SEDE CONSULTIVA

  Mercoledì 7 ottobre 2015. — Presidenza del presidente Gianpiero D'ALIA.

  La seduta comincia alle 8.55.

Variazione nella composizione della Commissione.

  Gianpiero D'ALIA, presidente, comunica che la Presidente della Camera ha chiamato a far parte della Commissione il deputato Ivan Catalano, in sostituzione del deputato Giovanni Monchiero, dimissionario.

Delega recepimento direttive appalti e concessioni.
Nuovo testo C. 3194 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla VIII Commissione della Camera).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con condizioni).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Gianpiero D'ALIA, presidente e relatore, in sostituzione della relatrice impossibilitata a partecipare alla seduta, fa presente che la Commissione è chiamata a rendere alla Commissione Ambiente della Camera il parere, per i profili di competenza, sul disegno di legge C. 3194, già approvato dal Senato, che reca una delega al Governo per il recepimento di tre direttive europee di riordino della normativa dell'Unione europea in materia di concessioni e di appalti. Si tratta, in particolare, della direttiva 2014/23/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici nei settori ordinari e della direttiva 2014/25/UE sugli appalti nei cosiddetti «settori speciali» (acqua, energia, trasporti e servizi postali).
  Il disegno di legge consta di un solo articolo.
  In particolare, il comma 1, alinea, delega il Governo ad adottare, sulla base delle modifiche apportate in sede referente, due decreti legislativi per conseguire, rispettivamente, le seguenti finalità: Pag. 248
   l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, 2014/24/UE, sugli appalti pubblici, e 2014/25/UE, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi. Il termine per l'adozione di tale decreto è fissato al 18 aprile 2016, corrispondente al termine fissato dalle direttive europee per il loro recepimento;
   il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Il termine per l'adozione di tale decreto è fissato al 31 luglio 2016.

  Oltre al rispetto dei principi e dei criteri direttivi generali, l'adozione dei decreti delegati dovrà rispettare i principi e i criteri direttivi specifici elencati nelle lettere da a) a iii-bis):
   divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle tre direttive che si intendono recepire (cosiddetto divieto di «gold plating») (lettera a);
   adozione di un unico testo normativo denominato «Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione», che dovrà sostituire il vigente Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (decreto legislativo n. 163/2006) (lettera b);
   assicurare, in linea con quanto previsto dallo standard europeo, l'accessibilità delle persone disabili nella scelta delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (lettera b-bis);
   ricognizione e riordino del quadro normativo vigente nelle materie degli appalti pubblici e delle concessioni (lettera c);
   predisposizione di procedure non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e i contratti di concessione e divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie rispetto a quelle ordinarie (lettera d);
   recepimento degli strumenti di flessibilità previsti dalle tre direttive (lettera e);
   previsione di una disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria e di una disciplina per l'esecuzione di lavori, servizi e forniture in economia (lettera e-bis);
   puntuale indicazione delle disposizioni applicabili in materia di affidamento dei contratti nei settori speciali (lettera e-ter);
   semplificazione, armonizzazione e progressiva digitalizzazione delle procedure in materia di affidamento (lettera f);
   specifica disciplina per i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza, con il controllo preventivo e successivo della Corte dei conti (lettera g-bis);
   individuazione dei contratti esclusi dall'ambito di applicazione della nuova disciplina in coerenza con quanto previsto dalle tre direttive oggetto di recepimento (lettera g-ter);
   riordino e semplificazione della normativa specifica in materia di contratti relativi a beni culturali, ivi inclusi quelli di sponsorizzazione (lettera h);
   rispetto dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale (lettera i);
   armonizzazione delle norme in materia di trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi ad essa prodromiche e successive attraverso, tra l'altro, l'unificazione delle banche dati esistenti in tale ambito presso l'Autorità nazionale anticorruzione e un sistema amministrativo, regolato sotto la direzione dell'ANAC, di penalità e premialità per la denuncia obbligatoria delle richieste estorsive e corruttive da parte delle imprese titolari di appalti pubblici e di servizi (lettera l);Pag. 249
   definizione dei requisiti di capacità tecnica ed economico – finanziaria (lettera m);
   revisione della disciplina in materia di pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara in modo che avvenga tramite strumenti di pubblicità di tipo informatico (lettera n);
   rafforzamento delle funzioni dell'Autorità nazionale anticorruzione, cui sono attribuiti poteri di controllo, raccomandazione, di intervento cautelare, di deterrenza e sanzionatorio, nonché di adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia vincolante, fatta salva l'impugnabilità di tutte le decisioni e gli atti assunti dall'ANAC innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa (lettera o);
   individuazione dei casi in cui, con riferimento agli atti di indirizzo, l'ANAC è tenuta a trasmettere alle Camere apposite relazioni (lettera p);
   revisione della disciplina dettata dall'articolo 32 del decreto-legge n. 90 del 2014, al fine di consentire all'ANAC, prima di attivare la procedura di sostanziale commissariamento dell'impresa, di invitare le stazioni appaltanti a procedere in autotutela per la gara, fissando un termine entro il quale la decisione sull'esperibilità dell'autotutela deve essere assunta (lettera rr);
   individuazione delle modalità e dei soggetti preposti alla rilevazione e determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di lavori, di servizi e di fornitura (lettera q);
   riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti, con possibilità di utilizzare il documento di gara unico europeo (DGUE), e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti (lettera r e s);
   introduzione di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle stazioni appaltanti e riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti medesime da indirizzare sulle fasi di programmazione e controllo (lettera t);
   revisione e miglioramento dell'efficienza delle procedure di appalto e delle procedure utilizzabili da CONSIP Spa, dai soggetti aggregatori e dalle centrali di committenza (lettera u);
   obbligo, per i comuni non capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze, da prevedere per gli affidamenti di importo superiore alle soglie di rilevanza comunitaria nonché per gli affidamenti di importo superiore a 100.000 euro e inferiore alle medesime soglie di rilevanza comunitaria. (lettera v);
   contenimento del ricorso alle varianti in corso d'opera, prevedendo anche uno specifico regime sanzionatorio in capo alle stazioni appaltanti per la mancata o tardiva comunicazione all'ANAC delle variazioni in corso d'opera per gli appalti di importo pari o superiore alla soglia comunitaria (lettera z);
   utilizzo, per l'aggiudicazione degli appalti pubblici e delle concessioni, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, regolando espressamente i criteri per il ricorso al criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta (lettera aa);
   utilizzo esclusivo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per l'aggiudicazione dei contratti pubblici relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché dei contratti pubblici di servizi ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto (lettera bb);
    istituzione di un albo nazionale delle commissioni giudicatrici (lettera cc);Pag. 250
   garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblici e i contratti di concessione sotto la soglia di rilevanza europea (lettera dd);
    rafforzamento delle funzioni di organizzazione, di gestione e di controllo della stazione appaltante (lettera ee);
    istituzione di un albo dei responsabili dei lavori, dei direttori dei lavori e dei collaudatori (lettera ff);
    revisione della disciplina di affidamento degli incarichi di collaudo a dipendenti appartenenti ai ruoli della pubblica amministrazione e in trattamento di quiescenza (lettera ff-bis);
   limitazione del ricorso all'appalto integrato, previsione di norma della messa a gara del progetto esecutivo per le opere puntuali, esclusione dell'affidamento dei lavori sulla base della progettazione di livello preliminare (lettera gg);
   revisione e semplificazione dei sistemi di garanzia per l'aggiudicazione e l'esecuzione degli appalti pubblici (lettera hh);
   revisione della disciplina degli incentivi per la progettazione interna delle pubbliche amministrazioni, prevedendo che venga destinata una somma non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara alle attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alle fasi della programmazione degli investimenti, della predisposizione dei bandi, del controllo delle relative procedure, dell'esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi (lettera ii);
   razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico-privato (PPP), nonché riduzione dei relativi tempi procedurali attraverso la predisposizione di studi di fattibilità (lettera mm);
   revisione del sistema di qualificazione degli operatori (lettera nn) e della disciplina in materia di avvalimento (lettera oo);
   razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto, limitando il ricorso alle procedure arbitrali (lettera pp);
   miglioramento delle condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici (lettera qq);
   valorizzazione delle esigenze sociali e di sostenibilità ambientale (lettera ss);
   istituzione, a cura dell'Autorità nazionale anticorruzione, di un elenco di enti aggiudicatori di affidamenti in house ovvero che esercitano funzioni di controllo o di collegamento rispetto ad altri enti, tali da consentire gli affidamenti diretti (lettera tt);
   introduzione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto, attraverso l'introduzione di «clausole sociali» per la stabilità occupazionale del personale impiegato (lettera uu);
  previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di lavori relativamente alla contrattazione collettiva (lettera vv);
  disciplina organica dei contratti di concessione, per un verso, mediante l'armonizzazione e la semplificazione delle disposizioni vigenti e, per l'altro, attraverso la previsione di criteri per le concessioni escluse dall'ambito di applicazione delle direttive europee, ossia quelle indicate nella sezione II della direttiva 2014/23/UE. È stato in proposito precisato che, per quanto riguarda le concessioni nel settore idrico, venga rispettato l'esito del referendum abrogativo del 12-13 giugno 2011 (lettera zz);
  obbligo per i concessionari – pubblici e privati – di lavori o di servizi pubblici, Pag. 251già esistenti o di nuova aggiudicazione, di affidare una quota pari all'80 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante procedure ad evidenza pubblica, anche di tipo semplificato (lettera aaa);
  revisione della disciplina dell'affidamento delle concessioni autostradali (lettera bbb e ccc);
  individuazione, in tema di procedure di affidamento, di modalità volte a garantire i livelli minimi di concorrenzialità (lettera ddd);
  promozione di modalità e strumenti telematici e di procedure interamente telematiche d'acquisto (lettera eee);
  trasparenza nella partecipazione dei portatori qualificati di interessi nell'ambito dei processi decisionali finalizzati alla programmazione e all'aggiudicazione di appalti pubblici e contratti di concessione, nonché nella fase di esecuzione del contratto (lettera fff);
  introduzione di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali (lettera ggg);
  introduzione di una disciplina specifica per il subappalto (lettera hhh);
  «superamento» delle disposizioni di cui alla legge n. 443 del 2001 (cosiddetta «legge obiettivo») e aggiornamento e revisione del piano generale dei trasporti e della logistica (lettera iii-bis).

  I commi 2 e 3 disciplinano le modalità e le procedure per l'esercizio della delega, prevedendo, fra l'altro, l'acquisizione del parere della Conferenza unificata.
  Il testo interviene, inoltre, sulle modalità di adozione della disciplina attuativa ed esecutiva del Codice. Si prevede, infatti, per un verso, l'abrogazione del regolamento di attuazione ed esecuzione del Codice (decreto del Presidente della Repubblica n. 207 del 2010) ad opera del decreto legislativo di riordino e, per l'altro, che, sulla base del decreto legislativo recante il nuovo Codice sono, altresì, emanate linee guida di carattere generale da adottarsi di concerto tra il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e l'ANAC, che sono trasmesse prima dell'adozione alle competenti Commissioni parlamentari per il parere (ultimo periodo del nuovo comma 3).
  Il comma 4 dispone che l'attuazione delle direttive oggetto della delega è disciplinata dalle regioni a statuto speciale e dalle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi desumibili dalle disposizioni della legge in esame che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale. Tale previsione appare lesiva delle competenze legislative in materia di «lavori pubblici» garantite a questi enti dai rispettivi statuti.
  Il comma 5 prevede l'adozione di disposizioni integrative e correttive da parte del Governo, entro un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1.
  Ulteriori disposizioni direttamente applicabili riguardano:
  il divieto, negli appalti pubblici di lavori, affidati a contraente generale, dell'attribuzione di compiti di responsabile o di direttore dei lavori allo stesso contraente generale (comma 7);
  l'introduzione di una clausola sociale di riassorbimento occupazionale nei casi di successione delle imprese nel contratto di appalto nelle attività di call center, prevedendo che, in caso di successione di imprese nel contratto di appalto, il rapporto di lavoro dei lavoratori impiegati dall'appaltatore uscente continua con l'appaltatore subentrante, alle medesime condizioni economiche e normative previste dalla contrattazione collettiva (comma 7-bis).

  Il comma 8 dispone che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, cessano di applicarsi le disposizioni in materia di sistema di Pag. 252garanzia globale di esecuzione (cosiddetta performance bond).
  Il comma 9 reca, infine, una clausola di invarianza finanziaria.
  Sottopone pertanto all'attenzione della Commissione una proposta di parere favorevole con due condizioni e una osservazione (vedi allegato 1).

  Il senatore Roberto COTTI (M5S) propone l'espressione di un parere contrario, in quanto l'articolo 1, comma 4, lede in maniera esplicita le competenze delle Regioni a statuto speciale.

  Gianpiero D'ALIA, presidente e relatore, sottolinea come il parere sia sufficientemente chiaro nel ribadire le prerogative delle Regioni a statuto speciale. Fa presente in proposito che, in caso di mancato accoglimento della condizione formulata, motivata da ragioni di ordine costituzionale, il parere della Commissione deve essere inteso nella sostanza come un parere contrario. Rileva che le Regioni a statuto speciale sono in ogni caso tenute all'applicazione della normativa europea. Richiama peraltro l'opportunità di una chiara definizione del riparto di competenze tra Stato e Regioni nella materia oggetto del provvedimento in esame e riformula conseguentemente la proposta di parere, trasformando l'osservazione in un'ulteriore condizione.

  La Commissione approva la proposta di parere come riformulata (vedi allegato 2).

  La seduta termina alle 9.05.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

  L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 9.05 alle 9.10.