SEDE CONSULTIVA

  Giovedì 27 luglio 2017. — Presidenza della presidente Flavia PICCOLI NARDELLI. – Interviene il sottosegretario di Stato per l'istruzione, l'università e la ricerca, Vito de Filippo.

  La seduta comincia alle 20.05.

DL 91/2017: Disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno.
C. 4601 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla V Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con osservazione).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Flavia PICCOLI NARDELLI, presidente, avverte che la pubblicità dei lavori è garantita anche dal circuito chiuso.

  Manuela GHIZZONI (PD), relatrice, fa presente che il decreto-legge n. 91 del 2017 è stato approvato ieri dal Senato e che, con riferimento alle competenze di questa Commissione, si è notevolmente arricchito di norme nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento: sono state incluse disposizioni che riguardano territori diversi dal Mezzogiorno, così come norme dell'ambito della cultura, originariamente non contemplato. In particolare, le disposizioni di nostro interesse, presenti nel testo iniziale riguardavano il contrasto della povertà educativa minorile e della dispersione scolastica nel Mezzogiorno e la disciplina del costo standard per studente universitario, quest'ultima peraltro relativa a tutte le università statali.
  Per quanto riguarda il primo argomento, l'articolo 11, co. 1-4, prevede un'iniziativa parallela al Fondo per il contrasto della povertà educativa minorile, introdotto a livello sperimentale dalla legge di stabilità 2016 per il triennio 2016-2018 e alimentato da versamenti effettuati dalle fondazioni bancarie. In particolare, tale disposizione stabilisce che – con decreto interministeriale – devono essere individuate le aree di esclusione sociale, caratterizzate da povertà educativa minorile e dispersione scolastica, nonché da un elevato tasso di fenomeni di criminalità organizzata e che, successivamente, il MIUR indice una procedura selettiva per la presentazione di progetti recanti la realizzazione di interventi educativi di durata biennale, Pag. 43volti al contrasto del rischio di fallimento formativo precoce e di povertà educativa, nonché per la prevenzione delle situazioni di fragilità nei confronti della capacità attrattiva della criminalità. Alla procedura selettiva – che è finanziata con risorse del PON – possono partecipare le reti d'istituzioni scolastiche presenti nelle aree di esclusione sociale, che abbiano attivato, per la realizzazione degli interventi, partenariati con enti locali, soggetti del terzo settore, strutture territoriali sportive o servizi educativi pubblici per l'infanzia, operanti nel territorio interessato. Il Senato ha precisato che il MIUR monitora l'efficacia e la validità dei progetti e valuta ex-post la qualità dei risultati conseguiti.
  Con riferimento a tali disposizioni, segnala che, non essendo intervenuto il decreto interministeriale entro i previsti 30 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, sembrerebbe opportuno aggiornare il termine.
  L'articolo 12, commi da 1 a 7, ridefinisce a livello legislativo, a decorrere dal 2018, la disciplina per il calcolo del costo standard per studente universitario, sulla cui base è annualmente ripartita una percentuale del FFO. La norma è destinata ad avere significativo impatto, anche prospetticamente, sul sistema universitario ed è stata formulata per rispondere alla sentenza della Corte Costituzionale n. 104/2017 che ha dichiarato, sulla base di un ricorso avanzato dall'Università di Macerata, costituzionalmente illegittime alcune disposizioni del decreto legislativo n. 49 del 2012 (artt. 8 e 10, co. 1 limitatamente, per quest'ultimo, alle parole «al costo standard per studente»), in attuazione delle quali la disciplina in tema di costo standard per studente era stata successivamente definita con decreti ministeriali.
  Nel merito, la legge n. 240 del 2010 ha delegato il Governo a stabilire le modalità con le quali una parte del fondo di finanziamento ordinario (FFO) delle università statali debba essere ripartita tra gli atenei in base «al costo standard unitario di formazione per studente in corso». Si tratta di una modifica importante alle norme precedenti, tra le quali cita la prima in assoluto – l'articolo 5 della legge n. 537 del 1993, lo stesso che istituì il FFO – che parlava di «standard dei costi di produzione per studente». Nota, in particolare, la modifica tra il 1993 e il 2010 rappresentata dall'introduzione del sintagma «studenti in corso» invece che «studenti». In particolare, la Corte ha evidenziato che il decreto legislativo non si è limitato ad affidare ad atti amministrativi l'esecuzione di scelte già delineate nelle loro linee fondamentali negli atti con forza di legge. «Esso ha invece lasciato indeterminati aspetti essenziali della nuova disciplina, dislocando di fatto l'esercizio della funzione normativa dal Governo, nella sua collegialità, ai singoli Ministri competenti, e declassando la relativa disciplina a livello di fonti sub-legislative». La Corte ha, peraltro, concluso che «Tale declaratoria di illegittimità costituzionale, determinata esclusivamente da vizi dell'esercizio del poter legislativo delegato, non impedisce ulteriori interventi in merito del Parlamento e del Governo, sui quali comunque incombe la responsabilità di assicurare, con modalità conformi alla Costituzione, la continuità e l'integrale distribuzione dei finanziamenti per le università statali, indispensabili per l'effettività dei principi e dei diritti consacrati negli artt. 33 e 34 Cost.».
  In altre parole, la censura della Corte ha riguardato soprattutto alcuni aspetti procedurali, collegati all'ormai usuale «decretazione a cascata», con la quale si concentrano nell'atto finale, un semplice decreto ministeriale, scelte generali di natura strategica che dovrebbero essere riservate a normative gerarchicamente sovraordinate e sottoposte al controllo del Parlamento.
  A tale proposito, che il tema del costo standard interessasse al Parlamento è testimoniato dalla mozione 1-01312 a sua prima firma approvata il 29 giugno 2016, che impegnava il Governo, tra l'altro, a «valutare la possibilità di aggiornare il modello di calcolo del costo standard dello studente, in particolare per quanto riguarda: l'addendo perequativo, per tener meglio conto, come prescrive la legge n. 240 del 2010; dei «differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali» in cui operano le università; il numero di studenti (regolari, in ritardo e part-time) da ponderare con maggiore gradualità; le dimensioni ottimali dei corsi di studio articolandole rispetto alle classi di corsi di laurea, ai contesti territoriali e alle tipologie di studenti». Si tratta, in gran parte, dei temi affrontati dalle nuove norme del decreto-legge in esame, che provvede ad illustrare.
  In considerazione del fatto che le ripartizioni del FFO degli anni 2014, 2015 e 2016 sono state già effettuate e che urge disporre quella del 2017, per non lasciare le università statali senza il finanziamento ordinario e per sbloccare Pag. 44le risorse destinate all'attuazione dell'esonero dalla contribuzione per gli studenti a basso reddito (disciplina disposta dall'articolo 1, co. 252-267, della L. 232/2016), il comma 4 dispone che siano salve le assegnazioni già disposte per gli anni precedenti, mentre il comma 5 prevede che per l'anno 2017 siano utilizzati gli stessi importi del costo standard e i dati sugli studenti utilizzati per il riparto del FFO 2016. Lo stesso comma, inoltre, come richiesto dalla Consulta, stabilisce che la quota di FFO da ripartire in base al costo standard per studente sia fissata (con il decreto ministeriale che ripartisce lo stesso FFO), entro l'intervallo compreso fra il 19 per cento e il 22 per cento del relativo stanziamento, al netto, comunque, degli interventi con vincolo di destinazione.
  Con riferimento alla disciplina applicabile dal 2018 (commi da 1 a 3), si individuano i criteri e le voci di costo sulla base dei quali con decreto ministeriale, acquisiti i pareri di CRUI e ANVUR, è determinato (ed eventualmente aggiornato) il modello di calcolo del costo standard per studente. I criteri attengono ai costi di personale docente, docenti a contratto, personale tecnico-amministrativo, nonché ai costi di funzionamento e gestione delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio.
  Riprendendo in parte il contenuto della mozione sopra citata, il parere della Commissione Cultura del Senato ha molto approfondito l'analisi ed esteso le critiche all'algoritmo adottato finora per determinare il costo standard e il relativo «fabbisogno» standard di ateneo. La parola «fabbisogno» è stata qui utilizzata con significato diverso da quello normalmente utilizzato per la finanza pubblica, dandogli il senso di costo totale standard «riconosciuto» a ciascun ateneo sulla base della sua offerta didattica e del numero dei suoi studenti. Dal parere sono stati formulati, e poi approvati, alcuni emendamenti che hanno modificato il testo iniziale del decreto, come ora illustrerò limitandomi a quelli più significativi, pervenendo così al testo ora al nostro esame.
  Per quanto concerne il criterio del costo del personale docente (comma 2, lettera a), certamente il più significativo dal punto di vista quantitativo e con riflessi anche sugli altri costi, si considerano: la dotazione standard di docenza prevista per l'accreditamento iniziale dei corsi di studio; come costo medio di riferimento, cui parametrare la dotazione standard di docenza, il costo caratteristico di ateneo del professore di prima fascia; come numero standard di riferimento degli studenti – da utilizzare per la determinazione della dotazione standard di docenza – «il valore compreso nell'intervallo fra il 60 per cento e il 100 per cento del numero di riferimento previsto per l'accreditamento» per le classi delle aree medico-sanitaria, scientifico-tecnologica e umanistico-sociale.
  Si tratta, di fatto, del criterio adottato anche negli anni precedenti, però innovato – positivamente – dall'introduzione dell'intervallo tra il 60 per cento e il 100 per cento entro cui individuare il valore di riferimento degli studenti, mentre fino ad ora la numerosità di riferimento è sempre stata quella massima. Questa novità consente – rispetto al passato – di poter tenere conto dei costi fissi della docenza necessari all'accreditamento.
  Il costo standard della docenza – eguale per tutti i docenti e per la grande maggioranza dei corsi di studio – è uno degli aspetti cruciali dell'algoritmo del costo standard perché va diviso per il numero reale di studenti iscritti. Se esso è eguale alla numerosità standard, allora il «fabbisogno standard» di costo di docenza è eguale al costo standard effettivo. Se però il numero di studenti è inferiore o superiore al numero standard, allora il fabbisogno standard di costo di docenza è diminuito o aumentato in proporzione, nonostante che, ovviamente, il costo di un professore non dipenda da quanti studenti ha in aula (come già fu rilevato nella mozione sopra citata). Riducendo la numerosità standard con la disposizione prevista dal comma 2, si ottiene l'effetto che il costo effettivo della docenza può essere raggiunto con classi più piccole, diminuendo l'effetto penalizzante per le università delle aree interne e insulari del Paese, ma si ottiene anche in parallelo l'effetto che, senza dover assumere docenti, le altre università si trovano ad avere un «rimborso» dei costi per la docenza maggiore dei costi effettivi.
  La riduzione della numerosità standard degli studenti tende inoltre a risolvere un altro problema. Essendo le numerosità standard diverse per le diverse aree disciplinari (maggiori per le aree umanistico-sociali, minori per le aree scientifico-tecnologiche) si ottiene che, a parità di docenti, il costo standard della docenza per studenti delle materie umanistiche è più basso di quello per studenti delle materie scientifiche. Riducendo le numerosità standard si può contrastare questo effetto, causa non ultima dell'introduzione del numero chiuso in molti atenei e di un'inaccettabile penalizzazione delle discipline umanistico-sociali dovuta a puri fattori algoritmici.
  Il Senato ha poi introdotto il nuovo comma 2-bis, che definisce un nuovo criterio di calcolo della dotazione standard di docenza, al fine di rendere ancora più cogente il principio di tenere conto dei costi fissi della docenza. Ne consegue che a decorrere dal 2018, per ogni classe di corso di studio (incluse nelle tre aree medico-sanitaria, scientifico-tecnologica e umanistico-sociale), l'attribuzione della dotazione standard di docenza, in aderenza alla realtà, resta invariata tra una numerosità minima e una numerosità massima da stabilire.
  Il criterio del costo della docenza a contratto (comma 2, lettera b) è riferito al monte ore di didattica integrativa aggiuntiva, stabilito in misura pari al 30 per cento del monte ore di didattica standard dei docenti (non a contratto), ossia al valore medio di 120 ore per i professori e di 60 ore per i ricercatori.
  Con riferimento al criterio del costo del personale tecnico-amministrativo (comma 2, lettera c), si attribuisce, anzitutto, una dotazione standard pari ad una unità di personale per ogni docente (non a contratto). In aggiunta, si attribuisce un numero di figure di supporto tecnico parametrato a quelle eventualmente richieste in sede di accreditamento dei corsi di studio e un numero di collaboratori ed esperti linguistici pari a quelli in servizio presso l'ateneo.
  Relativamente al criterio dei costi di funzionamento e di gestione (comma 2, lettera d) delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio dei diversi ambiti disciplinari, si specifica che il costo è stimato sulla base degli oneri medi rilevati dai bilanci degli atenei, tenendo conto anche dei costi fissi della sede universitaria, non dipendenti dalla numerosità degli iscritti.
  Nella determinazione del costo standard sono previsti meccanismi perequativi. In particolare, al fine di tenere conto dei differenti contesti economici e territoriali in cui l'università si trova ad operare, al costo standard di ateneo è aggiunto (comma 3) un importo di natura perequativa parametrato rispetto al costo standard medio nazionale fino ad un massimo del 10 per cento, in base alla diversa Pag. 45capacità contributiva degli studenti iscritti all'università, determinata tenendo conto del reddito medio familiare della ripartizione territoriale – di norma, a livello regionale – dove ha sede l'ateneo. Un ulteriore importo di natura perequativa (comma 6), sempre fino ad un massimo del 10 per cento, tiene conto della diversa accessibilità ad ogni università in relazione alla rete dei trasporti e dei collegamenti.
  Il decreto ministeriale con il quale si provvede alla rideterminazione del modello di calcolo del costo standard per studente – che ha validità triennale – determina (comma 7) anche la percentuale del FFO, al netto degli interventi con vincolo di destinazione, da ripartire tra gli atenei in base a tale criterio. A tal fine, a seguito di una importante modifica introdotta al Senato – e che richiama la mozione precedentemente citata – è stato previsto il riferimento, oltre che agli studenti in corso, anche agli studenti iscritti al primo anno fuori corso. Si tratta dell'estensione all'algoritmo del costo standard di quanto già il Parlamento ha espresso con chiara volontà nella legge di stabilità del 2017, cioè che, per quanto riguarda le esenzioni contributive, gli studenti del primo anno fuori corso debbano essere considerati alla stessa stregua di quelli in corso.
  La percentuale stabilita con il decreto non può essere inferiore «a quella del comma 5» – che, però, indica un range fra il 19 e il 22 per cento – ed è incrementata tra il 2 per cento e il 5 per cento all'anno, fino ad un massimo del 70 per cento, in modo da sostituire gradualmente le modalità precedenti di assegnazione del Fondo. Al riguardo segnalo che occorrerebbe chiarire se si intenda fare riferimento al valore minimo o a quello massimo fissato dal comma 5, ovvero al valore che sarà effettivamente definito per il 2017.
  Si registra positivamente che il testo in esame sulla disciplina del costo standard degli studenti universitari – anche grazie alle modifiche significative e positive apportate in Senato – va nella direzione già indicata nella mozione approvata nel giugno 2016, in tema sia della numerosità degli studenti, sia della perequazione territoriale, sia dell'inclusione, sia pure parziale, degli studenti fuori corso.
  Interventi in altri ambiti sono stati inseriti, come anticipato, durante l'esame al Senato. In particolare, sempre con riferimento all'ambito educativo, l'articolo 11, co. 4-bis e 4-ter, assegna un contributo di euro 500.000 per ciascuno degli anni 2017 e 2018 agli istituti atipici per sordi, nelle more del relativo riordino, previsto dal decreto «milleproroghe» di fine 2016. Al relativo onere si provvede a valere sul Fondo La Buona scuola. Al riguardo segnala, anzitutto, che il testo non indica le modalità di ripartizione del contributo fra i diversi soggetti. Inoltre, allo stato, l'Istituto per sordi Padre Annibale di Palermo risulterebbe aver chiuso le proprie attività. Parrebbe, dunque, necessario un chiarimento, anche con riguardo allo specifico riferimento di interventi educativi per i bambini sordi nelle regioni del Mezzogiorno.
  L'articolo 11-bis reca disposizioni finalizzate ad agevolare lo svolgimento del nuovo anno scolastico nelle Regioni colpite dagli eventi sismici del 2016 e del 2017. In particolare, estende all'a.s. 2017/2018 la facoltà di derogare al numero minimo e massimo di alunni per classe e di istituire ulteriori posti di personale docente e ATA, come già consentito per l'a.s. 2016/2017. Nello stesso ambito interviene l'articolo 15-octies, comma 1, che, con una disposizione di interpretazione autentica, prevede che tra le necessità aggiuntive che hanno consentito ai dirigenti degli USR di istituire con loro decreti ulteriori posti di personale docente fino al 30 giugno 2017 (termine dell'attività didattica dell'a.s. 2016/2017) – e che ora consentono, a seguito dell'articolo 11-bis, la stessa possibilità fino al 30 giugno 2018 – e ulteriori posti di personale ATA, sono ricomprese sia quelle derivanti dall'esigenza di garantire la regolare prosecuzione delle attività didattiche per gli alunni, sia quelle derivanti dall'esigenza di garantire una nuova sede di servizio a docenti e personale ATA.
  L'articolo 15-octies co.2, riguarda, invece, i servizi nelle scuole e, in particolare, proroga, nelle regioni ove sia stata risolta la convenzione-quadro Consip a seguito dell'indagine dell’Antitrust, il termine ultimo per la prosecuzione dell'acquisto dei servizi di pulizia e degli altri servizi ausiliari, nonché degli interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, dai soggetti già destinatari degli atti contrattuali e degli ordinativi di fornitura. In particolare, la proroga è dal 31 agosto 2017 alla data di effettiva attivazione del contratto-quadro stipulato dal MIUR ai fini dell'acquisizione, da parte delle istituzioni scolastiche ed educative statali, dei servizi sopra indicati, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2017.
  L'articolo 11-ter reca disposizioni la cui finalità principale è quella di prevedere che le risorse – revocate oppure già disponibili a seguito di definanziamenti – relative a interventi di messa in sicurezza degli edifici scolastici previsti da disposizioni legislative (non avviati e per i quali non siano stati assunti obblighi giuridicamente vincolanti) sono destinate a interventi compresi nella programmazione delle medesime regioni i cui territori sono oggetto dei definanziamenti e non, come prevede la norma vigente, agli interventi della programmazione nazionale.
  Infine, l'articolo 12-bis individua quali fondi non rientrano fra i fondi statali di incentivazione ai quali può concorrere l'Università degli studi di Trento. Si tratta di quota base, quota premiale e intervento perequativo del FFO, fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario e fondo per le borse di studio universitarie post lauream (peraltro confluiti, dal 2014, nel FFO), fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche (che, peraltro, negli ultimi anni è privo di stanziamenti).
  Altre disposizioni introdotte dal Senato attengono all'ambito culturale.
  In particolare, l'articolo 12, co. 8-bis, autorizza la concessione alla Fondazione Accademia Nazionale di Santa Cecilia di un contributo straordinario di euro 4 milioni per il 2017 e di un contributo ordinario di euro 250 mila annui a Pag. 46decorrere dal 2018, finalizzato al pagamento degli emolumenti dei docenti dei corsi di perfezionamento della (già) Accademia Nazionale di Santa Cecilia istituiti dall'articolo 1 del R.D. 1076/1939 e agli insegnamenti individuati dall'articolo 2 del medesimo R.D. Al riguardo, segnalo, che il R.D. 1076/1939 è stato abrogato dal d.lgs. 212/2010 e che gli insegnamenti non erano individuati dall'articolo 2, bensì dall'articolo 4 dello stesso. Peraltro, lo stesso R.D. non fa riferimento espressamente ai corsi di perfezionamento di musica da camera, che invece si svolgono presso la Fondazione. Alla copertura del relativo onere si provvede a valere sul Fondo «La Buona Scuola» e sul FUS.
  L'articolo 16-novies autorizza la spesa di euro 350.000 per l'anno 2017 per consentire lo svolgimento delle celebrazioni della figura di Antonio Gramsci, in occasione dell'ottantesimo anniversario dalla sua morte, utilizzando risorse del Fondo per le esigenze indifferibili. Non sono, però, indicate le modalità attuative, con particolare riferimento alle procedure per l'erogazione del contributo.
  Ulteriori disposizioni di nostro relativo interesse sono recate dall'articolo 7, comma 1-bis, relativo alla realizzazione di interventi urgenti previsti per la città di Matera, Capitale europea della cultura 2019, dall'articolo 16-ter, che reca un'autorizzazione di spesa per realizzare un sistema automatico di detenzione dei flussi di merce in entrata nei centri storici delle Città metropolitane, con particolare riferimento, oltre che alla stessa Matera, a Palermo capitale della cultura italiana 2018 e nell'articolo 3-bis, che contiene disposizioni riguardanti il riconoscimento dei Cluster Tecnologici Nazionali – che, ricordo, si occupano di ricerca industriale – la redazione da parte loro, la valutazione e l'approvazione del Piano di azione triennale, nonché l'assegnazione di risorse agli stessi.
  Si riserva di formulare una proposta di parere all'esito del dibattito.

  Gianluca VACCA (M5S), pur apprezzando la relazione svolta dalla collega Ghizzoni, esprime amarezza per un metodo di lavoro mortificante per la Commissione e per il Parlamento. Un tema importante come quello dell'introduzione del costo standard, su cui basare la ripartizione di una percentuale del FFO, avrebbe certamente richiesto maggiori approfondimenti e non essere limitato ai tempi ristretti imposti da un decreto-legge. Annuncia, pertanto, che non parteciperà al voto.

  Maria COSCIA (PD) comprende l'amarezza del collega Vacca e le sue considerazioni. Ricorda, tuttavia, che proprio in questa Commissione diverse volte, pur partendo da posizioni molto diverse, si è giunti poi a conclusioni condivise. Considerata l'urgenza del decreto-legge, andrebbe in questa sede apprezzato lo sforzo profuso per giungere comunque ad una modifica dei criteri che presiedono alla ripartizione di una percentuale del FFO. Auspica un voto favorevole sulla proposta di parere già nella seduta odierna.

  Il sottosegretario Vito DE FILIPPO esprime apprezzamento per la relazione, che ha colto lo spirito del provvedimento dal punto di vista sia tecnico, sia politico. Le norme sul contrasto della povertà educativa e quelle sul calcolo del costo standard costituiscono il frutto di un lavoro intenso, portato avanti da tutte le forze politiche nel corso dell'esame al Senato. Sul riparto del FFO sono state introdotte disposizioni che migliorano i parametri perequativi, che passano dal 5 al 20 per cento. Ricorda, infine, le disposizioni del decreto relative al riconoscimento dei Cluster Tecnologici nazionali.

  Flavia PICCOLI NARDELLI, presidente, propone una breve sospensione della seduta, per consentire alla relatrice di predisporre una proposta di parere.

  La seduta, sospesa alle 20.50, è ripresa alle 21.

  Manuela GHIZZONI (PD), relatrice, rispondendo al collega Vacca, in merito alle sue considerazioni sulla strozzatura del dibattito, osserva che al Senato il lavoro è stato molto accurato e approfondito. Non è d'accordo sui suoi rilievi relativi all'inserimento delle norme sul costo standard all'interno di un decreto-legge; trattandosi di un provvedimento recante misure in favore del Mezzogiorno, le disposizioni perequative sulla ripartizione del FFO trovano invece una loro giusta collocazione. Certamente, in futuro le misure recate da questo provvedimento potranno essere riviste e accompagnate da altre volte a potenziarne le finalità. Formula, in conclusione, una proposta di parere favorevole con una osservazione (vedi allegato).

  La Commissione l'approva.

  La seduta termina alle 21.10.

ERRATA CORRIGE

  Nel Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari n. 861 del 26 luglio 2017, a pagina 68, nella riga sesta della nota n. 3 si legga: «indagati» anziché: «imputati».

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