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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
MARIO CATANIA

La seduta comincia alle 15.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente.)

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.

(Così rimane stabilito)

Audizione del Ministro della giustizia, Andrea Orlando.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del Ministro della giustizia, Andrea Orlando.
Come ricorderete tutti, abbiamo ascoltato il Ministro già due anni fa, il 19 novembre 2015, però nel frattempo c'è stata un'evoluzione importante del fenomeno, c'è soprattutto un lavoro aggiuntivo che stiamo facendo e in particolare la collega Cenni sta sviluppando una relazione sul rapporto tra contraffazione e criminalità organizzata, materia su cui è utile ascoltare nuovamente il Ministro Orlando.
Ci sono stati anche altri fatti nuovi, come il decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito dalla legge 18 aprile 2017, n. 48 in materia di sicurezza delle città, che prevede misure per la sicurezza urbana, tra i quali sono espressamente contemplati interventi di contrasto allo smercio di beni contraffatti o falsificati. Sullo sfondo rimane il provvedimento di modifica del Codice di procedura penale, A.C. 4368, già approvato dal Senato, che (questa è solo un'annotazione personale, che non impegna la Commissione) auspico che possa essere approvato rapidamente e comunque prima della fine della legislatura.
Lascio la parola al Ministro Orlando e lo ringrazio sin da ora.

ANDREA ORLANDO, Ministro della giustizia. Grazie, presidente, signori onorevoli, sono grato di avere nuovamente l'opportunità di contribuire ai lavori della vostra Commissione e di poter condividere alcune riflessioni sui problemi e sugli interventi che sono stati adottati per contrastare tanto la contraffazione quanto le sue concause.
L'audizione di oggi, come ricordava il presidente, segue quella del 19 novembre 2015, in cui furono esaminate alcune iniziative di contrasto alla contraffazione. Oggi credo che sia utile un resoconto delle attività compiute e opportuna un'analisi aggiornata dello sviluppo di un fenomeno criminale in evoluzione, su cui sta lavorando l'onorevole Cenni.
Prima di formulare valutazioni e di suggerire soluzioni credo sia utile dare i dati di partenza. Vi è tuttavia una divaricazione tra le statistiche e la realtà, dovuta alla complessità della rilevazione e alla presenza di alcune condotte di reato non individuate dalle forze dell'ordine o denunciate dai cittadini. Di conseguenza i dati, soprattutto quelli giudiziari, rappresentano una proiezione attendibile, ma da considerare con questa premessa.
A tale difficoltà non sfugge la misurazione della contraffazione. Peraltro, come risulta evidente dalla relazione relativa alla contraffazione attraverso il web, approvata da questa Commissione lo scorso 23 marzo 2017, l'evoluzione tecnologica non solo amplifica Pag. 3 le modalità di aggressione dei beni tutelati dalla contraffazione, ma rende anche rapidamente obsolescenti le stime tradizionali del fenomeno.
Nella contraffazione delle opere dell'ingegno (si pensi a brani musicali, film, documentari, software) la rapida diffusione di strumenti di riproduzione e di duplicazione via web ha quasi del tutto azzerato il mercato della vendita su supporto materiale, modificando anche l'attività del crimine organizzato. Questa ovvia considerazione trova riscontro immediato nell'attività di contrasto da parte delle forze di polizia. Nella audio audiovisiva, ad esempio, la Guardia di finanza nel periodo 2012-2016 evidenzia la netta preponderanza di sequestri di files (97 per cento del totale su oltre 126,5 milioni di unità), un incremento legato ai siti internet illegali individuati e bloccati in costante e progressivo aumento.
Ovviamente la modifica delle modalità della collocazione al dettaglio del bene contraffatto non è neutra per le fattispecie penali che intendano regolare il fenomeno, né per le tecniche investigative che si devono adottare. Sul piano nazionale, la più recente stima del fatturato della contraffazione è stata proposta dal Censis nel rapporto del 2016 «La contraffazione. Dimensioni, caratteristiche ed approfondimento».
Il Censis stima un fatturato della contraffazione nel 2015 in Italia di circa 6,9 miliardi di euro, un più 4,4 per cento rispetto al 2012, e questo comporterebbe una perdita di gettito di circa 5,7 miliardi, un sommerso di 6,7 miliardi e 100.500 posti di lavoro in meno. Ipotizzando di immettere nei circuiti legali prodotti per un equivalente del mercato della contraffazione, avremmo secondo il Censis un incremento della produzione di 18,6 miliardi e un aumento del valore aggiunto di 6,7 miliardi.
Uno studio dell'Istituto interregionale di ricerca sul crimine e la giustizia delle Nazioni Unite, «Contraffazione: una diffusione globale, una minaccia globale» individua diversi fattori ritenuti determinanti per l'espansione della contraffazione. Sul piano economico si fa riferimento innanzitutto al rafforzamento e alla ramificazione delle reti del commercio internazionale, favoriti anche dall'emergere di nuovi mercati di sbocco.
Dal punto di vista normativo si sottolinea la disomogeneità degli apparati normativi nazionali, carenze normative che, come è emerso da intercettazioni inequivocabili, sono note agli indagati coinvolti nei traffici, che organizzano l'assemblaggio all'estero come fattore di ulteriore riduzione del rischio penale, in modo da operare una sorta di forum shopping e radicare la competenza per un eventuale procedimento penale in Paesi con legislazioni più permissive.
L'alto profilo continua a stimolare l'investimento nella contraffazione. Il guadagno deriva dal risparmio sui costi di produzione, ottenuto grazie a materie prime scadenti e al mancato versamento delle imposte. Un rapporto dell'UNICRI fornisce un esempio calzante: il costo di produzione di un programma per computer duplicato illecitamente può essere stimato in 20 centesimi di euro, mentre il suo prezzo di vendita può raggiungere 45 euro, un profitto molto superiore a quello ricavabile cedendo un grammo di hashish, il cui costo di produzione si aggira su 1,52 euro, a fronte di un prezzo di vendita che si attesta in media sui 12 euro.
L'internazionalizzazione della contraffazione, ben nota sin dai tempi delle organizzazioni dei magliari napoletani, è testimoniata anche dalle attuali rotte analizzate dal rapporto della Commissione europea nel 2014, in un report dell'Unione europea sul diritto sulla proprietà intellettuale. Il documento evidenzia il primato della Cina nella provenienza delle merci contraffatte (il 66 per cento del totale dei beni sequestrati), per alcune tipologie il rapporto segnala il ruolo di altri Stati (l'Egitto per gli alimentari, la Turchia per profumi e cosmetici, Hong Kong per accessori, telefonia e computer).
Emerge anche il forte impegno dell'Italia, che nel 2013 guida la classifica dei Paesi per numero di articoli sequestrati (4,9 milioni di pezzi) ed è al quarto posto per gli illeciti riscontrati ai varchi doganali. Una strategia effettiva non può arrestarsi all'intercettazione Pag. 4 delle merci in ingresso sul territorio dello Stato, la perdita di parte delle merci è infatti un costo calcolato per le organizzazioni criminali. Come cercherò di illustrare, è necessario un salto di qualità alla cooperazione internazionale penale, ed è indispensabile sensibilizzare sulle conseguenze dannose della contraffazione anche per la salute pubblica.
I dati forniti dalla Direzione generale di statistica e analisi organizzativa del Ministero della giustizia dimostrano che nel 2016 il fenomeno più significativo sui giudizi per delitti legati alla contraffazione pendenti davanti ai tribunali italiani riguarda la fattispecie di cui all'articolo 474 del Codice penale, Introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi. La cifra totale di 4380 processi scritti segna un ritorno ai livelli del 2013, dopo una flessione che si era registrata negli altri anni.
L'abusiva duplicazione di opere dell'ingegno prevista dall'articolo 171-ter si riduce a 1.060 processi iscritti nel 2013, ai 633 del 2016. Come si accennava, le difficoltà di accertamento sulla circolazione via web delle opere dell'ingegno contraffatte rendono il dato discutibile. Negli ultimi anni è diminuita la vendita sulla pubblica via di supporti fisici contraffatti e dunque è divenuto meno produttivo il contrasto più semplice, cioè quello del supporto dei beni materiali, ma è aumentata la duplicazione delle opere dell'ingegno sul web, come dimostrano i dati della Guardia di finanza, in costante crescita tra il 2012 e il 2016, passando da oltre 9 milioni di unità del 2012 a quasi 16 milioni del 2013, con il picco massimo nel 2015 di 90 milioni di unità.
L'incremento dei sequestri di opere su file è collegato ai siti internet illegali, individuati e bloccati in costante aumento (45 siti nel 2012, 620 nel 2016). L'aggressione al bene giuridico tutelato del reato di pirateria si è quindi modificata nelle sue modalità e con lo sviluppo tecnologico è divenuta più insidiosa.
Ancora molto bassa è l'incidenza dei processi (solo 16) in fase dibattimentale per il reato di contraffazione di indicazioni geografiche o denominazione di origine dei prodotti agroalimentari, nonostante da più parti sia stata segnalata la sua diffusione. Questi dati trovano riscontro nell'attività di contrasto realizzata dalla Guardia di finanza, i cui reparti tra gennaio 2012 e dicembre 2016 hanno eseguito 58.417 interventi nei settori della contraffazione, della sicurezza sui prodotti, della pirateria audiovisiva e della tutela del made in Italy.
Il numero degli interventi nel 2016 è elevato, come osservato per il dato giudiziario, e registra un ritorno ai livelli del 2012 (13.200 eventi). Come si accennava, i sequestri dei prodotti di pirateria (supporti fisici, DVD o simili) sono in riduzione, dai 1.871 intervenuti nel 2012 ai 951 del 2016, testimoniando il primato della immaterialità del web. Viceversa, rimangono quasi inalterate le dimensioni della contraffazione propriamente intesa, 7.364 interventi nel 2012, 7.290 nel 2016, mentre aumentano gli interventi relativi alla tutela del made in Italy in materia di sicurezza dei prodotti, da 3.784 nel 2012 a 4.979 nel 2016.
Considerando le sole attività della Guardia di finanza, il numero di persone coinvolte in delitti di contraffazione è in lieve decremento. Nel periodo 2012-2016, infatti, i denunciati per i reati di contraffazione e pirateria commerciale passano da 10.500 del 2012 a 9.700 del 2016. Se si considerano le ragioni che hanno condotto ai sequestri, si ha una chiara conferma di una mutazione genetica: sempre più prodotti contraffatti sono considerati pericolosi per la sicurezza dei cittadini. Tra il 2014 e il 2016 circa il 69 per cento del totale dei prodotti illeciti individuati (quasi 195 milioni di unità) è riconducibile a violazioni sulla conformità degli standard di sicurezza.
Molto importante è anche la valutazione dei procedimenti iscritti presso le Direzioni distrettuali antimafia italiane competenti per i delitti di associazione per delinquere, di cui all'articolo 416 del Codice penale, realizzati allo scopo di commettere i fatti di contraffazione previsti dagli articoli 473 e 474, oltre che per i delitti di contraffazione compiuti da associazioni di tipo mafioso (416-bis del Codice penale). Pag. 5
I procedimenti verso indagati noti, iscritti per le sole associazioni semplici realizzate per commettere il reato di cui all'articolo 473 sono 25 per 320 indagati, mentre per le associazioni finalizzate alla commissione del delitto di cui all'articolo 474 del Codice penale i procedimenti sono 31, con un totale di 453 indagati.
Il dato va interpretato osservando che spesso alcune iscrizioni riguardano delitti associativi finalizzati alla commissione di entrambe le fattispecie, cioè sia quella prevista dal 473 che quella prevista dal 474. La commissione in forma associata costituisce quindi una modalità insidiosa, spesso coincidente con le attività economiche criminali realizzate dalle associazioni di tipo mafioso, camorristico o ’ndranghetistico per assicurare proventi dei propri affiliati.
La scelta di talune associazioni criminali mafiose, soprattutto storiche famiglie criminali di camorra, di investire nella contraffazione per via della redditività e del basso rischio penale è un dato accertato in numerosi e celebrati processi sul territorio nazionale ed internazionale. La Guardia di finanza in una recente relazione segnala che la gamma delle merci contraffatte è divenuta amplissima, non si tratta non solo di capi e accessori di alta moda, ma anche di molti generi di rapido consumo.
Tra gli esempi tratti dalla pratica operativa si segnalano i sequestri di pellet per uso domestico di provenienza est-europea, confezionati con imballi recanti noti marchi del settore contraffatti, cuscinetti a sfera importati dalla Cina via internet commercializzati in una rivendita di ricambi d'auto, tappi di plastica copri-lattina con il marchio di una notissima bibita stipati in un container proveniente dall'Estremo Oriente, capi di maglieria realizzati con pelo di coniglio anziché confezionati con il pregiato kashmir dichiarato dalle etichette, cosmetici e profumi contraffatti con alte percentuali di toluene e di benzene, termocaloriferi assemblati con fibre di amianto, rubinetti che rilasciano metalli pesanti come il piombo, giocattoli contraffatti contenenti ftalati, gioielli contraffatti con alta concentrazione di nichel, scarpe e pelletteria con anomali livelli di cromo esavalente, sigarette contraffatte con valore di catrame, piombo e arsenico centinaia di volte superiori alla norma.
L'elenco mostra come la contraffazione dei prodotti citati possa colpire la salute dei consumatori tendenzialmente più cauti nell'acquisto di farmaci o prodotti contraffatti destinati al consumo alimentare, ma spesso non avvertiti del pericolo dell'acquisto di beni alterati, all'apparenza innocui per la salute.
Particolare attenzione è attribuita dalle forze di polizia alla contraffazione di sigarette. La nuova frontiera è costruita dalle cheap white, sigarette legittimamente prodotte nei Paesi di provenienza (principalmente Russia, Bielorussia, Emirati Arabi, Cina ed Ucraina), ma introdotta in maniera illecita non essendo commercializzabili nell'Unione europea, perché non conformi ai nostri standard. Queste sigarette, caratterizzate da un basso prezzo di vendita, rappresentano oggi la maggior parte dei sequestri delle forze di polizia nel territorio nazionale.
Mai come per la contraffazione sulla rete va ribadita l'esigenza di misure amministrative di prevenzione, in quanto solo il coinvolgimento organico dei principali attori potrebbe ridurre la pirateria on line. Un ruolo decisivo, come osservato anche nella recente relazione della DNA, potrebbe essere svolto dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, attraverso azioni di prevenzione e accertamento degli illeciti e di impulso per la rimozione dei contenuti illeciti.
In questo campo non si può prescindere da investimenti anche in chiave di cooperazione sui fornitori di accesso ad internet (ISP), con misure adeguate, proporzionate ed efficaci, volte ad introdurre obblighi di monitoraggio e sorveglianza entro i limiti imposti dal quadro europeo.
In materia di autoregolamentazione un buon esempio è il memorandum di intesa tra l'Associazione delle agenzie di servizi pubblicitari on line, la Federazione italiana per la tutela dei contenuti audiovisivi e multimediali e la Federazione contro la pirateria musicale multimediale. Pag. 6
La sanzione penale è utilizzabile solo quando è possibile acquisire elementi sulla consapevolezza dei soggetti coinvolti in ordine alla illiceità del materiale custodito e sempre che tale attività sia collegata ad un profitto, così i reali organizzatori dei delitti di pirateria che operano attraverso siti internet (intermediari, server e motori di ricerca) non ricevono sanzione appropriate. Per queste categorie che occupano una posizione centrale nella contraffazione di opere dell'ingegno è dunque necessario un intervento di carattere normativo.
La divaricazione tra la percepibile crescita delle contraffazioni nell'agroalimentare e lo scarso numero di processi penali relativi al fenomeno sembra segnalare una scarsa idoneità delle fattispecie penali utili al contrasto effettivo. Ho dunque considerato prioritaria l'esigenza di riforma della materia ed è stata così costituita presso l'ufficio legislativo, con decreto del Ministero della giustizia del 20 aprile 2015, una Commissione per l'elaborazione di proposte di intervento sulla riforma dei reati in materia agroalimentare. L'elaborato della Commissione Caselli coincide con l'intervento già individuato dalla Commissione parlamentare d'inchiesta e pone al centro la tutela del patrimonio agroalimentare e della salute dei consumatori.
La costruzione normativa muove dalle medesime premesse: rafforzare la tutela penale per salvaguardare e contrastare le frodi, due temi strettamente connessi. L'alterazione di un prodotto, di un marchio, di un brevetto soprattutto nel settore agroalimentare è causa di effetti spesso non trascurabili per la salute del consumatore, e inoltre colpisce gravemente l'economia nazionale, perché danneggia le imprese titolari dei marchi di prodotti contraffatti e naturalmente le casse dello Stato.
La proposta della Commissione Caselli, confluita in un disegno di legge di iniziativa governativa, è un buon punto di partenza per una disciplina organica. Il Codice penale sarà arricchito con norme volte a sanzionare tutte le condotte idonee a trarre in inganno il consumatore sulla qualità, effettiva consistenza e provenienza dei prodotti alimentari, dei prodotti tutelati dai marchi e dei brevetti e delle sostanze medicinali.
Il nuovo apparato sanzionatorio è volto a punire varie condotte, dalla vendita di alimenti con segni mendaci alla fabbricazione e commercio di beni realizzati usurpando titoli di proprietà industriale, fino alla contraffazione di alimenti a denominazione protetta. Al di là di un nutrito sistema di circostanze aggravanti, il nuovo reato di agropirateria intende reprimere più gravemente le condotte realizzate in modo sistematico organizzato, e a colmare un vuoto di tutela per rispondere a fenomeni malavitosi complessi e articolati. Il reato riguarda anche la produzione e commercializzazione di prodotti industriali contraffatti.
È poi necessario favorire le attività di accertamento per realizzare forme di contrasto che si traducano in interventi giudiziari definitivi, quando possibile accompagnati da una contestuale aggressione patrimoniale. Per questo sono state introdotte le modifiche processuali necessarie per cristallizzare l'accertamento in ordine alla contraffazione, semplificando l'accesso all'incidente probatorio. La perizia costituisce una delle prove principali in questi procedimenti e la sua anticipazione in fase predibattimentale consente di realizzare un sicuro principio di economia processuale.
È stata prevista inoltre la possibilità di procedere ad attività di campionamento e prelievo già in sede di sequestro. L'intervento è stato preceduto da ampie interlocuzioni con produttori, distributori ed esperti del settore.
Secondo la relazione annuale della Direzione nazionale antimafia ed antiterrorismo, il coinvolgimento di organizzazioni criminali transnazionali che operano nel settore della contraffazione è in rapida crescita, per il vantaggioso rapporto costi/benefici che caratterizza tale attività.
La relazione registra la presenza di organizzazioni sia straniere che italiane, laddove una peculiarità che le organizzazioni dedite alla contraffazione condividono con quella di del narcotraffico è l'interazione costante tra gruppi criminali di origine straniera e gruppi criminali italiani. La Pag. 7ragione è evidente: la globalizzazione dei mercati e la libera circolazione delle merci richiedono, per mantenere elevati livelli di collocazione sul mercato della merce contraffatta, l'allargamento dell'orizzonte dei potenziali consumatori e la diversificazione del rischio penale tra i vari Paesi.
A questa naturale strutturazione organizzata per la contraffazione si affianca l'interesse delle organizzazioni criminali «classiche», che, sfruttando le proprie reti internazionali di influenza, costituiscono delle strutture di merchandising anche all'estero. L'interazione spazia dalla vera e propria immedesimazione delle organizzazioni di tipo mafioso, che producono in proprio i prodotti contraffatti e li commercializzano dopo l'importazione, ad un vero e proprio accordo di fornitura o comunque di negoziazione commerciale.
Spesso le indagini hanno dimostrato che l'organizzazione criminale si avvale di imprenditori organicamente inseriti nell'associazione, al fine di creare ricchezze ingenti, al riparo dalle tipiche opzioni investigative, normalmente indirizzate verso settori tradizionalmente ritenuti più pericolosi (traffico di stupefacenti, sigarette, estorsioni, controllo degli appalti pubblici), sino alla modifica effettuata con la legge del 23 luglio 2009 n. 99, cosiddetta «legge sviluppo», che ha fortemente rafforzato gli strumenti di contrasto.
Il modello di sfruttamento della contraffazione a fini di arricchimento dell'organizzazione mafiosa è stato proposto con successo inizialmente dalla camorra napoletana, lungimirante nel prevedere l'utilizzazione a questi fini della rete dei cosiddetti «magliari», i venditori porta a porta dei capi di abbigliamento contraffatti. Queste reti sono cresciute e hanno diversificato l'offerta, sino all'organizzazione su vasta scala dell'importazione di prodotti contraffatti dalla Cina, alla loro falsificazione a domicilio, ossia nei singoli Paesi destinatari della merce, e alla restituzione dei proventi ad intestatari fittizi nel nostro Paese, mediante reti esterne al circuito finanziario ordinario, money transfer o forme di pagamento analoghe.
In alcune indagini è stato accertato che i proventi della vendita di prodotti meccanici contraffatti importati dalla Cina e collocati in 26 Paesi europei ed extra-europei con un ricarico pari a quello di uno stupefacente (una motosega importata a 50 euro veniva collocata in Germania anche a 450-500 euro) venivano restituiti via money transfer a fittizi intestatari, che li giravano a favoreggiatori della latitanza di un noto capo clan.
Recenti indagini hanno riguardato anche l'attività della ’ndrangheta calabrese e hanno condotto al sequestro di società e patrimoni per circa 210 milioni di euro ai danni di un imprenditore calabrese affiliato alla cosca di Gioia Tauro. Sembra inoltre emergere nel settore un fitto intreccio di interessi di Cosa Nostra, dei clan camorristici e delle ’ndrine calabresi, che per crescere in quest'ambito di affari illeciti spaziano dall'accaparramento dei terreni agricoli all'acquisizione delle aziende di produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti, alle attività di trasporto, stoccaggio e intermediazione commerciale.
Questo scenario richiama l'importanza di strumenti internazionali. Spesso, infatti, se il delitto associativo o l'importazione di prodotti contraffatti viene perfezionato nel nostro Paese, le attività di materiale contraffazione e la cessione dei prodotti avvengano oltre frontiera. La percezione unitaria del fenomeno è determinante per il successo dell'azione di contrasto, ad esempio il sequestro di ingenti quantitativi di beni contraffatti in danno del venditore in uno Stato estero non consente di per sé di risalire agli organizzatori a alle imprese produttrici o che si occupano dell'importazione, e dunque di impedirne la reiterazione, né di intercettare i proventi della vendita, e la stessa emersione di una possibile duplicità di indagine dei Paesi considerati può portare a un rischio di sovrapposizione degli sforzi investigativi.
Per questo ritengo determinante l'approvazione di due strumenti legislativi attesi da tempo. Il primo è la regolamentazione delle Squadre investigative comuni, introdotte nel nostro ordinamento con il Pag. 8decreto legislativo del 15 febbraio 2013 n. 34, che attua finalmente la decisione quadro del Consiglio europeo del 13 giugno 2002. Solo una squadra comune di investigatori, in grado di operare in tutti i Paesi europei e di conoscere la struttura organizzativa criminale che movimenta il traffico di prodotti contraffatti, è realmente in grado di assicurare la completezza delle investigazioni e la loro contestualità.
La trasmigrazione diretta delle attività compiute dalla squadra nei due procedimenti paralleli gestiti dalle autorità nazionali e la loro utilizzabilità come elementi di prova è l'unica possibile risposta ad un fenomeno strutturalmente sovranazionale. La stessa opportunità di procedere al sequestro non solo dei prodotti contraffatti, ma anche di quelli provenienti dalla vendita è rafforzata da una Squadra investigativa comune, in grado di modulare le investigazioni e le competenze in ogni Paese ove il delitto si sia realizzato.
La compresenza strutturale di indagini più Paesi coinvolti dai fenomeni di contraffazione inoltre necessitava di una regolazione per rispondere a principi di civiltà giuridica e di economia dell'azione giudiziaria. È stata pertanto da me fortemente voluta l'attuazione della Decisione quadro del 2009 n. 948 GAI del Consiglio del 30 novembre 2009 sulla prevenzione e la risoluzione dei conflitti relativi all'esercizio della giurisdizione nei procedimenti penali, con l'adozione del decreto legislativo 15 febbraio 2013 n. 29, che introduce nell'ordinamento interno un meccanismo di cooperazione tra gli Stati dell'Unione europea per la preliminare verifica di procedimenti penali paralleli in due o più Stati per gli stessi fatti o nei confronti della medesima persona, e la disciplina degli effetti a livello interno.
Gli attori giudiziari di Paesi europei coinvolti nella cooperazione anche per le Squadre investigative comuni dovranno collaborare per salvaguardare i diritti di difesa dell'imputato e rendere efficiente il contrasto degli illeciti. L'intervento reca «Disposizioni in materia di sicurezza integrata per una migliore tutela della sicurezza delle città e del decoro urbano». Mi riferisco alle innovazioni del decreto-legge in materia di sicurezza delle città.
Il fine è coniugare l'esigenza di sicurezza con la necessità di mantenere il decoro urbano, tenendo conto della complessità delle relazioni sociali anche conflittuali che caratterizzano i grandi centri urbani. Il decreto-legge convertito con modifiche è composto di 18 articoli suddivisi in due capi. Il Capo primo (articoli 1-8) reca «Disposizioni in materia di collaborazione interistituzionale per la promozione della sicurezza integrata». Le linee generali delle politiche pubbliche in materia saranno adottate su proposta del Ministero dell'interno in sede di Conferenza unificata delle Conferenze Stato-città ed autonomie locali, e saranno rivolte prioritariamente a coordinare, per lo svolgimento di attività di interesse comune, le competenze dei soggetti istituzionali interessati.
È previsto che i regolamenti comunali possano contenere disposizioni per prevenire fenomeni di criticità sociale, che influenzano la sicurezza urbana. Si prevede inoltre che i patti in materia di sicurezza urbana tra lo Stato e gli enti locali possano contenere disposizioni per la prevenzione dei fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, nonché per il rispetto della legalità, anche mediante iniziative di dissuasione di ogni forma di abusivismo, dello smercio di beni contraffatti o falsificati, dell'accattonaggio invasivo.
Il Capo secondo reca «Disposizioni a tutela della sicurezza delle città e del decoro urbano, il bene giuridico protetto e l'ordine pubblico», intesa come sintesi di moralità, decoro e pubblica quiete. Sono previsti strumenti per garantire un'ordinata e civile convivenza nelle città, attraverso forme di controllo e di vigilanza del territorio. Si stabiliscono quindi misure necessarie per prevenire e contrastare, anche attraverso sanzioni amministrative pecuniarie, i fenomeni di degrado urbano in aree sensibili, quali infrastrutture ferroviarie, aree portuali e marittime, di trasporto pubblico locale.
Contestualmente alla rilevazione della condotta lesiva, si prevede che al trasgressore venga ordinato di allontanarsi dal luogo Pag. 9in cui è stato commesso il fatto. Si prevede inoltre che, nel caso di arresto in flagranza per reato contro la persona o il patrimonio nelle aree citate, i provvedimenti di remissione in libertà conseguenti alla convalida del fermo e arresto o di concessione della sospensione condizionale della pena a seguito di giudizio direttissimo possano contenere il divieto di accedere ai medesimi luoghi.
Si introducono misure volte a limitare il fenomeno dell'abuso delle sostanze alcoliche, che può determinare situazioni di gravità per la sicurezza urbana, si rafforzano le misure per il contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti in locali pubblici o aperti al pubblico, introducendo la possibilità per il questore di vietare l'accesso a locali pubblici ai soggetti condannati definitivi per reati di cui all'articolo 73 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, commessi all'interno o nelle immediate vicinanze dei suddetti locali, nonché quelli destinati all'intrattenimento e svago.
Si integra la disciplina delle misure di prevenzione personali, prevedendo che tra i soggetti destinatari rientrino anche coloro che abbiano violato il divieto di frequentazione dei luoghi tutelati dalle norme sopra descritte. Si stabilisce poi che, ai fini della tutela della sicurezza pubblica, gli obblighi e le prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale possano essere disposti dall'autorità giudiziaria, con il consenso dell'interessato anche con il braccialetto elettronico.
Nelle aree metropolitane del nostro Paese alcuni soggetti offrono in vendita occupando luoghi pubblici spesso nevralgici prodotti contraffatti. Il rafforzamento dei poteri di controllo degli enti locali e della repressione delle condotte che si accompagnano alla contraffazione, disposto proprio da questa normativa, può contribuire ad un'azione multilivello per fronteggiare il fenomeno.
Le sanzioni amministrative predisposte dal decreto-legge in materia di sicurezza delle città si sommano alla sanzione penale classica, già prevista per chi detiene la vendita di prodotti contraffatti, e per questo ne condividono, a un livello repressivo inferiore, lo spettro di intervento, sono cioè rivolti ai detentori per la vendita di taluni specifici prodotti contraffatti, soprattutto legati alla moda, ai giocattoli, ai piccoli congegni elettronici, ossia all'ultimo anello della filiera, con l'obiettivo di evitare effetti secondari, ossia il degrado urbano, l'assenza di strumenti di controllo dell'ordine pubblico, la compromissione dell'immagine delle città, le misure di prevenzione, e d'altra parte integrano l'apparato dissuasivo nei confronti di questi soggetti della filiera del falso.
Nel disegno di legge sulle modifiche del Codice penale al Codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario è generalmente avvertita l'esigenza di recuperare al processo penale una durata ragionevole e l'essere oggetto pienamente di diritto delle parti. È condizione essenziale questa perché si possa parlare effettivamente di giusto processo. Questo è il pilastro dell'intero progetto di riforma penale.
In un contesto di riforme volto a migliorare l'efficienza del sistema giudiziario penale, senza la dispersione di alcuna garanzia specie difensiva, si colloca l'esigenza di un più efficace contrasto del fenomeno corruttivo. Lungo questa direttrice politica si apportano modifiche alla normativa sostanziale, oltre che processuale. Ricordo solo alcuni punti.
Relativamente all'ordinamento penitenziario e alle misure di sicurezza è previsto il conferimento di una delega al Governo per regolare gli equilibri tra istanze di finalità rieducativa della pena e di sicurezza sociale. Analogamente si conferisce una delega all'esecutivo in materia di intercettazioni telefoniche, per individuare un punto di equilibrio tra diritto alla riservatezza delle comunicazioni e diritto all'informazione. Alcune misure riguardano più specificamente il diritto sostanziale, così nei reati procedibili a querela il giudice dichiara estinto il reato quando l'imputato ripari interamente il danno, mediante restituzione o risarcimento, ed elimini le conseguenze del reato prima che abbia inizio del dibattimento. Pag. 10
Si ampliano inoltre i casi di sospensione della prescrizione. In fase di indagini preliminari è previsto un ampliamento dei diritti della persona offesa, con l'attribuzione di un diritto a conoscere lo stato del procedimento ed un potere di controllo e stimolo dell'attività del pubblico ministero. La persona offesa ha più tempo per opporsi alla richiesta di archiviazione. Si è inteso dare impulso con varie misure alla razionalizzazione dei tempi per le indagini.
Altri profili della riforma riguardano le disposizioni in materia di impugnazione e l'ampliamento al ricorso ai collegamenti in video nei processi di mafia e terrorismo di grande rilievo. Viene inoltre conferita delega al Governo per riformare la disciplina della pubblicità delle intercettazioni, delle autorizzazioni delle registrazioni tra privati captate fraudolentemente: nessuna restrizione per le categorie dei reati intercettabili, semplificando invece il ricorso alle intercettazioni per i reati contro la pubblica amministrazione. Oggetto della delega sarà anche il ricorso a virus informatici per intercettazioni, riservando però quelle ambientali attuate con tali modalità solo ai procedimenti per reati di mafia e di terrorismo.
Come è noto, lo strumento repressivo per contrastare la contraffazione è stato fortemente innovato dalla legge del 23 luglio del 2009 n. 99, la cosiddetta «legge sviluppo», con la quale è stato inserito il delitto di Associazione per delinquere finalizzata alla commissione dei delitti di contraffazione, e di Introduzione nello Stato e commercio di prodotti contraffatti tra i reati riservati alla competenza delle Direzioni distrettuali antimafia, ai sensi dell'articolo 51, comma 3-bis del Codice di procedura penale, ed è stato rafforzato il contrasto patrimoniale al fenomeno.
Su questo più specificamente è stato introdotto l'articolo 474-bis del Codice penale, che prevede la confisca obbligatoria delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono oggetto (il prodotto, il prezzo o il profitto, indipendente dalla proprietà delle stesse) ed è stata introdotta la confisca per equivalente dei beni in disponibilità del reo per un valore corrispondente al profitto, qualora non sia possibile procedere al sequestro delle cose che costituiscono il prezzo o il profitto del reato.
L'ipotesi associativa finalizzata alla contraffazione è stata inserita tra le fattispecie che consentono di procedere al sequestro e alla confisca per la sproporzione, ai sensi dell'articolo 12-sexies della legge n. 356 del 1999. I delitti previsti agli articoli 473, 474, 517-ter e 517-quater del Codice penale sono stati inseriti tra i reati che determinano responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e delle società, ai sensi del decreto legislativo n. 231 del 2001.
Nel medesimo contesto sono state introdotte due nuove fattispecie di reato a tutela della proprietà industriale: la fabbricazione e commercio di beni realizzati usurpando titoli di proprietà industriale, articolo 417-ter del Codice penale, e la contraffazione di indicazioni geografiche o denominazione di origine dei prodotti agroalimentari, articolo 417-quater del Codice penale.
Il quadro attuale non subisce particolari modificazioni a seguito delle innovazioni del disegno di legge sulle modifiche del Codice penale al Codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario. Tuttavia è evidente che le modifiche sostanziali processuali generali, se approvate, dispiegheranno i loro effetti anche sul contrasto alla contraffazione. Anche ai delitti in materia di contraffazione sarà applicata la sospensione della prescrizione in pendenza di impugnazione e le indagini in materia di contraffazione potranno così essere accelerate. Grazie.

PRESIDENTE. Un ringraziamento vivissimo al Ministro Orlando per la qualità della sua relazione, che sarà fondamentale per il lavoro della collega Cenni e in generale per il lavoro che faremo nelle prossime settimane.
Lascio la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

SUSANNA CENNI. Grazie, presidente. Grazie, Ministro, davvero un ringraziamento Pag. 11 sincero per la completezza e la serietà della relazione che lei oggi ha voluto svolgere in Commissione, ma anche per la serietà con cui il suo Ministero ha preso di petto il tema della contraffazione in questi anni.
Condivido moltissimo alcune considerazioni che lei ha svolto, in particolare sulla complessità del fenomeno in continuo aggiornamento e continuo mutamento. Noi abbiamo audito in questi mesi, nell'ambito dell'indagine sul rapporto fra la contraffazione e la criminalità organizzata, anche alcuni soggetti di carattere internazionale, e i dati che ci sono stati rappresentati, che riguardano tantissimo il nostro Paese – perché dopo gli Stati Uniti siamo il Paese più contraffatto del mondo, con un volume d'affari molto consistente – confermano questo fenomeno.
Siamo infatti arrivati al 2,5 per cento del commercio mondiale come valore della contraffazione, quindi le cifre sono importanti ed è una ricaduta pesantissima sulla nostra economia, sul mancato introito, sui posti di lavoro sottratti al mercato ufficiale pesantissima, e credo che siano dati ancora più pesanti in una fase di crisi come quella che noi stiamo vivendo.
Dalle audizioni di questi soggetti abbiamo avuto conferma del legame con la criminalità organizzata anche con fenomeni purtroppo molto recenti. Mi riferisco alla connessione, risultata evidente da alcune indagini, con il terrorismo internazionale, laddove alcune indagini hanno permesso di scoprire che alcuni degli attentati avvenuti in Francia sono stati finanziati con l'attività di contraffazione. Si tratta quindi di un quadro che abbiamo necessità di far capire sempre di più ai cittadini, laddove dietro l'acquisto di un prodotto contraffatto c'è molto di più di un marchio falsificato.
Altre informazioni importanti che lei ci conferma nella sua relazione riguardano Gioia Tauro, Napoli e gli intrecci con camorra e ’ndrangheta. Qualche settimana fa abbiamo svolto una missione a Napoli, dove abbiamo avuto modo di incontrare tutte le forze dell'ordine e le autorità portuali. Resta il tema di come questa attività riesca ad infiltrarsi sia dentro le autorità portuali, sia dentro altri contenitori importantissimi, quindi la merce arriva, riesce ad essere distribuita e alcuni clan riescono a controllare i mercati, sostituendo l'attività di controllo del pizzo con l'imposizione di materiale contraffatto all'interno di mercati rionali.
Questo garantisce un volume d'affari molto consistente, per non toccare tutto il tema del legame con lo sfruttamento del lavoro nero, con i dati che ci sono stati confermati anche dalla Fondazione Placido Rizzotto, dalla Fondazione Caponnetto e da altri auditi.
È importante sottolineare anche quanto lei ha detto sulla pericolosità del materiale che circola non solo su strada, ma anche sul web, come abbiamo avuto modo di approfondire, basti pensare alla portata della vicenda farmaci.
Lei giustamente si è soffermato sulla necessità di rafforzare la collaborazione internazionale, in particolare regolamentando e coordinando il più possibile le attività di carattere investigativo. La nostra missione a Bruxelles e l'incontro con alcune autorità non ci hanno però consentito di portare a casa risultati particolarmente positivi, e abbiamo toccato anche qualche rigidità.
Penso in particolare alla questione delle merci che arrivano nel nostro Paese attraverso i porti del nord Europa, dove presumo che le autorità facciano al meglio il loro lavoro, ma il tema è che c'è un rapporto fra la movimentazione delle stesse e quella di controllarle non al massimo, perché si scontrano due interessi contrapposti, e temo che questa sia una delle ragioni per le quali continuano ad arrivare nel nostro Paese quantitativi consistenti di merci contraffatte. Mi chiedo quindi cosa altro possiamo fare per far sì che si modifichino questi atteggiamenti.
Mi auguro che il prezioso lavoro fatto dalla task force da lei insediata e coordinata dal dottor Caselli possa vedere la luce prima della conclusione di questa legislatura, perché credo ci sia una grande attesa di vedere approvate queste norme. Pag. 12
Nell'ambito di alcune audizioni di carattere internazionale svolte qualche mese fa come Commissione, il messaggio che ci è stato veicolato da alcuni organismi europei è che la connessione fra la criminalità organizzata e il fenomeno della contraffazione c'è, si sceglie di investire in questi settori perché le pene sono meno pesanti che in altri ambiti e si scelgono i Paesi in cui investire anche in base alla considerazione prioritaria che alcuni Paesi hanno rispetto al contrasto alla contraffazione.
Il tema di considerare la battaglia alla contraffazione una priorità credo riguardi anche noi, non tanto per una scelta di principio, ma perché spesso i magistrati e le procure sono oberati di lavoro e il rischio che portare avanti un processo su questa materia diventi secondario rispetto ad altri campi credo che ci riguardi, e su questo vorrei una sua valutazione. La ringrazio.

DAVIDE BARUFFI. Grazie, presidente. Ringrazio anch'io il ministro per l'ampia e articolata relazione. Voglio concentrare le mie sollecitazioni su una questione specifica, che è ricorsa più volte nella relazione, quella della contraffazione delle opere dell'ingegno, quindi della pirateria audiovisiva.
Nell'indagine abbiamo puntato su alcuni elementi essenziali, che tornano anche nelle sue sollecitazioni, che provo a richiamare rapidamente. Il primo è questa dimensione internazionale come necessaria e come anche critica dal punto di vista del lavoro fin qui realizzato. Lei ha indicato due strumenti molto concreti e puntuali sul piano investigativo e giudiziario, sarà interessante avere riscontri nel tempo sulle azioni di contrasto effettivamente condotte e risolte per misurarne l'utilità.
Abbiamo notizia di iniziative internazionali assunte dalla Spagna, dall'Inghilterra e da altri Paesi, sarebbe importante che anche il nostro Paese si segnalasse e quindi, senza dover dare giudizi qui oggi, poter monitorare anche la reattività dalla magistratura italiana su questo fronte.
Pongo una seconda questione: anche la volta scorsa ci aveva ricordato l'importanza di non caricare ulteriormente l'impianto penale sanzionatorio, a fronte invece di misure amministrative di prevenzione e di sanzione più efficaci e più rapide. Questo è anche l'orientamento dei portatori di interesse, delle associazioni di categoria che si muovono nel campo dell'audiovisivo, e naturalmente loro sollecitano cose, accordi tra le parti, strada che anche noi abbiamo indicato come prioritaria, un maggiore coinvolgimento e responsabilizzazione degli Internet service provider, che, come lei dice giustamente, deve stare dentro il quadro degli obblighi europei, se riconosciamo che si tratta ancora di obblighi e perimetri molto stretti.
Ritengo che l'azione che il Governo ha portato avanti anche rispetto al digital single market debba andare avanti, questo elemento di pressione per spingere di più sulla responsabilizzazione, in particolare nel passaggio dal notice and takedown allo stay-down, cioè abbiamo bisogno che ci sia una presa in carico vera da parte degli ISP, per cui i contenuti illeciti non siano poi immediatamente ricaricabili. Questo è uno degli elementi che è emerso con più forza e su cui sarebbe importante anche un atteggiamento proattivo da parte del Governo.
L'ultima questione, che richiamo anche se non è al centro di questa audizione, ma lo ha fatto lei e lo voglio fare anch'io, riguarda la pirateria che si muove naturalmente sul digitale, e sempre di più corre sul web la contraffazione in questo ambito, sempre meno sul mercato fisico. Noi abbiamo una strumentazione che guarda ancora molto al mercato fisico, ad esempio le associazioni di categoria delle imprese audiovisive lamentano ormai come obsoleto lo strumento del bollino SIAE per la tutela, che si è trasformato dal loro punto di vista, cioè di chi dovrebbe essere tutelato, più in un balzello che non in un elemento di tutela reale, quindi la necessità di riorientare gli strumenti credo che possa essere la giusta e logica conseguenza delle riflessioni che qui abbiamo fatto e che anche da lei abbiamo ascoltato.
Non è questione che compete direttamente al suo Ministero, però volevo cogliere questa occasione per ribadire come Pag. 13forse una riflessione andrebbe fatta e noi l'abbiamo sollecitata nella nostra indagine. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie. Lascio la parola al Ministro Orlando per la replica.

ANDREA ORLANDO, Ministro della giustizia. Sulla questione che veniva posta sul tema della cooperazione internazionale noi abbiamo più volte segnalato che esiste un forte gap tra la capacità delle organizzazioni criminali di agire su una dimensione sovranazionale e i singoli ordinamenti di reagire, è stata assegnata grande rilevanza alla nascita della Procura europea, che dovrebbe avere la funzione di contrastare tutte le truffe contro l'Unione europea e quindi potrebbe costituire uno strumento che va esattamente in questa direzione.
Il problema è che la natura di questa struttura suscita perplessità, perché si tratta di una struttura scarsamente unitaria, con strumenti molto limitati, con campi d'azione circoscritti, il tutto dovuto alla forte resistenza di molti Paesi ad avere strutture giurisdizionali sovranazionali, perché (questa è una mia valutazione politica) in fondo il diritto penale è l'ultimo diritto che è rimasto esclusivamente di competenza nazionale e il passo che secondo me andrebbe fatto, che va nella direzione di un'integrazione del diritto penale, prova l'irreversibilità di un processo di integrazione, quindi in fondo chi si oppone a questo passo si oppone a un processo di integrazione.
Non sto a spiegare il perché di queste resistenze, basti dire che dai primi attentati di Parigi e Bruxelles alla emanazione di una direttiva antiterrorismo sono passati diversi mesi e ancora non abbiamo un risultato, nonostante si tratterebbe soltanto di omogeneizzare fattispecie che spesso sono state già introdotte nei singoli ordinamenti nazionali, quindi la risposta secondo me è questa, cioè la costruzione di un soggetto di carattere sovranazionale, che a livello europeo in qualche modo sia in grado di svolgere questo tipo di indagini.
Noi non abbiamo particolari elementi per dire che questo tipo di reati sia trascurato nelle attività delle procure, anche perché via via si sono creati dei nuclei specializzati di polizia e anche all'interno delle singole procure, naturalmente delle più grandi, ci sono magistrati che si occupano in modo continuativo di questo tema.
In generale il tema del rischio di forme di prescrizione o comunque di scarsa attenzione ad alcuni fenomeni esiste per il semplice fatto che noi abbiamo una dimensione del diritto penale che non ha eguali nel resto d'Europa, cioè noi abbiamo un numero di fattispecie penali che, secondo una sentenza della Corte di cassazione, non è noto neanche al più esperto dei penalisti, quindi la dilatazione infinita, l'introduzione, che il Parlamento spesso produce, di fattispecie penali non può che creare difficoltà nell'attività di indagine delle procure, e per questo insistiamo molto sul fatto che si utilizzino di più strumenti di carattere amministrativo. Non ho tuttavia elementi per poter dire che vi siano aree del Paese nel quale questo tipo di reati venga meno perseguito o trascurato.
Per quanto riguarda le considerazioni dell'onorevole Baruffi, non posso che condividerle, anche qui la strada della responsabilizzazione degli internet provider è sicuramente di livello europeo. Lo dico per un'altra esperienza che abbiamo fatto, perché noi abbiamo cercato a livello nazionale di responsabilizzarli per la rimozione della propaganda d'odio, e il risultato finché è stato di livello nazionale è stato praticamente irrilevante; dopo una iniziativa della Commissione c'è stato un protocollo d'intesa che ha iniziato a responsabilizzarli, anche se con risultati non ancora soddisfacenti, in questo tipo di attività.
Credo che sia una strada che potrebbe essere ripercorsa anche in questo campo, perché è del tutto evidente che, per quanto possa essere tempestiva, efficace e debba evolvere l'attività di polizia e anche l'attività di carattere giurisdizionale, non è in grado di tener testa alla viralità che è in grado di produrre la Rete, quindi quello secondo me è un modello che potrebbe essere seguito, un modello tra l'altro monitorato da alcune ONG e in questo caso il monitoraggio potrebbe essere svolto dalle associazioni datoriali che si occupano della Pag. 14produzione di determinati beni, e in questo senso si potrebbe tentare questa via. C'è già questo precedente molto spinto dalla vicenda terroristica, però è già un precedente che, se non con una normativa o quantomeno con un atto convenzionale, li responsabilizza nella vigilanza dei contenuti che vengono veicolati, e credo che questo elemento potrebbe essere ripreso.

PRESIDENTE. Grazie, signor Ministro, le rinnovo un sincero apprezzamento per la qualità della relazione di oggi, così come per quella di due anni fa e più in generale per il suo impegno nella conduzione del Dicastero sulle materie di competenza di questa Commissione.
Dichiaro conclusa l'audizione e dispongo che la documentazione prodotta sia pubblicata in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna.

La seduta termina alle 16.05.

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ALLEGATO