ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO
Giovedì 26 novembre 2015. — Presidenza del presidente Gianluca PINI.
La seduta comincia alle 9.20.
Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali.
C. 2093-B Governo, approvato dalla Camera e modificato dal Senato.
(Parere alla Commissione VIII).
(Esame e conclusione – Parere con condizioni e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Andrea GIORGIS, relatore, nell'illustrare i contenuti del disegno di legge all'esame, nel testo risultante dalle numerose modifiche apportate dal Senato, fa presente che, con riferimento agli ambiti di competenza del Comitato, le maggiori criticità riscontrate attengono al piano dei rapporti con le fonti subordinate del diritto. In sede di esame parlamentare del provvedimento, sono state infatti inserite due disposizioni – segnatamente l'articolo 12, comma 1, lettera c), e l'articolo 21, comma 1 – che contemplano l'adozione di atti del tutto atipici ai quali sembrano demandare funzioni di normazione secondaria, rispetto ai quali si pongono, a suo avviso, esigenze di maggiore specificazione e chiarimento della disciplina proposta. Inoltre, in altre due disposizioni – trattasi dell'articolo 55, comma 1, ultimo periodo, e dell'articolo 61, comma 1 – si prevede l'emanazione di contenuti normativi secondari mediante l'adozione di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, in luogo di veri e propri regolamenti ministeriali. Preannuncia quindi che su tali aspetti è sua intenzione proporre al Comitato la formulazione dei relativi rilievi in forma di condizioni.
Marilena FABBRI chiede se, alla luce della discrezionalità che va sempre riconosciuta al legislatore e tenendo a mente l'esigenza istituzionale di evitare da parte del Comitato rischi di invasione del merito legislativo, il rilievo riferito ai DPCM non possa più opportunamente essere formulato in termini di osservazione.
Gianluca PINI, presidente, ricorda che quanto proposto dal relatore è in linea con Pag. 4la consolidata giurisprudenza del Comitato sul tema, la quale a sua volta è conseguente alle previsioni ordinamentali recate dalla legge n. 400 del 1988, le quali costituiscono parametro di riferimento per il Comitato e, finché vigenti, da osservare.
Andrea GIORGIS, relatore, fa presente che con tale tipologia di rilievo il Comitato intende semplicemente richiamare l'attenzione del legislatore riguardo all'esigenza di fare ricorso alla fonte normativa tipica che l'ordinamento prevede e che, per proprie caratteristiche procedurali e maggiori garanzie di pubblicità e controllo, appare maggiormente qualificata a svolgere funzioni integrative del diritto a livello secondario.
Formula quindi la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2093-B, limitatamente alle parti modificate dal Senato;
ricordato che, sul medesimo provvedimento, il Comitato si è già espresso, in prima lettura, in data 11 settembre 2014;
rilevato in via preliminare che, sia in sede di esame presso la Camera dei deputati, sia nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento, il testo del provvedimento è stato ampiamente modificato;
osservato, sempre in via preliminare, che esso è sottoposto al parere del Comitato in quanto reca due disposizioni di delega al Governo (articoli 70 e 76);
rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità di contenuto:
il disegno di legge presenta, nella sua mole ulteriormente arricchita a seguito dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento, un contenuto sostanzialmente omogeneo, recando disposizioni esclusivamente riferite alla materia ambientale, per lo più finalizzate a promuovere misure di green economy ed il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali;
sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente:
correttamente il disegno di legge utilizza generalmente la tecnica della novellazione. Fanno eccezione: l'articolo 7, commi da 1 a 3, che pone il divieto di immissione dei cinghiali su tutto il territorio nazionale, facendo sistema con la legge n. 157 del 1992, nel cui ambito tali disposizioni dovrebbero essere collocate; l'articolo 26, sui fertilizzanti correttivi, che integra in modo non testuale il decreto legislativo n. 75 del 2010; l'articolo 53, che interviene in materia di materiali litoidi, precisando in quali casi essi siano assoggettati alla normativa sulle attività estrattive, senza tuttavia specificare a quali disposizioni nell'ambito di tale normativa si intenda fare riferimento e senza inserire tale disciplina in un adeguato contesto normativo; l'articolo 73, che, nell'escludere taluni impianti alimentati da gas combustibili dall'applicazione delle disposizioni in materia di requisiti tecnici e costruttivi degli impianti termici civili dei quali l'articolo 285 del cosiddetto codice ambientale (decreto legislativo n. 152 del 2006) prescrive il rispetto, non effettua un opportuno coordinamento con tale articolo, e, infine, l'articolo 75 che, intervenendo sui diritti integrali di prelievo istituiti in attuazione della Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione (CITES), integra in maniera non testuale l'articolo 8-quinquies della legge n. 150 del 1992;
ulteriori questioni di coordinamento si pongono: all'articolo 6, comma 3, che novella l'articolo 36, comma 1, della legge n. 394 del 1991, indicando, tra le isole presso le quali è consentita l'istituzione di parchi marini o di riserve marine, l'isola di Pantelleria, che risulta però già contemplata dalla lettera i) dell'articolo novellato; all'articolo 32, comma 1, ove la lettera d), formulata in termini di novella all'articolo 205 del cosiddetto codice ambientale (decreto legislativo n. 152 del 2006), integra in realtà i contenuti dell'articolo Pag. 5181, comma 1, lettera a), del medesimo codice; all'articolo 37, comma 1, che prevede l'applicazione di una riduzione della tassa sui rifiuti per le utenze che effettuano il compostaggio aerobico individuale, novellando l'articolo 208 del cosiddetto codice ambientale (decreto legislativo n. 152 del 2006), che disciplina l'autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, piuttosto che l'articolo 1, commi da 641 a 668, della legge n. 147 del 2013, che disciplina la tassa sui rifiuti;
sul piano dei rapporti con le fonti subordinate del diritto:
in due circostanze si prevede l'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in luogo di un regolamento ministeriale: ciò si riscontra all'articolo 55, comma 1, ultimo periodo, ove si affida ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la definizione delle modalità per l'attuazione dell'istituendo Fondo per la progettazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, e all'articolo 61, comma 1, ove si assegna invece ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato all'esito di una complessa procedura che vede la proposta del Ministro di settore, il concerto del Ministro dello sviluppo economico e l'intesa in sede di Conferenza unificata, la definizione dei principi e criteri per il contenimento della morosità degli utenti del servizio idrico integrato. A tale proposito, si ricorda che il Comitato ha costantemente evidenziato che un siffatto ricorso ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri non appare conforme alle esigenze di un coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si demanda ad un atto, ordinariamente di natura politica, la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di una fonte secondaria del diritto e, segnatamente, di un regolamento emanato a norma dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
all'articolo 12, al comma 1, lettera c), il disegno di legge prevede inoltre l'adozione di un atto atipico al quale sembra affidare compiti di normazione secondaria: in particolare, si prevede l'adozione di una specifica “scheda” da parte del Ministro dello sviluppo economico, per l'individuazione delle condizioni, delle modalità e della misura per l'assegnazione di titoli di efficienza energetica ai sistemi di autoproduzione di energia elettrica con ciclo ORC; all'articolo 21, comma 1, si prevede invece l'adozione di un atto, denominato “schema nazionale volontario per la valutazione e la comunicazione dell'impronta ambientale” senza che siano precisati lo strumento normativo deputato a tale adozione, i soggetti competenti e i termini entro i quali deve essere adottato;
sul piano dell'efficacia temporale delle disposizioni:
il disegno di legge, all'articolo 15, reca una norma di interpretazione autentica dell'articolo 25, comma 1, del decreto legislativo n. 28 del 2011, che dispone che per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2012 si applichi il regime di incentivazione precedente alla riforma operata dal medesimo decreto legislativo, precisando che, per gli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento connessi ad ambienti a destinazione agricola, il citato articolo 25, comma 1, si interpreti nel senso che, al 31 dicembre 2012, non soltanto deve essere avvenuta l'entrata in esercizio commerciale dell'energia elettrica ma anche l'entrata in esercizio commerciale dell'energia termica. In proposito, si ricorda che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che “deve risultare comunque chiaro se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”;
sul piano della corretta formulazione, del coordinamento interno e della tecnica di redazione del testo:
all'articolo 4, il disegno di legge reca un'organica riforma dell'Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo Pag. 6sviluppo economico sostenibile (ENEA), in relazione alla quale si pongono talune questioni applicative; in particolare: il comma 6 non prevede un termine per l'adozione del decreto ministeriale di nomina del consiglio di amministrazione; il comma 7 definisce gli atti che il consiglio di amministrazione dovrà adottare in sede di prima applicazione della riforma, senza individuare le funzioni che gli sono attribuite a regime; i commi 9 e 11 prevedono entrambi l'adozione di due decreti ministeriali, sulla base di diverse procedure, i cui oggetti sembrano tuttavia sovrapporsi, in quanto il primo è preordinato all'individuazione della dotazione delle risorse umane nonché delle risorse finanziarie e strumentali necessarie al funzionamento dell'Agenzia, sulla base del principio dell'ottimizzazione e della razionalizzazione della spesa, laddove il comma 11 – nel quadro di un non meglio precisato “complessivo riordino del sistema nazionale della ricerca” – è volto all'individuazione delle risorse umane e strumentali funzionali allo svolgimento delle “previste attività”; infine, il comma 12 dispone l'abrogazione del decreto legislativo n. 257 del 2003, (recante la disciplina del soppresso Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente – ENEA, che trova oggi ancora applicazione), “a decorrere dalla scadenza del termine di approvazione degli atti previsti al comma 7”, piuttosto che dall'entrata in vigore nel nuovo sistema normativo come definito dai suddetti atti;
sul piano della formulazione del testo, inoltre, alcune rubriche (ad esempio, agli articoli 2, 4, 7, 60 e 62) non corrispondono in modo puntuale ai contenuti dei relativi articoli; la rubrica dell'articolo 15 si limita invece a dar conto della presenza, nell'articolo, di una disposizione di interpretazione autentica, senza precisarne l'oggetto;
il disegno di legge reca infine disposizioni che contengono richiami normativi effettuati in forma generica, per le quali sarebbe invece opportuno, ove possibile, specificare la normativa oggetto del rinvio: in particolare, l'articolo 4, comma 1, capoverso 8 richiama i “principi e criteri direttivi previsti dall'articolo 8, comma 4, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, in quanto compatibili con la presente legge”, laddove l'articolo 12, comma 1, lettera c), richiama genericamente i “decreti attuativi dell'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164”;
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
all'articolo 12, comma 1, lettera c), capoverso 2-bis, si specifichi a quale strumento normativo si intende fare riferimento con l'espressione «specifica scheda adottata dal Ministro dello sviluppo economico»;
all'articolo 21, comma 1, si specifichi da quali soggetti ed entro quali termini dovrebbe essere approvato “lo schema nazionale volontario per la valutazione e la comunicazione dell'impronta ambientale dei prodotti” e in quali rapporti, anche temporali, esso si verrebbe a porre rispetto al regolamento che, in base al terzo periodo, dovrebbe definirne le “modalità di funzionamento”;
agli articoli 55, comma 1, ultimo periodo, e 61, comma 1, che prevedono l'adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a contenuto normativo, siano riformulate le disposizioni in questione nel senso di demandare l'adozione della disciplina ivi prevista ad un regolamento ministeriale adottato a norma dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988;
Il Comitato osserva altresì che:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
si dovrebbero riformulare le disposizioni indicate in premessa che incidono in via non testuale sulle norme vigenti in termini di novelle alle medesime;
per quanto detto in premessa, all'articolo 4:
a) al comma 6, si dovrebbe prevedere un termine per l'adozione del decreto ministeriale di nomina del consiglio di amministrazione dell'ENEA;
b) al comma 7, si dovrebbero individuare le funzioni attribuite a regime al consiglio di amministrazione;
c) al comma 8, si dovrebbe meglio precisare la normativa alla quale si fa rinvio;
d) si dovrebbero coordinare le disposizioni contenute ai commi 9 e 11;
e) infine, allo scopo di evitare una vacatio legis o la necessità di una proroga, al comma 12 si dovrebbe disporre che l'abrogazione del decreto legislativo n. 257 del 2003 abbia luogo al momento dell'entrata in vigore del nuovo sistema normativo, come delineato dal comma 7, piuttosto che alla scadenza del termine di approvazione degli atti previsti dal comma in questione;
per quanto detto in premessa, all'articolo 6, comma 3, lettera ee-septies), si dovrebbe espungere il riferimento all'isola di Pantelleria;
all'articolo 12, comma 1, lettera c), capoverso comma 2-bis, si dovrebbe specificare la normativa oggetto del rinvio;
si dovrebbero riformulare le novelle contenute agli articoli 32, comma 1, e 37, comma 1, nei termini indicati in premessa;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
si dovrebbero coordinare le disposizioni contenute all'articolo 38, che prevede l'incentivazione delle pratiche di compostaggio di rifiuti organici effettuate sul luogo stesso di produzione e consente ai comuni di applicare riduzioni della tassa sui rifiuti (TARI), con le disposizioni recate dall'articolo 37, che prevede l'applicazione, non solo eventuale, di riduzioni della medesima tassa in favore delle utenze domestiche e non domestiche che effettuino il compostaggio aerobico individuale;
si dovrebbero infine coordinare le disposizioni contenute all'articolo 53 – che assoggetta i materiali litoidi prodotti come obiettivo primario e come sottoprodotto dell'attività di estrazione effettuata in base a concessioni e pagamento di canoni alla normativa sulle attività estrattive – con quelle contenute all'articolo 28, che esclude invece i residui di lavorazione di materiali lapidei dalla definizione di materiali di scavo».
Il Comitato approva la proposta di parere.
Sui lavori del Comitato.
Marilena FABBRI intende esprimere il proprio disappunto per quanto recentemente avvenuto in Aula nell'ambito della discussione del decreto-legge sulle missioni internazionali. In tale occasione, infatti, il presidente, intervenendo nel corso dell'esame di alcuni emendamenti recanti la firma di membri del Comitato e volti a recepire i rilievi contenuti nel parere espresso su tale provvedimento, ha a suo avviso utilizzato per propri fini politici l'attività emendativa del Comitato, piegandola strumentalmente a finalità del tutto estranee rispetto a quelle sottese all'attività del Comitato. Per tale ragione preannuncia che è sua intenzione non sottoscrivere d'ora in avanti emendamenti predisposti al fine di favorire il recepimento dei rilievi contenuti nei pareri. Ritiene invece di gran lunga preferibile la pratica, in passato da lei stessa proposta, volta a conseguire il recepimento dei rilievi mediante Pag. 8contatti tra gli uffici. Si tratta di una pratica che, oltre a consentire di conseguire risultati talvolta non del tutto disprezzabili, offre il pregio unico di confermare la percezione della natura del Comitato quale organo tecnico e paritetico.
Gianluca PINI, presidente, obietta invece che è proprio la disamina della discussione svoltasi nella occasione citata dalla collega Fabbri a testimoniare la labile considerazione di cui gode l'attività del Comitato presso gli organi di merito. Si tratta di una deriva che è sua intenzione cercare di invertire, anche mediante il coinvolgimento della Presidenza della Camera. Con particolare riferimento alla accusa, molto grave, rivoltagli dalla collega Fabbri, sente di doverla rigettare totalmente. Le questioni che ha ritenuto di sollevare nella specifica occasione avevano infatti natura del tutto tecnica ed erano scevre da qualsiasi considerazione di carattere politico. Ciò risulta inconfutabilmente dimostrato dalla semplice considerazione che il suo gruppo parlamentare aveva presentato emendamenti che, sugli specifici punti toccati dalle proposte emendative del Comitato, si ponevano sul piano del significato politico in senso diametralmente opposto. Nell'invitare perciò la collega Fabbri a leggere con attenzione, qualora non lo abbia già fatto, il resoconto della seduta, ribadisce che, nella rigorosa e doverosa applicazione del Regolamento, è suo intendimento valorizzare nel massimo grado e sistematicamente il lavoro svolto dal Comitato, ponendo fine a quella deriva, questa sì frutto di esigenze politiche le più varie e contingenti, che ne fa nella considerazione parlamentare un organo la cui attività può senza alcuna cura essere tralasciata o ignorata o, addirittura, se non finanche una sorta di «zerbino».
Andrea GIORGIS, alla luce dell'esperienza maturata nel Comitato, non pensa che possa con una qualche fondatezza affermarsi che esso abbia mai dato prova di atteggiamento prono o benevolo nei confronti del Governo e della maggioranza. Quindi, senza mettere in dubbio alcuno la determinazione ora manifestata dal presidente Pini, va anche escluso che possa parlarsi di disinteresse a proposito dei suoi predecessori, essendo tutti i membri del Comitato a conoscenza delle iniziative che le presidenze precedenti hanno in varie occasioni assunto, in alcuni casi anche con esiti positivi, nell'attività di interlocuzione con gli organi di merito.
Ritiene piuttosto che le questioni non possano essere sempre poste ed affrontate in maniera del tutto astratta e manichea. Basti pensare al caso tipico, ricorrente nell'attività del Comitato, dell'omogeneità per materia di una singola disposizione rispetto al restante contesto di un provvedimento: si tratta di un concetto che sul piano teorico è facile da comprendere e ritenere, ma sul piano pratico richiede una verifica quanto mai attenta e, ciononostante, con risultati talvolta pur sempre opinabili. È stato proprio questo il caso riscontratosi nel corso della discussione del decreto missioni. In quell'occasione i c.d. emendamenti del Comitato potevano tranquillamente essere considerati tecnicamente ineccepibili e del tutto neutri sotto il profilo politico. Da questo punto di vista, è del tutto evidente l'abbaglio nel quale è incorsa la Commissione bilancio, allorquando ha espresso parere contrario su tali emendamenti. In un caso, invece, un emendamento del Comitato presentava un profilo politico più delicato: si tratta dell'emendamento volto a prevedere, per ragioni di disomogeneità, la soppressione della disposizione recante la previsione di una serie di contributi volontari in favore di alcuni soggetti nell'ambito di un decreto-legge di proroga delle missioni internazionali e delle iniziative di cooperazione allo sviluppo. Era tale disposizione da considerare fuori da ogni ombra di dubbio come disomogenea ? Nessuno potrebbe sostenerlo. Per tali motivi, dopo aver in un primo tempo sottoscritto l'emendamento, ha ritenuto di dover ritirare la propria firma. Ritiene pertanto che, allorché si sia in presenza di questioni che sul piano tecnico appaiono come ambivalenti e borderline, piuttosto che agire tramite emendamenti Pag. 9sia preferibile che le valutazioni del Comitato vengano rappresentate agli organi di merito mediante l'iniziativa dei membri del Comitato stesso o per il tramite degli uffici. Invita conclusivamente i colleghi a considerare chiuso l'episodio ed a porre in essere uno sforzo comune: è infatti suo convincimento che, se si vuole conferire autorevolezza al Comitato, le sue valutazioni debbano essere percepite come del tutto pacifiche e totalmente condivise.
Giovanni MONCHIERO ritiene che la prassi della presentazione di emendamenti in Assemblea (pur da lui sottoscritti e votati anche in occasione dell'esame del decreto-legge sulle missioni militari) volti a recepire i rilievi espressi dal Comitato, dovrebbe essere rivista.
Anche a prescindere dalle varie questioni che si sono concretamente poste in occasione dell'esame in Aula degli emendamenti del Comitato riferiti al decreto-legge sulle missioni militari, è un dato di fatto che la presentazione di emendamenti in quella sede appare di fatto inutile.
È invece a suo avviso necessario che si intervenga a monte, allorché i progetti di legge sono all'esame delle Commissioni in sede referente, introducendo in via di prassi qualche accorgimento che costringa le Commissioni destinatarie dei pareri a prenderli in considerazione o, quanto meno, ad esaminarli.
Diversamente, anche negli stessi membri del Comitato si accrescerebbe la percezione del senso di inutilità del lavoro svolto la quale, già oggi, si traduce nella considerazione dei pareri espressi come un fatto meramente formale. Così non dovrebbe però essere ed il piccolo incidente verificatosi nella giornata odierna potrà essere a suo avviso uno stimolo per favorire una maggiore incisività dell'azione dell'organo.
È quindi necessario che gli stessi componenti tengano l'organo in maggiore considerazione dedicandosi maggiormente all'attività che esso svolge.
La scarsa considerazione nella quale l'organo è tenuto è poi dimostrata anche dal fatto che da più di un anno dovrebbe essere integrata la sua composizione al fine di restaurare la pariteticità dell'organo e ciò non viene fatto.
Infine, l'incisività dei pareri del Comitato potrebbe essere a suo avviso accresciuta ove si procedesse ad una semplificazione dei pareri e ad una selezione dei rilievi che si intendono esprimere, in modo tale da dare la giusta importanza alle sole questioni che maggiormente lo richiedono.
Gianluca PINI, presidente, ribadendo che il suo obiettivo è quello di fare in modo che i pareri del Comitato ricevano il maggior seguito possibile, e che perseguirà tale scopo anche sollecitando un intervento della Presidente della Camera, reputa che, allo stato dell'arte, l'unico strumento del quale il Comitato dispone è la presentazione di emendamenti – meramente tecnici e, quindi non strumentalizzabili – che recepiscano i rilievi formulati. Scusandosi per i toni precedentemente utilizzati, si dice soddisfatto del dibattito odierno ed esprime la convinzione che l'incidente verificatosi con la Commissione Bilancio non si ripeterà in futuro.
Marilena FABBRI ritiene che il parere contrario espresso dalla Commissione bilancio su emendamenti di natura meramente tecnica sia dipeso da un irrigidimento dovuto al clima che si è venuto a creare in Aula nell'esame degli emendamenti riferiti al decreto-legge missioni militari allorché si è avuta la percezione che gli emendamenti volti a recepire i rilievi del Comitato siano stati strumentalizzati.
A suo avviso, la strada maestra per assicurare che il lavoro del Comitato sia ascoltato è effettuare un'analisi dei rilievi formulati con maggiore frequenza e sottoporre gli esiti di tale analisi agli organi competenti quando l'istruttoria sui testi è ancora in corso, allo scopo di intavolare un confronto costruttivo con chi tali errori produce.
La seduta termina alle 10.10.