimane la condizione attuale del carattere compensativo delle variazioni apportabili con la legge di assestamento, anche tra programmi, nei limiti già previsti dall'articolo 33 della legge n. 196 del 2009 e sulla base di quanto già normato, ossia tenendo conto del doppio vincolo della duplicità di criterio riproposta ora dalla citata legge n. 243, cioè legislazione vigente e legislazione variata, nonché dell'altro vincolo, già ricordato in precedenza, del programma come unità di voto parlamentare.
Il sesto quesito riguarda i tempi di presentazione dei documenti programmatici e legislativi di sessione. Al riguardo, si ritiene che i vincoli da rispettare nella eventuale rimodulazione dei termini di presentazione dei documenti programmatici e di quello di settembre in particolare, cioè la Nota di aggiornamento, attengano ad almeno tre esigenze. Anzitutto, la piena disponibilità di tutto l'apparato informativo di natura statistica, che costituisce il naturale e indispensabile presupposto per l'elaborazione di documenti aggiornati, avuto riguardo all'evoluzione delle variabili di riferimento. In secondo luogo, la Pag. 7disponibilità comunque per il Parlamento di un arco di tempo sufficiente per l'approvazione del documento programmatico presentato dal Governo, attraverso le eventuali indagini conoscitive e gli approfondimenti del dibattito che fossero ritenuti elemento essenziale per una decisione meditata. In terzo luogo, l'esplicitazione di tutte le premesse metodologiche e delle ipotesi sottostanti ai quadri, sia tendenziali che programmatici, oggetto della decisione del Governo, così come verificata dall'Ufficio parlamentare di bilancio e approvata dal Parlamento.
Quanto all'ultimo quesito, riferito ad altre questioni ordinamentali, anzitutto ci si può soffermare sulla funzione della prima sezione della legge di bilancio unificata, quella corrispondente all'attuale legge di stabilità. L'eventuale questione del segno della sezione prima della legge di bilancio unificata è da ritenere risolta alla luce della duplice circostanza, da un lato, della unicità del vincolo di coerenza con gli obiettivi programmatici fissati negli appositi documenti e, dall'altro, della unificazione delle varie componenti della manovra, sul piano normativo, costituita dalla legge unica di bilancio sostanziale.
Per quanto riguarda il problema del rispetto dei limiti di contenuto della prima sezione della legge unificata di bilancio, si tratta di un problema estremamente delicato perché veniamo da una forte eterogeneità delle norme presenti in tale tipo di provvedimento, cioè nella legge di stabilità, e ciò continua a rappresentare un'anomalia sul piano istituzionale, come già segnalato negli anni più recenti.
La riproposizione a opera della legge n. 243 del 2012 del vincolo contenutistico per la futura prima sezione della legge unificata di bilancio potrebbe comportare il problema delle conseguenze della violazione di tale vincolo sotto il profilo della relativa giustiziabilità, anche di natura costituzionale.
La questione potrebbe porsi, dunque, in termini ancora più delicati in futuro, tenuto conto che l'attuale vincolo contenutistico è contemplato dalla legge di contabilità n. 196 del 2009, che però rimane una legge ordinaria, mentre la predetta legge n. 243 è di rango rafforzato.
Per quanto riguarda, infine, alcuni punti specifici del quesito concernenti le relazioni tecniche, l'importanza cruciale che tali documenti sempre di più svolgono anche nell'esame parlamentare richiede che vengano individuati i correttivi più idonei affinché le amministrazioni interessate siano maggiormente coinvolte nel relativo procedimento di elaborazione, così da meglio consentire al Ministero dell'economia e delle finanze di svolgere l'indispensabile funzione di verifica di tali elaborati, ai fini della successiva presentazione in Parlamento.
La formulazione delle leggi onerose esige poi, possibilmente, il riferimento, a dimostrazione della sussistenza delle coperture, alle diverse tipologie di saldi di bilancio fissati come obiettivi nella nuova Costituzione, ivi inclusi quelli di ordine strutturale.
Per quanto riguarda il fenomeno delle coperture a debito, si tratta di un altro tema da definire nella futura legge ordinamentale di contabilità. È stato infatti da tempo segnalato dalla Corte il fenomeno delle coperture a debito, che si sono verificate a partire dal 2013 e in ordine alle quali il legislatore è chiamato a compiere un'opera di razionalizzazione e di sistemazione delle varie ipotesi consentite.
Il tema delle coperture, anche in termini strutturali, è strettamente connesso a quello prima esplicitato delle relazioni tecniche, eventualmente da costruire anche in riferimento ai parametri strutturali. Le due questioni sono abbastanza connesse.
Per quanto concerne il punto relativo alle conseguenze della regola sulla spesa rispetto al regime delle coperture, l'introduzione nell'ordinamento di questa regola pone la questione, già segnalata dalla Corte e di cui già si discusse nel corso dei lavori parlamentari che portarono alla legge n. 196 del 2009, circa l'esclusione o meno dell'agibilità di coperture infrannuali di nuove o maggiori spese con mezzi diversi dalle minori spese, laddove la predetta Pag. 8regola sulla spesa determini un limite da intendersi come non valicabile una volta fissato nei vincoli programmatici.
Per quanto riguarda il tema degli effetti indiretti, va rilevato che l'esigenza del rispetto del principio contabile della trasparenza e soprattutto della eguale certezza tra oneri e coperture non può che indurre a ribadire l'esigenza di disciplinare i limiti e le condizioni a cui è consentita l'adozione di modelli dinamici di copertura e in particolare l'assunzione dei cosiddetti effetti indiretti. Soprattutto per l'incertezza dei relativi effetti, infatti, si determina generalmente l'attivazione delle clausole di salvaguardia, che a loro volta subiscono ulteriori modifiche legislative ex post e spesso contengono ulteriori clausole di salvaguardia.
Per quanto riguarda, infine, i decreti legislativi, in merito alla copertura delle leggi delega e dei conseguenti decreti legislativi l'esperienza in atto non sembra evidenziare problematicità di rilievo, risultando rispettato il vincolo della previa o contestuale entrata in vigore delle norme comportanti le coperture rispetto a quelle di carattere oneroso, naturalmente sempre senza considerare i problemi rilevati in ordine alla elaborazione di sostenibili e affidabili quantificazioni degli oneri e delle relative coperture finanziarie.

PRESIDENTE. Ringrazio i rappresentanti della Corte dei conti e do la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

SILVANA ANDREINA COMAROLI. Ringrazio la Corte dei conti per questa relazione molto tecnica e molto puntuale, però ho un dubbio sul quesito numero tre relativo al prospetto di copertura della legge di bilancio.
Non essendo un tecnico vi chiedo di perdonarmi in anticipo se non ho capito quanto da voi esplicato. Dite che il prospetto di copertura non è necessario. Io vorrei però evidenziare una problematica che sicuramente dalla vostra parte non c’è, ma che dalla nostra parte esiste. La legge di bilancio è fatta dai tecnici dei vari ministeri, i quali riescono ad approfondire in modo puntuale le varie questioni. Senza il prospetto, per noi che dobbiamo condividere quanto scritto nella legge di bilancio per poterla votare, diventerebbe ancora più ostica la possibilità di individuare e verificare le diverse spese contenute nella legge nonché le relative coperture.
Lei giustamente dice che basta guardare il saldo finale, ma io voglio sapere in modo puntuale dove il Governo prende le coperture per le iniziative che pone in essere. Con il prospetto riepilogativo la situazione era subito chiara e immediata, senza necessità di andare a cercare i riferimenti nel testo.
Sicuramente i tecnici compiono questo lavoro, ma io vorrei avere modo di verificare e condividere quanto operato da chi predispone la legge.

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE DELLA 5^a COMMISSIONE DEL SENATO DELLA REPUBBLICA GIAN CARLO SANGALLI

ROCCO PALESE. Ringrazio per la relazione analitica e per la utile documentazione che ci è stato consegnata.
Io personalmente rimango convinto che prima il Paese provvede a eliminare la legge di stabilità e il «mercato» che si verifica, attraverso la fase emendativa, ogni volta che la si approva e prima riuscirà a uscire da un contesto sul quale tutti dovremmo riflettere. A mio modesto avviso, il problema non è solamente la Grecia; il problema sono anche l'Italia, il Portogallo e via elencando. Il debito non ha mai prodotto niente di positivo, ma solo e sempre squilibri, disastri e soprattutto grande ingiustizia nei confronti delle generazioni future.
Detto questo, è auspicabile un provvedimento di bilancio quanto più secco possibile per mantenere i saldi nel rispetto dell'articolo 81 della Costituzione e per cercare di eliminare anche quella vessazione dell'equilibrio. I soldi pubblici vanno Pag. 9spesi con entrata e uscita e vanno spesi bene. È molto meglio se si parla, cioè, di pareggio secco di bilancio.
Questa è la strada. Il resto, se continuiamo così, è forse anche peggio della Grecia.

LAURA CASTELLI. Sulle coperture a debito, è chiaro che c’è un'autonomia nella gestione delle problematiche relative alle coperture, soprattutto ex post quando emerge, ad esempio, che la clausola di salvaguardia non basta oppure che il gettito che si prevedeva non viene raggiunto. Voi più volte l'avete sottolineato sia per le leggi di stabilità sia in altri momenti, come quello della presentazione del Documento di economia e finanza.
Più che altro ci siamo trovati in circostanze per cui a copertura, come più o meno dite anche voi in qualche passaggio della vostra relazione, venivano messi elementi poco certi. Ricordo, ad esempio, che in un caso come clausola di salvaguardia sono stati posti, a copertura, i risultati derivanti dalla lotta alla corruzione.
Visto che saremo chiamati a proporre soluzioni tecniche per risolvere tali questioni, volevamo sapere se avevate spunti su questi argomenti, che sono i più complicati tanto per noi quanto per i cittadini, che poi si trovano a dover fare i conti con tutte queste problematiche tecniche.

PRESIDENTE. Do ora la parola al consigliere Forte per la replica.

CLEMENTE FORTE, magistrato delle Sezioni riunite in sede di controllo. Per quanto riguarda il problema posto dalla senatrice Comaroli, il fatto che non ci sia bisogno di un prospetto di copertura complessivo non è in contrasto con l'esigenza di capire le componenti e i singoli effetti delle singole norme che stanno nella legge unificata di bilancio, perché è lo stesso comma 7 dell'articolo 15 della legge n. 243 del 2012 a prevedere una relazione tecnica, sia pure solo per la prima sezione, cioè quella corrispondente grosso modo all'attuale legge di stabilità, che espliciti tutte le quantificazioni degli oneri nonché le relative coperture.
Da questo punto di vista, non ci sono quindi grandi problemi. Anzi, nella versione più ampia del documento, la Corte va al di là di questo suggerimento e conferma la richiesta, avanzata da tempo, di una relazione tecnica anche per quanto riguarda la seconda sezione, quella che corrisponde grosso modo all'attuale legge di bilancio. In realtà, se combinassimo le due relazioni tecniche, avremmo un quadro estremamente esaustivo sia delle singole componenti e dei loro effetti finanziari sui saldi per i tre anni, sia delle coperture.
Quello che qui si è detto è solo la conferma del fatto che, date queste premesse, il prospetto di copertura è superfluo. È ciò che peraltro già avviene adesso. L'articolo 11, comma 7, della legge n. 196 del 2009, infatti, fissa il vincolo della coerenza del saldo di cui alla sessione di bilancio con quello derivante dai documenti programmatici. Non è nulla di più, nulla di meno. Questa impostazione si ritiene debba essere mantenuta, perché, contrariamente al precedente assetto, il nuovo articolo 81 della Costituzione, combinato con l'articolo 97, primo comma, della medesima, pone un vincolo maggiore nel raggiungimento degli obiettivi di merito come risultato della sessione di bilancio.
Se la preoccupazione della senatrice Comaroli è che si possano perdere dei dati, direi che la puntuale osservanza dell'articolo 15 della legge n. 243 del 2012 appare in grado di soddisfare ogni tipo di esigenza di trasparenza. Ovviamente rimangono i problemi di affidabilità o meno delle relazioni tecniche e delle coperture, ma questo è un problema di fatto, che si vede di volta in volta. Dal punto di vista dell'architettura istituzionale, la normativa in essere è in grado di rispondere a queste esigenze.
Per quanto riguarda quello che diceva la deputata Castelli, il tema degli effetti indiretti è un tema che data da molti anni sia in Parlamento sia nella dialettica tra Governi e Parlamento. C’è stata sempre una grande cautela da parte sia dei Governi sia dei Parlamenti ad accettare coperture Pag. 10con effetti indiretti che non avessero il carattere dell'automaticità e soprattutto che non vedessero realizzabili o realizzati gli effetti indiretti nei medesimi esercizi in cui si manifestano gli oneri. Questo è il punto chiave. Perciò c’è stata sempre grandissima cautela da questo punto di vista.
La legge di contabilità, che è frutto di una serie di riflessioni al riguardo, attualmente non contempla all'articolo 17 gli effetti indiretti come clausola di copertura. In realtà vi si fa riferimento nei fatti ancorché lo stesso articolo 17 dell'attuale legge n. 196 del 2009 si dichiari formalmente attuativo dell'obbligo di copertura di cui all'articolo 81 della Costituzione. Probabilmente questa è una materia che, nel riformare la legge di contabilità, dovrà essere oggetto di normazione più da vicino per cercare di cogliere il nesso di fondo che esiste sempre nella questione delle coperture, ossia la contestualità, per esercizio, tra l'onere e la copertura medesima.
Per quanto riguarda il tema della copertura a debito, il primo caso lo abbiamo avuto a partire dal decreto-legge n. 35, che a sua volta ha trovato legittimazione ai sensi della normativa costituzionale per il fatto dell'operare di una serie di meccanismi nuovi, impliciti nello stesso articolo 81 della Costituzione, soprattutto al secondo comma, e ai sensi della normativa comunitaria che fa da sfondo all'articolo 81 e che a sua volta è in evoluzione.
Nel normare questa materia – anche in questo caso, l'attuale articolo 17 della legge n. 196 del 2009 elenca con carattere di esclusività le modalità di copertura ammissibili – si dovrà trovare un punto di equilibrio tra l'effetto di normative comunitarie e interne, che in qualche maniera fanno intendere che, al determinarsi di certe condizioni, si possano avere coperture a debito, e l'esigenza di circoscrivere questi casi alle situazioni in cui effettivamente ricorrano le ipotesi previste dalla normativa comunitaria e interna, ma sempre salvaguardando il più possibile il vincolo della contestualità per esercizio, come impone il principio di annualità ribadito dal nuovo articolo 81 della Costituzione, tra oneri e coperture finanziarie.

PRESIDENTE. Nel ringraziare tutti gli intervenuti, autorizzo la pubblicazione, in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna, della documentazione depositata dai rappresentanti della Corte dei Conti (vedi allegato) e dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 11.10.

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