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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
FRANCESCO PAOLO SISTO

La seduta comincia alle 15.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata attraverso la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del professore emerito di diritto costituzionale presso l'Università di Brema, Dian Schefold.

PRESIDENTE. Avverto che l'audizione si svolge mediante utilizzo dello strumento della videochiamata via Skype.
L'ordine del giorno reca, in relazione all'indagine conoscitiva nell'ambito dell'esame dei progetti di legge costituzionali C. 14 ed abbinati, recanti revisione della parte seconda della Costituzione, l'audizione del professore emerito di diritto costituzionale presso l'Università di Brema, Dian Schefold.
Nel ringraziare il nostro ospite della sua partecipazione e della sua disponibilità, prima di dargli la parola prego i colleghi che volessero, dopo lo svolgimento della relazione, rivolgergli domande di utilizzare due cautele: venire al banco della Presidenza per rivolgere le domande, in modo da essere visibili al nostro gentile interlocutore, e parlare lentamente per la nazionalità del nostro interlocutore ma soprattutto perché via Skype non c’è la certezza che l'audio arrivi con sufficiente chiarezza.
Benvenuto, professore, da parte della Commissione affari costituzionali della Camera da me rappresentata e da parte dei componenti della Commissione; le do molto volentieri la parola.

DIAN SCHEFOLD, Professore emerito di diritto costituzionale presso l'Università di Brema. Grazie, signor presidente, ringrazio dell'onore di essere ascoltato come esperto straniero sulla problematica attuale della riforma costituzionale e specialmente del Senato italiano.
Benché ci siano altri problemi molto interessanti nel documento sulla revisione costituzionale, come il controllo costituzionale preventivo di leggi elettorali, l'abolizione delle Province come Enti autonomi e la riduzione (almeno mi pare) del potere legislativo regionale, che mi interessano tutte a livello scientifico, mi limito oggi alla questione della riforma del Senato sotto il profilo di un avvicinamento al Bundesrat tedesco, che, secondo la motivazione della relazione, è stato un modello per il disegno di riforma costituzionale.
Per capire la funzione del Bundesrat tedesco da una prospettiva italiana serve forse pensare a una variazione storica. Se intorno all'anno 1860 il Re del Piemonte, il Re di Napoli, il Papa e gli altri principi italiani si fossero riuniti per formare una federazione, avrebbero forse creato un organo di rappresentanza dei singoli monarchi e dei loro Stati per compiere i compiti comuni, probabilmente accanto a un Parlamento nazionale eletto.
La rappresentanza dei singoli monarchi era l'idea madre della creazione del Bundesrat in Germania nel 1867-1871. Sappiamo però che la storia italiana si è svolta diversamente, ma vale la pena mettere in Pag. 3rilievo l'idea tedesca e le sue conseguenze per valutare l'attuale disegno di legge costituzionale italiano.
La discussione tedesca già nel 1848, poi nel 1871, nel 1919 e nel 1948-1949 ha sempre confrontato l'idea di un bicameralismo con rappresentanza degli Enti federati in una Camera parlamentare da un lato, e l'idea di rappresentanza degli Stati federati con i loro Governi e amministrazioni tramite il Bundesrat, ed è sempre stata decisa in favore di questo secondo modello.
È evidente già da questo che il Bundesrat non è (mi sembra importante sottolinearlo) una seconda Camera, non è un organo parlamentare, ma è un organo di rappresentanza dei Länder, cioè degli Stati federati con i loro Governi, come dicono espressamente gli articoli 50 e 51, comma primo, della legge fondamentale tedesca, e pertanto con un mandato vincolato dal Governo del Land, con rappresentanza del Land come unità, cioè con votazione globale di tutti i voti del Land secondo le delibere governative dello stesso Land.
I voti nel Bundesrat sono ripartiti secondo la popolazione dei Länder, cioè i Länder hanno fra 3 e 6 voti, cosa che non effettua una ripartizione pienamente proporzionale. Per di più, i Governi rappresentati sono sempre Governi di un partito o di una coalizione di partiti, ma le minoranze, i partiti minoritari in un Land non sono rappresentate.
Possono pronunciarsi nei Parlamenti dei Länder, criticare il loro Governo e tentare di influenzarlo con votazioni, però con una forza vincolante che è molto contestata e dubbia, perché la decisione sul ruolo del Land nel Bundesrat spetta al Governo.
Perciò, in caso di maggioranza nel Bundesrat diversa da quella del Parlamento federale, un blocco del lavoro fra il Bundesrat e il Parlamento e della politica è possibile ed è stato abbastanza frequente. In realtà uno degli scopi prioritari delle riforme del federalismo tedesco del 2006 e del 2009 era quello di ridurre conflitti del genere, però con problemi e con difficoltà gravi.
A questi problemi contribuisce il fatto che il Bundesrat tedesco esercita anche funzioni di partecipazione alla legislazione federale, accanto ai suoi altri compiti di amministrazione, di sostegno del sistema federale dell'Unione europea.
Il Bundesrat nel processo legislativo ha un influsso sull'iniziativa legislativa che può esercitare da parte sua, ma può anche esprimere pareri sulle proposte governative che passano prima al Bundesrat e possono esserne criticate.
Il Bundesrat può chiedere, dopo l'approvazione di una legge nel Parlamento, una procedura di mediazione tramite una Commissione comune di Parlamento e Bundesrat. In terzo luogo può fare opposizione a una legge deliberata dal Parlamento, che può essere superata con una maggioranza assoluta, e per certe leggi soprattutto di importanza amministrativa l'assenso del Bundesrat è necessario.
Uno degli scopi prioritari della riforma del federalismo era quello di ridurre il numero di queste leggi che necessitano dell'assenso del Bundesrat, ma si poteva obiettare che questo avrebbe diminuito l'influenza dei Länder, e perciò la riduzione del potere legislativo federale era il prezzo di una tale riforma, che è sempre rimasta piuttosto modesta.
I conflitti che ho menzionato sono mitigati in Germania tramite la cooperazione necessaria di Governo e opposizione, che è garantita dal fatto che ci sono sempre Governi dei Länder determinati dall'opposizione. In questo modo l'opposizione può influenzare la politica governativa e il Governo deve cooperare anche con questi Länder opposti.
Questa cooperazione indispensabile contribuisce a un ravvicinamento dei partiti politici che partecipano a una coalizione di Governo e a soluzioni di compromesso. Un tale sviluppo è favorito dal carattere del Bundesrat vicino all'Amministrazione, la cooperazione fra i Ministeri della Federazione e dei Länder, che ha luogo anche al di fuori del Bundesrat, contribuisce al funzionamento pratico della legislazione, soprattutto a soluzioni legislative praticabili per l'Amministrazione, Pag. 4ma ne risulta un influsso amministrativo sulla legislazione, che mi pare piuttosto opposto all'interesse dei cittadini e ad una protezione parlamentare delle libertà.
In questo senso si può dire che il Bundesrat tedesco tende a pacificare i conflitti interni, ad avvicinare i partiti politici e aumentare l'influsso dell'Amministrazione, ma tutto questo a spese delle basi democratiche del sistema parlamentare.
Il Bundesrat è un risultato della storia tedesca necessario per la Germania, ma non mi sembra un prodotto da esportazione.
Se infatti ora passo all'esame del disegno di legge costituzionale, non mi pare che il modello del nuovo Senato abbia recepito molto dalla soluzione del Bundesrat, forse piuttosto qualcosa del Bundesrat austriaco, che però mi pare abbia una funzione molto limitata.
Le funzioni speciali del nuovo Senato sono combinate sempre con un sistema bicamerale, non sono i Governi regionali che sono rappresentati, ma le istituzioni territoriali senza definizione concreta, anzi la combinazione di Consiglieri e non di Presidenti delle Regioni e Sindaci delinea un modello molto diverso dal Bundesrat, e la funzione non mi pare molto chiara.
Tradizioni del Senato come i senatori prima a vita, ora per sette anni, contraddicono il carattere di una rappresentanza territoriale. Il divieto di vincolo di mandato è essenziale per un Parlamento e così per il vecchio Senato e conseguentemente anche in un bicameralismo contraddice la rappresentanza dei territori.
Per il procedimento legislativo la posizione del nuovo Senato mi sembra piuttosto debole, ma è ovvio che una posizione più forte contribuirebbe ai problemi di blocco in un bicameralismo, come nella posizione del Bundesrat tedesco di cui ho parlato. Sotto questo profilo, il bicameralismo che è mantenuto dalla nuova soluzione per i trattati sull'Unione europea secondo l'articolo 80 della Costituzione come modificato dal disegno di legge mi pare assai pericoloso.
Per la riforma dell'articolo 86 mi permetto l'osservazione che è addirittura il Presidente del Bundesrat che esercita, in caso di vacanza, le funzioni del Capo dello Stato tedesco. L'allargamento del potere sostitutivo, secondo il nuovo articolo 120, comma secondo, mi pare molto incisivo.
Mi permetterete per concludere una domanda. Mi sembra comprensibile che il modello bicamerale italiano perfetto, anche con responsabilità parlamentare verso due Camere, abbia causato per l'Italia problemi gravi, ma la tradizione magnifica del Senato italiano esclude la sua abrogazione.
Fra le innovazioni le più importanti e utili della Repubblica mi pare però figurare il sistema di Conferenze, innanzitutto la Conferenza Stato – Regioni, che è ancorata nella legge n. 400 del 1988, e mi sembra un'omissione grave che la riforma del Titolo V del 2001 non abbia dato una base costituzionale a questa Conferenza.
Vedo alcune affinità tra le funzioni di questa e il nuovo concetto di Senato, che mi pare però poco maturato. Perché non ancorare la Conferenza Stato – Regioni nella Costituzione e dare a questa Conferenza il titolo di nuovo Senato ?
Forse uno sviluppo in questa direzione senza costo addizionale potrebbe contribuire da un lato a un radicamento migliore del sistema regionale, dall'altro a un'attuazione ragionevole dal Senato. Vi ringrazio.

PRESIDENTE. Grazie, professore, è stato chiarissimo, abbiamo percepito il suo dire con molta puntualità. Sono presenti il Sottosegretario Ivan Scalfarotto e il Sottosegretario Luciano Pizzetti, che le rivolgono i saluti del Governo.
Do la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

DANILO TONINELLI. La ringrazio vivamente, professore, a nome del Gruppo parlamentare del Movimento 5 Stelle, che Pag. 5ha chiesto la sua presenza e siamo molto onorati che lei abbia accettato.
Condivido in pieno le osservazioni che lei ha appena fatto e le pongo due domande, la prima di carattere molto generale. Anche se non la conosco personalmente, so che lei è un conoscitore del sistema istituzionale italiano e della storia italiana; al netto degli errori presenti nella riforma di cui stiamo trattando tali da non rendere il Senato effettivamente una Camera alta delle Autonomie territoriali, le chiedo in generale, laddove non stessimo parlando di questa situazione, se un sistema federale in Italia possa esistere, considerato che la storia italiana non è federale. Questa è la prima domanda di carattere generale.
La seconda domanda: lei saprà che è già stata approvata in prima lettura una nuova legge elettorale in Italia, che si fonda su un impianto iper maggioritario. Se colleghiamo questa legge elettorale iper maggioritaria con il nuovo sistema bicamerale, dove c’è una Camera bassa che accentra quasi completamente le funzioni legislative e il potere decisionale di questa democrazia, perché con la maggioranza assoluta va ad annullare il potere di veto della Camera alta del Senato delle Autonomie, le chiedo se non ritenga che con questa legge iper maggioritaria con un'unica Camera effettivamente detentrice del potere decisionale non ci sia un reale problema di democrazia in Italia.
Ad esempio, la nomina degli organi di garanzia sarebbe propria esclusivamente di una Camera eletta con una legge maggioritaria, nella quale un unico partito con una percentuale di voti del 20-25 per cento ha il 55 per cento dei seggi, quindi nomina il Presidente della Repubblica, nomina la propria quota dei giudici della Corte Costituzionale, nomina i membri laici del Consiglio Superiore della Magistratura.
Le rinnovo i miei ringraziamenti.

STEFANO QUARANTA. Anch'io la ringrazio per il contributo molto utile che ci sta fornendo. La mia domanda è molto veloce, si riaggancia ad alcune considerazioni del collega Toninelli e riguarda in particolare l'elezione del Presidente della Repubblica. Anch'io ritengo che si debba ragionare di questa riforma costituzionale tenendo conto anche della proposta di legge elettorale.
Nella situazione di oggi ci ritroveremo a eleggere a maggioranza assoluta, al nono scrutinio il Presidente della Repubblica sostanzialmente con un Parlamento che, riunito in seduta comune, comporterebbe un numero di membri molto più basso rispetto a quello del Parlamento oggi vigente e quindi con 366 voti, che sostanzialmente sarebbero la maggioranza della Camera, considerando il premio previsto da questa legge elettorale, si potrebbe eleggere il Presidente della Repubblica.
Il tema delle garanzie è un tema fondamentale nella costruzione di una Costituzione, sul tema dei pesi e contrappesi, e credo che però sarebbe utile capire come in un sistema federale come quello tedesco si elegga il Presidente della Repubblica, proprio perché io credo che ci sia fortemente il rischio che nel nostro Paese questa figura abbia un ruolo esecutivo più che di garanzia, anche per la modalità con cui sarebbe eletto con un nuovo Parlamento con un sistema iper maggioritario alla Camera e pochi membri del Senato che non sono in grado di riequilibrare il numero di membri della Camera. La ringrazio.

DANIELA MATILDE MARIA GASPARINI. Sono interessata a sapere se tra il Parlamento tedesco e il Bundesrat ci sia una clausola di supremazia così come abbiamo ipotizzato in questo disegno di legge. È uno dei temi controversi rispetto alla discussione in atto in questi giorni e quindi mi interessava chiederle un'informazione e anche un'opinione.
Mi è parso di capire nel suo intervento, professore, che lei ritenga che non sia chiaro l'obiettivo del Senato, essendo indicati come membri esponenti territoriali e quindi Regioni ed autonomie locali. Anche questo è stato un tema sollevato da molti degli esperti che abbiamo ascoltato per la preoccupazione che l'organismo non Pag. 6abbia chiare competenze e responsabilità. Mi interessa anche su questo punto capire meglio la sua opinione, che mi pare abbia già in parte indicato.

EMANUELE FIANO, Relatore. Buongiorno, professore, grazie del suo intervento. Vorrei affrontare due questioni. Le è già stata posta una domanda sul sistema elettivo del Presidente della Repubblica in Germania e, se non vado errato, alla platea dei 1.200 grandi elettori del Presidente della Repubblica tedesco non partecipa il Bundesrat, quindi possiamo dire che l'elezione del Presidente della Repubblica tedesca avviene sulla base di una rappresentanza (oltre metà) politica del ramo del Parlamento che viene eletto con il sistema elettorale tedesco e che quel Presidente della Repubblica nel vostro sistema elettivo potrebbe non rappresentare anche la volontà della rappresentanza dei Governi dei Länder, andando a configurare una contraddizione, che nel suo intervento lei riconduceva al disegno di legge che qui stiamo discutendo.
La seconda questione: lei ha fatto un parallelo con il sistema del Bundesrat, che è diverso da quello che qui viene presentato, in quanto vi sono rappresentati i governi dei Länder, i membri del Bundesrat hanno un mandato di voto imperativo per esprimere la loro rappresentanza territoriale, la quale a volte, come si è spesso configurato nella storia parlamentare tedesca, può avere un andamento di voto differente dalla loro singola appartenenza politica, perché in alcuni casi rappresentano interessi regionali dei Länder.
In questa tornata di audizioni da alcuni dei suoi colleghi docenti italiani qui convenuti è stata avanzata un'ipotesi di mediazione tra due modelli, introducendo nel modello di Senato delle autonomie fin qui presentato l'ipotesi di inserire anche i Presidenti delle Regioni italiane, quindi direttamente i rappresentanti dei Governi eletti su base politica nelle nostre Regioni.
Intanto la domanda è cosa pensi lei di un modello misto e in secondo luogo se nel disegno di legge di riforma costituzionale che lei ha studiato, quello approvato per adesso dal Senato, non creda che il sistema elettorale che prevede di mandare in Senato dei rappresentanti dei Consigli regionali eletti sulla base di un voto politico all'interno del loro Consigli regionali, con mandato di secondo livello, cioè sulla base di liste per le quali si vota nei Consigli regionali – questo mandato politico, configurando un sistema totalmente diverso dal Bundesrat – non permetta una rappresentanza politica e quindi non un mandato di voto bloccato, come quello di cui parlava lei facendo riferimento al Bundesrat.

PRESIDENTE. Do la parola al professore emerito di diritto costituzionale presso l'Università di Brema, Dian Schefold, per la replica.

DIAN SCHEFOLD, Professore emerito di diritto costituzionale presso l'Università di Brema, Dian Schefold. Grazie, signor presidente, ringrazio per le tante domande molto interessanti e stimolanti, a cui tenterò di rispondere per quanto possibile.
La prima domanda dell'onorevole Toninelli era molto generica e riguardava le possibilità di un sistema federale in Italia. È ben nota sin dalla storia ottocentesca la forte tendenza verso un federalismo fra diversi Stati italiani e le chances di tale soluzione, che però fu superata dalla forma democratica nazionale dell'unione degli anni ’50-’60.
Si tratta di due tappe molto diverse della storia e quello che si può fare attualmente in Italia non è altro che un rinforzo del sistema regionale. Qui, però, ci sono diverse strade aperte, si può scegliere di rinforzare le Regioni o di ridurre la loro importanza, come mi sembra emergere dal disegno di legge costituzionale.
Non escluderei una rifederalizzazione, però è un cammino duro e naturalmente ci sono sempre i problemi di solidarietà nazionale e di equiparazione finanziaria, e come questo possa funzionare è un problema a lungo termine, che non ci permette di rispondere in un modo o nell'altro, Pag. 7perché ci sono strade diverse da percorrere.
Lei, onorevole Toninelli, ha menzionato nella seconda domanda il problema della legge elettorale. Sono del parere che l'Italia abbia sperimentato forse troppo sistemi di creazione di maggioranze partitiche, anche a spese dell'influenza diretta del cittadino, vale a dire tutte le cose che nel sistema maggioritario possono essere realizzate tramite una nomina democratica dei candidati per le elezioni e in un sistema proporzionale tramite la modificazione delle liste elettorali e il voto preferenziale. Tutto questo è stato trascurato per un Governo politico e questo è certamente problematico in un sistema bicamerale. Credo che questi siano i motivi giusti e seri che hanno portato all'attuale modificazione della Costituzione.
Mi sembra però che per fare questa riforma occorra una riforma elettorale in senso egualitario e che dia veramente al cittadino la possibilità di influenzare il voto. Come fare questo ? Non posso entrare nei dettagli, perché so che i problemi del diritto elettorale italiano sono molto specifici, molto speciali, e credo che come straniero non debba andare oltre.
Tento di rispondere alla questione posta dall'onorevole Quaranta, questione che si collega a quella sollevata dall'onorevole Gasparini. Il Capo dello Stato è eletto in Germania da un'Assemblea federale composta dai membri dal Parlamento federale e da un eguale numero di deputati eletti (qui abbiamo un parallelo con il nuovo Senato italiano) dai Parlamenti dei Länder.
In questo modo non abbiamo una maggioranza partitica univoca, che può decidere su tutto, ma c’è una radice pluralitaria e, cosa che mi sembra importante, questa è radicata non sul Bundesrat, cioè sui Governi dei Länder, ma sui parlamentari dei Länder, che per questa via partecipano non a un'amministrazione centrale, ma alla formazione di una volontà nazionale. Questo può dare risultati abbastanza soddisfacenti, perché anche in Germania, come sapete, ci sono stati problemi con la Presidenza della Repubblica.
Passo alle questioni poste dall'onorevole Gasparini. Sull'elezione del Presidente ho già detto. Chi sono gli Enti territoriali ? Mi pare che in base alla storia italiana l'importanza delle città, l'importanza dei Comuni sia maggiore che in Germania, e, se nel Comitato delle Regioni dell'Unione europea ci dovesse essere anche una rappresentanza degli enti locali, avremmo una radice per una rappresentanza importante in Italia, che non è soddisfatta nello stesso modo in Germania.
Credo quindi che la duplicità di rappresentanza delle Regioni e delle città nel nuovo Senato abbia un motivo condivisibile e ragionevole, ma questa dovrebbe essere coordinata. Mi sembra dunque che il sistema delle Conferenze secondo la legge n. 400 del 1988 sia molto superiore all'idea di Senato e, come ho detto, ritengo che questo sistema sarebbe preferibile a quello che avete adesso sul tavolo, ma naturalmente questa è soltanto un'idea personale.
Arrivo alle domande dell'onorevole Fiano. Ho già detto che per l'elezione del Presidente della Repubblica in Germania il Bundesrat non partecipa (questo è importante), ma nondimeno i Länder sono coinvolti tramite i membri dell'Assemblea eletti dai Parlamenti dei Länder.
Vista la composizione di un sistema vicino al Bundesrat, lei chiede se la partecipazione dei Presidenti delle Regioni non sia ragionevole. Io risponderei con un chiaro sì: trovo che, se si vuole un coinvolgimento delle strutture territoriali, occorre innanzitutto la partecipazione di coloro che hanno responsabilità nelle Regioni, quindi in primo grado i Presidenti.
Mi sembrerebbe quindi molto importante, ma si può anche dire che tale organizzazione, che non è veramente parlamentare, non può avere la piena competenza di un Parlamento, perciò ho fatto ricorso al sistema delle Conferenze Stato – Regioni, che mi sembra un modello molto fruttuoso per le future riflessioni.
In questo senso credo che la sostituzione del Senato con un altro modello sia un problema all'ordine del giorno, ma mi pare che ci sia ancora tanto da riflettere Pag. 8e ho l'impressione che le idee adesso radicate potrebbero ancora maturare.
Vi ringrazio di avermi ascoltato e auguro ai miei amici italiani un proficuo sviluppo del lavoro costituzionale.

PRESIDENTE. Siamo noi che la ringraziamo, professore, perché l'audizione è stata estremamente interessante. I profili di diritto comparato, pur certamente ragguardevoli, non sono stati il dato centrale del suo pensiero, che è stato anche critico nel senso migliore del termine nei confronti dei progetti al nostro esame con riferimento alla sua esperienza sul nostro ordinamento.
Mi consentirà quindi con il consenso dei colleghi di chiudere questa audizione con un auf wiedersehen, in quanto, giacché lei ha usato la nostra lingua, il minimo che possiamo fare è salutarla con la sua.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 15.35.